人大监督权力程序化的宪政困局

　　“一府两院”的产生本身体现了程序合法性
　　
　　从我国现行宪法的规定来看，“一府两院”的产生本身体现了程序合法性。我国现行宪法第六十二条第四、第五、第七、第八款分别规定了全国人大的下列职权：选举中华人民共和国主席、副主席；根据中华人民共和国主席的提名，决定国务院总理的人选；选举最高人民法院院长；选举最高人民检察院检察长。地方政府及“两院”的产生在宪法中也有相应的程序上的规定。也就是说，“一府两院”的负责人是通过某种正当的宪法程序选举产生的。这一点，我们大概是不能否认的。因而，从正当法律程序的一般原理来讲，我们就要认可和“确信”选举的结果。以民主投票的方式进行的选举实质上是产生一个“法定代理人”的程序化的机制，是一个潜在的当选人和选举人之间的一种契约，而不是一个直接的授权的过程。
　　一旦完成一次正当的选举程序，作为一个具有正当法律程序意识的选举人一般就会认可选举的结果。这也是对选举权本身的尊重。通过法定程序选举出来的“代理人”具有相对独立的权力和地位。这也是现代代议制民主得以可能的重要前提。雅典实行的人民审判法庭制度是由苏格拉底等全体选民以民主投票的方式确立的，当这种通过民主投票的方式选择的制度反过来又要制裁乃至剥夺苏格拉底的生命时，苏格拉底在“理性”的考量下最终接受了这一“不幸”的结果，这实质上是对他最初行使的投票权的尊重，其价值在于维护一个作为底线的法律秩序的安定性(当然这是一个极端的个案)。这是人类历史上对程序正义的一次悲壮的殉难。可以说，尊重经由正当程序所作出的法律决定，维护程序正义，自苏格拉底以降便形成了西方法治文明的传统和基础。
　　因此，问题在于，由于投票选举方式本身所具有的内在缺陷，诸如关于潜在当选人的相关信息不周延、投票者的偏好、简单多数票决制等等，因而只能保证中等才能和中等德性的人当选，而无法保证柏拉图所谓的“哲学王”或“全德全能”的人当选，相反还有可能使那些“阿狗阿猫”当选。但是，一种贯彻始终的正当程序理念却要求我们接受这样的选举结果，否则，就会使正当法律程序遭到颠覆。因此，基于同样的理念，“一府两院”一旦经由正当的宪法程序选举产生，在理论上就意味着人大就与其形成了一种类似“委托—代理”的关系，从而产生了一定程度上的权力的分工与制约关系。
　　
　　人大对“一府两院”的工作监督其要旨在于追求实质合法性
　　
　　如果我们确立了以上的正当法律程序的理念，那么，当对经由选举这一形式上正当的法律程序产生的“代理人”的常规性工作进行监督时，实际上并没有将程序合法性的理念贯彻始终。我国现行宪法第九十二条规定：国务院对全国人民代表大会负责并报告工作；在全国人民代表大会闭会期间，对全国人民代表大会常务委员会负责并报告工作。第一百一十条规定：地方各级人民政府对本级人民代表大会负责并报告工作。县级以上的地方各级人民政府在本级人民代表大会闭会期间，对本级人民代表大会常务委员会负责并报告工作。地方各级人民政府对上一级国家行政机关负责并报告工作。全国地方各级人民政府都是国务院统一领导下的国家行政机关，都服从国务院。第一百二十八条规定：最高人民法院对全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会负责。地方各级人民法院对产生它的国家权力机关负责。第一百三十三条规定：最高人民检察院对全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会负责。地方各级人民检察院对产生它的国家权力机关和上级人民检察院负责。
　　显见不争的是，宪法规定“一府两院”对产生它的人大“负责”或“负责并报告工作”的这种立法表述实质上又否认了由正当选举程序所产生的选举人和当选人之间的法律上的“委托—代理”关系，人大与“一府两院”之间实质上体现为“命令一服从”关系，从而在实质上又否认了我国各国家机构之间的权力的分工与制约关系，因而还带有浓厚的“议行合一”的色彩。因此，从这样的角度来看，我国人大并不缺少监督的实体权力，我国人大已经是世界议会中拥有最大监督权力的议会。
