加强执法理念建设的几点建议

　　内容摘要：加强执法理念建设，当前要做好三个方面工作。首先要确立执法理念在检察工作中的基础地位，其次加强执法理念建设要从各级领导干部做起，第三要在社会主义法治理念的总体要求下，使之不断具体化。
　　关键词：执法理念 检察工作 执法行为
　　
　　当前检察工作中存在的问题，根本就是执法理念的问题。队伍建设存在的问题在于执法理念建设的失位，自侦工作存在的问题在于执法理念建设的缺位，法律监督工作中存在的问题在于执法理念建设的错位。影响执法理念建设的现实因素首先是来自于现实法律文化的冲击。其次，是来自于地方各级工作指导思想的误导。第三是执法实践中“左”的思想影响仍然存在。影响执法理念建设的主观因素首先是一些领导干部的思维方式影响了正确执法理念的树立。其次是基层检察院领导干部中普遍存在着和法院搞好关系，多配合的思想，这主要是基于执法水平不高造成的。第三是执法主体已形成的执法习惯影响了正确的执法理念的确立。
　　
　　一、确立执法理念在检察工作中的基础地位
　　
　　之所以说执法理念是检察工作的基础，是因为执法理念是做好一切检察工作前提，同时也是各项检察工作推进落实的目标指向和价值追求，更是各检察工作开展好坏的检验标准。通过分析当前执法理念建设中存在的不足和缺陷，笔者建议要围绕三个方面进行。一是在工作的布置上高度重视理念建设，把理念建设放在一切检察工作的中心位置来抓。队伍和业务历来是检察工作的两大方面内容，但这方面内容不是彼此分割，而是紧密联系的。脱离队伍抓业务，业务不可能抓好，脱离业务抓队伍，也只能是坐而论道的形式主义。以往的经验教训告诉我们，如果不能把二者结合起来，就会出现顾此失彼的问题。而二者的结合点就是执法理念建设。福柯认为“权力的本质不在于占有，而在于运用：权力的运用与知识的运用，权力的运用与知识的运用不可分割，由此构成“知识——权力”，而如何运用权力则是一个理念的问题。因此，要以理念建设为核心推进工作和队伍建设。只有这样，才能以“根本性问题”的解决促进队伍和业务中“技术性”问题的解决。二是要建立执法理念推进落实机制。当前一方面要结合高检院提出的四方面改革内容，围绕正确的执法理念，建立和完善各项工作机制，使理念与机制有机融合，确保理念在工作中的确立，防止“两层皮”现象的发生。另一方面要转变观念，注重实效。近几年来，中政委、高检院先后组织开展了主题教育、深化主题教育、“规范执法行为，促进执法公正”专项整改、“保持共产党员先进性教育”、“社会主义主义法治理念教育”等多项活动，每次活动中、每个基层检察院都有完善了若干制度和机制的工作成果，但实际效果并不佳。有了这么多机制和制度为保证，但队伍和业务工作中还是出现了大量问题。笔者认为，制度也好、机制也好，不在量的多少，关键要有用，不能搞形式主义。三是要建立工作问责和惩戒机制。通过加强工作监督督促，从小处着眼、从小处入手，围绕工作中出现的苗头性问题，从理念建设角度出发进行深刻剖析，发现问题严肃处理、及时解决。通过从细微处下功夫，在潜移默化中引导干警树立正确的执法理念。
　　
　　二、领导干部要带头强化执法理念建设
　　
　　领导的执法理念决定了一个单位的执法理念建设。当前工作中出现的一些问题，有干警的原因，更有领导的因素，特别是为完成办案任务，出现的一些规避法律、损害案件当事人合法利益的问题，多是领导默许或赞许的。因此，执法理念建设要从领导干部带头抓起。一是要树立正确的政绩观。正确对待政绩、科学评判政绩，防止就案办案、为政绩办案等问题的发生。二是确立正确的工作导向。在制定目标管理和考核工作时，紧紧围绕检察工作的司法属性和司法规律进行，剔除工作中与司法属性不相适应的地方，如不起诉率、抗诉案件改变率、自侦案件下指标等，用正确的工作导向引导和推进队伍的执法理念建设，用良好的执法理念推进构建社会主义和谐社会的检察实践。三是遵循科学、正确执法理念的要求加强工作领导和工作指导。当前，学术界各种理论和观点对检察工作实践有着重大影响，对这些理论和观点要坚持理性对待。因为，法学界研究的角度是“把社会事实放到一个法律框架中去衡量和剪裁”，而检察官作为法律人的任务则是按照社会的要求适用好法律，使法律为和谐社会服务。