论权力运行与人大监督

　　国家权力能否正常有效地运行，关系到人民权利能否确切实现，人民委托出去的权力能否始终忠实于人民。各级人民代表大会是各地最高的权力机关，权力运行的特征及当前权力运行中存在的问题，要求加强人大监督，规范权力运行，保证权力行使的人民性。
　　
　　一、国家权力运行的特征
　　
　　国家权力又通常被称为公共权力，它是一种迫使他人服从政治命令的政治力量。作为一种可配置性政治资源，为了达到权力系统整体功能的有效发挥，国家权力系统随着社会、政治、经济、文化的发展而处于不断的运行之中。
　　
　　1．国家权力所有者和行使者的分离性
　　国家权力运行的这一特性在任何社会形态下都不同程度地存在着，社会主义制度下的国家权力运行也概莫能外。权力属于人民，在民主社会中，人民通过选举把自己所拥有的部分权力委托给能够代表或表达自己意愿的人行使，从而形成各级国家权力机关。在监督制约不力的情况下，权力运行的分离性，就会使得部分权力行使者违背权力所有者的委托，导致以权谋私等权力腐败现象。
　　
　　2．国家权力运行的强制性
　　权力作为一种支配力量，其作用就是使他人的意志服从权力和权力拥有者的意志，而且这种服从一般无须事先征得他人的同意。国家权力作为一种支配力量，是凭借国家暴力机器加以推行的，其运行的强制性特点尤为突出，国家一旦确立，在其范围内，不允许有任何其他权力凌驾于国家权力之上，超乎于国家权力之外。
　　
　　3．国家权力运行的二重性
　　权力作为一种强制性的社会力量，运行过程中存在着正负二重性。一方面，国家权力为人民所赋予，权力具有社会管理和公共服务职能，应当用来为公共利益服务，推动社会的政治、经济、文化等事业的发展。另一方面，国家权力在行使过程中，如果权力配置不当，或权力行使者自律不强，则又有可能偏离社会公共利益的目标，损害权力所作用的对象。
　　国家权力运行的特征表明，在任何社会制度下，不论哪个阶级掌权，都必须充分认识到国家权力运行的特性，尤其是权力运行的负效应的产生，而不能认为是先进阶级掌握了国家政权，其负效应就消失了，而忽视了对权力的监督和制约。
　　
　　二、当前权力运行存在的问题
　　
　　1．权力运行失范化
　　权力运行的失范化是指权力的运行缺乏法律依据，致使权力的行使随意性较大。受长期“人治”传统的影响，目前我国还没有建立起一套完整的规范权力运行的法律体系，我国宪法及国家组织法虽然规定了国家权力的分工和运行的基本原则，但笼统抽象，原则性强，缺乏可操作性，对权力的取得、设定、行使方式和基本程序没有从法律上作出可操作性的具体规定，造成权力失范化。当前权力失范的一个突出表现就是，中国共产党的领导权和人大国家权力之间的关系没有从法律上予以理顺，根据宪法和党章的规定，中国共产党是社会主义事业的领导核心，其领导是政治领导、思想领导和组织领导，但事实上执政党往往全面介入国家和地方的社会经济事务的领导、管理，行使着国家权力机关的相关职能，由于缺乏法律依据，这种权能的行使影响了人大作为权力机关的权威性。法律外的权力的行使难以避免权力的滥用和膨胀。
　　
　　2．权力运行缺乏监督机制，致使权力异化，腐败现象滋生蔓延
　　国家权力不会自发地运行和生效，它必须由具体的政权机关和国家工作人员来执行。当国家权力执行者的自身利益与社会公众利益发生冲突时，权力执行者将自身利益从社会公众利益中分离出来并带人国家权力之中，就造成了国家权力的异化。权力的异化必然带来腐败。改革开放以来，我国不断加大反腐力度，但是，腐败现象在一些地区、部门不但没有受到遏制，而且有发展蔓延之势。腐败主体的官阶越来越高，窝案、串案越来越多，涉案金额越来越大，作案手段日益专业化、隐秘化。江泽民指出：“好的体制，可以有效地预防和制止腐败现象的发生，反之，不好的体制，则会导致腐败现象的滋生和蔓延。”败现象的滋生蔓延有多种原因，但是权力监督制约机制的缺失或不力则是一重要原因。权力是属于人民的，权力的异化侵蚀了权力的人民性，损害了执政党和政府的威信。
　　
　　3．权力配置不合理，党政主要领导权力过分集中