　　既然人大并不缺少监督“一府两院”的实体权力，那么，为什么人大却在监督“一府两院”的过程中出现种种令人困惑的局面呢?问题在于，选举产生的“一府两院”对人大“负责”或“负责并报告工作”体现的是人大对“一府两院”的工作监督，其实质是要解决由人大选举产生的并在任期内的“一府两院”的负责人的“实质性要素”，即履职的勤勉、敬业、忠诚乃至工作能力等问题。如果“一府两院”的负责人出现重大失职或违法行为，这将进入一般的司法程序，而不是人大监督的问题了。因此，“负责”或“负责并报告工作”其要旨是要解决“一府两院”的负责人的“实质合法性”问题。这样的理念其实贯穿在我国现行宪法文本的始终。宪法规定，人大由人民选举产生，并向人民负责；“一府两院”则由人大选举产生，并向人大负责或负责并报告工作。这是我国宪法“人民主权原则”的必然逻辑。其中所规定的人大向人民“负责”，其实质意义显然大于其形式或程序意义。
　　
　　关键在于“一府两院”产生前的实质合法性判断
　　
　　在西方一些宪政国家，议会对任期内的行政负责人和法院法官一般不存在对其进行工作监督或实质合法性判断的问题。就西方的司法理论而言，西方人可能认为裁判者的个人道德、工作能力以及是否敬业等问题是一个前司法问题，应当由政治(例如选举或任命)过程来解决，通过诸如法官终身制、高薪制、精英制和专业化等来保障。这反映了制度的分工，同时也反映了西方社会对裁判者的私人道德甚至工作能力等没有什么不切实际的要求，非常现实。在这一思路下，道德水平一般的人，或者具有中等智力水平的人也可以成为裁判者，由于制度的保证，可以假定裁判者出于自身的利益也会基本公正。因此，美国宪法第三条第一款规定：最高法院和下级法院的法官，如果尽忠职守，应继续任职，并按期接受给作为其服务之报酬，在其继续任职期间，该项给不得削减。美国宪法第二条第四款规定：合众国总统、副总统及其他所有文官，因叛国、贿赂或其他重罪和轻罪，被弹劾而判罪者，均应免职。
　　也就是说，在美国，总统等文职官员以及法官在任期内，如果没有违法犯罪行为，议会不应对其进行弹劾。在西方(不仅是欧陆，而且也是英美)法治理念中，对行政负责人和法院法官的实质合法性判断基本上是将其置于正当的选举或挑选程序之前的，而在中国，却往往将程序合法性问题与实质合法性问题混在一起。但是，问题在于，当在任的当选人不断受到来自原初选举人的实质合法性的质疑时，就会增加其履职中的不安定感，而这种不安定感的困扰又会助长其在履职期间的短期行为、“寻租”行为等机会主义行为，这反过来又会激励下一届“一府两院”的潜在当选人在人大选举前或选举中采取各种机会主义行为，从而使选举程序的正当性和合法性蒙遭侵蚀。这就导致了一个恶性循环。
　　因此，严格把好对“一府两院”的负责人产生前的实质性合法性判断这一关，进而在此基础上进行公正、公开和公平的选举，才是解决问题的一个关键路径。这也是对人大的一种“先定约束”——人大要对由其选举产生的“一府两院”的负责人的“实质合法性”要素负责。而这又将意味着我们要进一步促进推荐人或提名人责任制度的建立。这样一来，一方面可以有效地提高人大的公信力和权威性，使人大能够以制度化的方式抵御那些在选举产生“一府两院”的过程中试图影响选举结果，但却对当选人的“实质合法性”要素不负责的组织或个人的干预；另一方面也可以最大限度地避免人大对选举产生后的“一府两院”的负责人的常规性工作进行监督时出现的种种尴尬局面。因此，将所谓现有的人大对“一府两院”的监督权力程序化的努力其实质仍然不是一种彻底的程序合法性的理念，仍然是一种囿于实质合法性理念下的权宜之计，并不利于人大公信力的提升和权威性的真正确立。人大要有所作为，就必须要有所不为。当然，人大对“一府两院”的工作进行监督可以说是一个比较典型的中国向宪政转型时期的问题。问题的复杂性可能远远超出了我们的想象力。我们需要精心的、审慎的制度设