这是和谐社会对检察工作和检察官的根本要求。因此，在部署工作、指导工作时，不能因为某一新理论、新观点的出台就如获至宝，不切实际地加以推行和创新，要看其是否符合我国国情，是否符合社会主义法治理念的基本要求。高检院曾出台过文件，要求以省一级检察院为单位开展检察改革工作，但在基层却仍然存在着一些创新而创新的现象。这种情形，一方面必然脱离实际，另一方面会对工作产生误导。进行学理研究，是学者的职责，抓好为和谐社会服务的司法实践才是基层检察院的本分。不能用学理解释指导实践是司法工作基本常识。正如托克维尔所言，“在美国所有的政治问题最终会转化为法律问题。这虽然是一种夸张的说法，但却反映了自由主义宪政理论的基本思路，即政治问题的技术化、法律化或司法化，…在这样的背景下，我们很容易把美国宪法简单地等同于联邦最高法院地的宪法，注意集中在形形色色的判例上，而忽略了这些技术化的讨论背后所包含的政治内容，以及这些内容与美国的政党政治和社会变革的关联。如果说人们把政治问题当作法律问题来讨论的时候，我恰恰希望还原这些法律讨论背后的政治内容，把法律人从简单化技术中解放出来，而要看到这些法律判例要解决的是一些政治问题”［1］
　　
　　三、基层检察院当前应迫切加强的执法理念
　　
　　社会主义法治理念是对政法工作总的要求和基本原则，但执法工作的多样性和具体性，又对我们提出了新的要求。要更好地为社会主义和谐社会服务，必须在坚持社会主义法治理念的基本要求和基本原则的基础上，结合检察工作实际使之具体化。笔者认为，当前检察工作应迫切加强以下几方面理念建设。
　　首先，要强化平等的理念。平等对待是公平正义理念的重要内容之一。当前基层检察院在维护公平正义的办案过程中，更多的是重视了合法合理、程序公正，存在着对平等对待重视不够的不足。强化平等理念，要从两个方面入手，一是要强化平等保护，二是要强化平等适用。强调平等保护就是要在办理案件时，平等地保护被害人和受害人的合法权益。近几年来，针对人民群众反映办案中人权保障不到位的问题，刑事诉讼法在修改时增加了人权保障内容，高检院也先后出台了“保障律师依法执业”等有关规定，犯罪嫌疑人、各级检察机关注重了办案程序的公正，被告人的合法权益得到了有效保障，但在办理刑事案件的检察实务中，却存在着对被害人合法权益保障不够等问题，看到了犯罪嫌疑人、被告人是弱势群体，却忽视了被害人同样是弱势群体的问题。以致于一些案件虽然程序合法，但被害人的合法权益却受到了伤害。而法律的根本目的是打击犯罪、保护人民，对被害人合法权益保护的不到位同样不是公平正义。因此，要强调平等保护双方当事人的合法权益，绝不能为保护一部分人的利益而损害另一部分人的利益。强调平等适用，主要是指在适用法律时，平等地对待本地人和外地人。当前，在东部发达地区，随着外来打工人口的增多，案件数量持续增加。以慈溪检察院为例，2003年以来，每年刑事案件的数量都以近20%的比例增加。其中外来人口犯罪案件占80%以上。此类案件多为轻微刑事案件，但囿于外来人口流动性强、为保障案件诉讼和本地人民群众的舆论压力、社会压力，客观上存在着犯罪嫌疑人合法权益不能得到平等保护的问题。主要表现在可捕可不捕的捕了，可诉可不诉的诉了。通过连续多年开展严打斗争，案件却始终高居不下、甚至持续增长，固然有公民法律意识不强的原因，但法律适用不平等使外来人口形成的受歧视感，以及从这种感受中产生的报复性、仇视心理。对于这一问题更应引起我们的高度重视，因为，这常常是一些外地人犯罪的动机。
　　
　　其次，要强化效率的理念。“公正是司法的最终和最高目标，效率是通过司法实现公正的最佳状态。在保证公正的前提下，效率是司法的内在追求之一。”当前在东部经济发达地区基层院由于案件数量多、普遍存在着被案件推着走的问题，一些量刑较轻的刑事案件在法定程序走完后，有些案件已超出了依法应判处的刑罚执行时限。因此，法院对一些可以判处管制的案件判处拘役，对一些可能判处拘役的案件升格判处有期徒刑。这种情形实际上也不是公平正义的体现，是由于我们工作效率不高所造成的，悖离了慎刑、轻刑化要求，损害了当事人的合法权益。