　　权力过分集中，是传统政治体制的一个显著的弊端，是造成权力滥用的重要原因。对什么是权力过分集中及其危害，邓小平曾有过非常多的论述：“权力过分集中的现象，就是在加强党的一元化领导的口号下，不适当地、不加分析地把一切权力集中于党委，党委的权力又往往集中于几个书记，特别集中于第一书记，什么事都要第一书记挂帅、拍板。党的一元化领导，往往因此而变成了个人领导。全国各地都不同程度上存在这个问题”，“不少地方和单位，都有家长式的人物，他们权力不受限制，别人都要唯命是从，甚至形成对他们的人身依附关系。”“权力过分集中于个人或少数人手里，多数办事的人无权决定，少数有权的人负担过重，必然造成官僚主义，必然要犯各种错误。”个人权力过大加之专门监督机构的功能弱化，致使权力在各级“金字塔顶”出现一个不受监督的“真空盲点”，而这一“盲点”恰好是造成决策失误和权力滥用的“危险地带”。改革开放以来，我们对权力过分集中的政治体制进行了深刻的反思，不同程度上予以了某些改革，但是，权力过分集中的现象并没有得到根本的解决。“沈阳案件”所涉案的20多名副厅级以上干部中，大部分都是单位“一把手”，这与这些单位权力长期集中于一人之手、监督不力有着很大关系。
　　
　　三、加强人大监督，建构科学有效的权力运行机制
　　
　　权力不受监督，必然走向腐败。党的十六届四中全会通过的《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》再次明确提出，要“健全监督渠道，把权力运行置于有效的制约和监督之下”。人大监督是具有最高法律效力最高层次的监督，其监督的实质，就是以权力制约权力，从制度上保证国家机器按照人民的意志和需要运转。权力运行的特性以及当前权力运行存在的问题，要求我们必须重视发挥人大的监督职能，强化人大监督制度，规范权力运行，建构科学有效的权力运行机制。
　　
　　1．要重视人大监督
　　人大及其常委会的监督，包括法律监督和工作监督，是人民当家作主的政治权力的集中体现，是具有最高法律效力的监督。其监督职能的发挥是其他监督机构无法替代的。西方政治学者奥布莱恩认为：“在行政权处于强势的时代，对之进行监督、检查和控制，无疑是人们对立法机关的合理期待。与提出某些法律案相比，立法机关通过行使监督权，也许更能够使问题得到解决。”江泽民在1993年3月八届全国人大一次党员负责人会议上指出：“在我们国家，任何人都要接受监督。掌握权力而不接受监督，必将导致腐败。人大的监督是代表人民进行的监督。这是一种国家体制，而不是个人行为。”胡锦涛在纪念全国人大成立50周年大会上的讲话中，以较大的篇幅阐述了人大的监督问题，显现了对人大监督越来越重视的路向。他指出：“要进一步加强和改进人民代表大会的监督工作，增强监督实效。权力不受制约和监督，必然导致滥用和腐败。加强对权力的制约和监督，是社会主义民主政治建设的重要任务。人民代表大会及其常务委员会作为国家权力机关的监督，是代表国家和人民进行的具有法律效力的监督。人民代表大会及其常务委员会监督的目的，在于确保宪法和法律得到正确实施，确保行政权和司法权得到正确行使，确保公民、法人和其他组织的合法权益得到尊重和维护。”人大集体行使法定的监督职权，不仅可以防止和杜绝国家权力被滥用，使行政权、审判权、检察权的行使不超法律的范围，而且也可以防止和消除腐败，使权力寻租难以得逞，更可以保障国家同级机关按照分工，各司其职，各尽其责，保障“一切权力属于人民”的宪法原则，树立主权在民的宪法权威。
　　
　　2．依法规范执政党领导权与人大国家权力之间的关系。赋予人大对执政党的法定监督权
　　权力具有扩张性、腐败性的天然倾向，人类的政治经验已经证明了这样一个真理：权力皆应受到制约。“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。有权力的人们使用权力一直到遇有界限的地方才休止。”要保持权力的人民性，防止腐败，克服权力运行的失范，必须按照宪政的要求，实现权力运行的法治化，以法律对权力进行合理配置和有效制约，这是法治社会对权力的实质性要求和实现权力制约的最佳选择。
　　实现权力运行的法治化，必须实现中国共产党的领导权和人大的国家权力之间关系的法治化。中国共产党作为我国的执政党，其领导权的确立是中国历史发展的必然，它在革命斗争中赢得了领导权，在社会主义建设中巩固了领导权，宪法也确认了其领导权的合法性，因此党的领导的原则是不可动摇的，在任何情况都必须坚持。但是，中国共产党的领导权并不是一种法外特权，一种可凌驾于国家权力机关之上的特权，在这方面，我们是有着惨痛的教训的，过去一段时期内，“以党代法”、“以党治国”践踏了国家权力机关的尊严，也损害了执政党的合法性。政党活动的法治化是现代民主政治的主要特征，也是现代政治文明的重要内容。在我国，共产党是法定执政党，党的各级领导机构从法理上讲虽不是国家机构的组成部分，但是实际上党的执政活动总是同国家机构管理活动紧密联系在一起的。