政府投资主体缺位问题仍需重视

　　上世纪90年代以来，我国政府投资领域相继推行了经营性项目的法人责任制和非经营性项目的代建制等制度措施，对于强化投资责任约束机制和提高政府投资效益，发挥了积极作用，但至今政府投资主体缺位的问题仍然没有很好地解决，使得政府投资项目的责任约束机制难以从根本上建立起来。
　　
　　一、我国政府投资项目存在投资主体缺位的突出问题
　　
　　随着投资体制改革的不断深化，我国固定资产投资领域形成了政府投资主体、企业投资主体以及个人和外商等多元化投资主体的格局。然而，长期以来我国政府投资项目一直存在着投资主体缺位或虚位的问题。
　　政府投资主体在概念上是存在的，即相当于企业（投资项目）的投资方或股东，在内涵上，其“责、权、利”也不会引起歧义。但在实践中，与企业、外商等投资主体不同，政府投资主体或代表政府行使相关职责和权利的投资方往往是缺位或不到位的，有时甚至是“错位”的，如有关政府部门利用行政职权干预项目法人或建设单位的建设管理活动。
　　
　　二、有关政府部门行使政府投资主体的权利却难以承担相应责任
　　
　　实践中，我国政府投资项目的投资主体或投资方的权利，一直是由投资、财政、国有资产管理、审计（稽察、监察）和行业主管部门等共同行使或“瓜分”的。这些政府部门在项目建设实施全过程中分别行使投资决策、出资（融资）、资产管理、监督等投资主体应有的权利。但问题是在行使相关权利时，政府部门并不需要也难以承担相应的责任和风险。换句话说，即使政府投资项目决策失误甚至失败，投资审批决策的政府部门及其有关个人是不用承担责任的；即使政府投资项目建设实施过程中出现诸如建设资金损失浪费、投资超概算、超工期甚至工程质量低下等问题，除可在一定程度上追究项目建设单位和参建单位及其有关个人的责任外，有关政府投资资金管理和投资监督的EdvlnJUzGP17O6t+rDo3aMLTj74DG4cLI/0Uax+9xhw=政府部门及其工作人员是不需要承担责任和经济损失的，只要其不在项目建设中涉及违法违规问题。总之，政府投资项目常常陷入“政府出资、有关部门行使投资主体权利、却无人真正承担投资风险”的体制性困境。
　　与政府投资项目相反，如果企业投资项目出现投资决策失误或建设实施过程中出现质量低下、超工期、超概算等问题，首先遭受损失和最终承担投资风险的，应该是项目的投资方或股东，而项目法人及其有关负责人需承担的责任和风险反而要小得多。也正因此，项目法人尤其是主要经营管理人员受到来自企业投资者的监督、制约力度要大得多。
　　
　　三、项目法人责任制和代建制也没有真正解决政府投资主体缺位的问题
　　
　　值得注意的是，为建立投资责任约束机制，解决政府投资项目“无人负责”的问题，提高政府投资效益，原国家计委要求从1992年开始试行项目业主责任制。1996年3月，原国家计委又颁布了《关于实行建设项目法人责任制的暂行规定》（计建设〔1996〕673号），明确提出对经营性国有大中型基本建设项目实行“项目法人责任制”。到2004年7月，《国务院关于投资体制改革的决定》（国发〔2004〕20号）又进一步提出对非经营性政府投资项目加快推行“代建制”。我们认为，理论上，经营性项目的项目法人责任制和非经营性项目的代建制都只是明确了政府投资项目的法人单位及其职责，但并没有明确政府投资项目的投资主体及其职责，因而也没有从根本上解决政府投资主体缺位或虚位的问题（参见专栏）。由于政府投资主体的缺位，再加上存在信息不对称和投资监督机制不完善，即使实行项目法人责任制或代建制的政府投资项目，投资责任约束机制也难以真正建立起来。
　　总之，实行项目法人责任制和代建制的政府投资项目，对于项目法人和代建单位来说，在某种程度上只是政府“要我负责”，而不是“我要负责”的责任主体。对这些政府投资项目而言，尽管投资责任约束机制在相当程度上得到强化，但依然存在投资主体缺位的问题。
　　为解决政府投资领域普遍存在的投资主体缺位的问题，进一步完善政府投资项目的责任约束机制，提高投资效益，除积极落实项目法人责任制和完善项目代建制外，更重要的是，仍然要加快建立政府授权投资机制，通过组建或授权一批代表政府行使投资主体职责的机构，实现投资责任约束机制从“要我负责”向“我要负责”的根本性转变。
　　（作者单位：国家发展改革委投资研究所）