　　第三，要强化为民执法的理念。执法为民是社会主义法治理念的本质要求。当前，在基层检察院普遍存在着就办案而办案、不重视案件实际效果，或只重视了办案的法律效果不重视办案的社会效果等问题，实际上悖离了社会主义和谐社会的要求。因为，“法律的实现程度，取决于公众对该法律的态度和认识程度。”而人民群众最关心的则是与之利益密切相关的实际效果，而非政法机关考虑的法律效果。因此，要从构建和谐社会角度出发，从办案效果是否促进了社会的和谐、是否有利于社会和谐、是否为人民群众所认可和接受的视角，重新审视工作指导思想，按照罗干同志在全国政法工作会议上提出的运用法律手段加强社会管理功能的要求，站在人民群众的角度对待执法工作。
　　第四，在履行法律监督职能上要强调“理性监督”的理念。法律监督是检察工作的根本职能，办案则是实现这一职能的手段。在当前的司法体制和诉讼模式下，扭转监督不力的问题固然重要，但也要避免工作中的矫枉过正。因为监督本身不是目的，促进问题的解决才是根本。不能把如何履行监督职能庸俗化为“法官之上的检察官”和“法官之前的检察官”的争论。在程序性监督的框架下，强化监督意识很重要，但注重监督方法更重要。笔者认为，在当前检察监督权尚未完善时，在检察监督的事后监督、程序监督特点显著的条件下，坚持“理性监督”十分必要。因为，监督本身不是目的，纠正司法不公、维护法律的统一正确实施、进而为和谐社会服务才是监督的核心目的。一是要在诉讼监督中突破“文来文往”的监督模式，强调“人来人往”。因为，刑诉法明确规定了公检法三机关的配合与制约关系，这一点决定了检察机关如果脱离了配合，也不会发挥好制约作用。同时检察监督的程序性特点决定了监督工作只有加强与被监督者的沟通，才能更好地达成共识，也才能发挥好监督的作用。片面强调独立办案、独立行使监督权的矫枉过正的作法，实际上忽视了基层检察实践中存在的现实因素的制约，只能是一种理想状态。这固然是我们努力的方向，但不能作为我们开展工作的绝对要求，否则只能从一个极端走向另一个极端。
　　第五，在刑事检察部门要强化“宽严相济”的执法理念。通过对近几年开展严打斗争进行系统反思，可以看到仅仅靠打击已不足以胜任政法机关运用法律手段维护社会秩序的功能。在基层的执法实践中，由于理念的偏差，执法中常常是突出了严格执行法律要求、严格处理犯罪案件，忽视了近几年来一直强调的既要严格执行法律、也要严格执行“宽严相济”刑事政策的要求。从根本上讲是“左”的执法思想仍然根深蒂固。因此，检察机关，特别是刑事检察部门，要强化执行“宽严相济”刑事政策的理念，做到当宽则宽。彻底清理工作中“左”的执法思想。在批捕环节坚持可不捕坚决不捕、在公诉环节坚持可不诉坚决不诉。
　　第六，在自侦部门要强化程序的理念。基层检察院办理自侦案件中存在着以下四个方面的问题。一是程序倒置。先侦查后立案、不破不立、先破后立的作法比较普遍；二是手段单一、方法陈旧，突破案件多靠从口找证据；三是不重视案件线索经营，成案率不高。四是重视案件结果，不重视办案过程，有时规避侦查时限，犯罪嫌疑人的合法权益未能得到有效保障。这些问题实际上都是程序意识缺乏的表现。因为，由于缺乏严格按程序办案的理念，程序倒置问题才会发生；由于忽视了立案前的初查程序，才会出现盲目立案后单纯靠口供立案，而非从证据入手突破案件等问题的发生；由于不重视对立案程序标准的掌握，才会出现成案率不高等问题；由于不重视程序法对办案工作的要求，才会出现损及犯罪嫌疑人合法权益等问题。因此，在自侦部门当前迫切要求强化程序的理念。一是要严格把握立案程序。对通过初查未达到立案标准的案件线索加强经营管理，实行线索分级，对有可能成案的线索建立耳目，注意收集情报，达到成案标准后立即立案。二是加强侦查谋略建设，转变现在的以调查代替侦查的工作模式，一方面要大胆开展以事立案工作，围绕问题寻找嫌疑人，另一方面强调运用侦查手段搜集证据，构成犯罪后及时采取强制措施，以已有线索为依据努力扩大战果，突破案件。三是严格执行办案的程序要求，遵守办案时限，通过杜绝留置证人、变相延长侦查时
　　间和保障律师依法执业保障当事人的合法权益。
　　
　　注释：
　　［1］强世功：《国家主权与公民伦理》，载《读书》2007第1期。