作为各级国家机构的政治中心和领导核心，党始终拥有决定国家前途和命运的实质性权力，党的领导权是当代中国的核心权力，既然建设社会主义法治国家，就应该把其权力纳入法制化轨道，界定其范围、内容，使其配置和运作有法可依，将其权力法定化，而不能游离于国家法律之外或超然于法律之上。党的十五大明确提出了党必须在宪法和法律范围内活动，但如何保证党在宪法和法律范围内活动，还必须作出进一步的带有约束性的具体举措。党的十六大报告在此基础上，提出要“规范党委与人大、政府、政协以及人民团体的关系”，那么应该如何规范呢?笔者以为应该依法规范，应当就执政党领导权的内容及其实现方式、党与国家机关的权力关系、党在宪法和法律范围内活动的具体原则和方式以及执政党权力的监督等问题作出明确的法律规定，切实保证党依法执政，在宪法和法律的范围内活动。通过实现权力运行的法治化，赋予人民代表大会对执政党的法定监督权，才能切实确立人大作为国家权力机关的权威性，从法律和体制上保证国家权力机关对各级党组织及其领导人的执政行为，有效地行使监督制约权力和依法追究制裁的权力，才能克服一些党组织及其领导人凌驾于国家法律和国家权力机关之上、执政行为不受国家法制规范约束、不受国家权力机关监督制约的“真空现象”，使国家权力的实际运行真正做到“不因领导人的改变而改变，不因领导人看法和注意力的改变而改变”。这是克服国家权力机关缺乏权威性，其享有的法定监督权力不到位，弱监、虚监现象的关键措施，也是依法执政的题中应有之义。
　　
　　3．合理构建权力结构，全国人大宪法监督专门机构
　　“权力结构是指一个国家的统治者借以实行政治统治和社会公共事务管理的各种强制力量的分工及其相互关系。”要对权力运行作出制约性的安排，必须合理构建权力结构，因为政府或官员作为组织起来的力量，一旦不遵守权力规范，分散的公民和社会组织根本就无力抗衡他们，社会便缺少秩序范围内的纠错手段，“而要改变这种状况，唯一的途径就是在政治体制中安排权力制约的结构，从而以组织起来的力量和制度化的通道形成制约关系”。通过合理构建权力结构，使公共权力的行使既相互分工，密切配合，又能相互制衡，控制越权行为。
　　当前我国权力结构构建中，宪法监督专门机构设置的缺失，使得我国国家权力运行从结构上缺少组织性的制约安排，而因此未能建立起完整的宪法监督制度和重要规范性文件的审查制度，致使一些重大的违法违宪问题很少受到追究。虽然现行《宪法》明确规定全国人大和全国人大常委会有监督宪法实施的职权，但自从1954年《宪法》颁布实施以来，我国人大还没有处理过一起“违宪案件”，而并非没有“违宪案件”，人大的宪法监督权相同虚设，在这方面我们有着惨痛的历史教训。宪法监督权不能正常行使与缺乏相应的机构设置有着重大而直接的关系，致使其不能落到实处。宪法是一国的根本大法，具有规范国家权力运行的功能，它通过划分国家权力、明确各国家机关的权限范围的方式来规范国家权力运行，是一个国家长治久安的法制保证。因此，要规范国家权力运行，首先必须加强人大对宪法实施的监督，可以说，这是人大最重要的监督职能。胡锦涛在纪念宪法实施20周年大会上的讲话中指出，“实施依法治国的基本方略，首先是实施宪法。”“全面贯彻实施宪法，必须健全宪法保障制度，确保宪法的实施。”强调“要抓紧研究和健全宪法监督机制，进一步明确宪法监督程序，使一切违反宪法的行为都能及时得到纠正”。这里，胡锦涛给我们指明了加强宪法监督的极端重要性和基本方向。而要依宪执政，落实人大的宪法监督权，而不至于其虚化的根本途径，就是必须适应现代宪政的特点和民主政治的要求，设置宪法监督专门机构。
　　设立宪法法院或者宪法委员会，建立违宪审查制度是当前世界上很多国家的做法。这些做法未必适合于我国，但是借鉴其成功运作的经验，似有必要。在全国人大建立或完善宪法监督专门机构，明确宪法监督程序，建立宪法审查制度和违宪追究制度，并使我国宪法进人诉讼程序，确保宪法的神圣权威及其实施，可借鉴西方国家的经验，将其职能定为：(1)对有关法律颁布前进行事前审查；(2)对已颁布的法律进行事后审查；(3)审理诉讼当事人请求或普通法院移送的有关法律法规与宪法抵触的案件；(4)依法审理某一类特定的案件如行政权限争议案件等。
　　
　　4．人大要加强监督立法。健全监督法制
　　法律作为一种强制性的社会规范，对保证权力监督制约的权威性、强制性和提高监督制约的效力具有重要意义。健全的监督法制是权力制约的依据和保障，也是形成良好的权力制约机制的重要条件，没有健全合理的、可以制约权力的法律、法规和制度，权力的运行就可能发生变形，进而发生腐败。而这恰恰是我国法制的一个缺陷。邓小平指出：“廉政建设要作为大事来抓。还是要靠法制，搞法制靠得住些。”改革开放以来，我国法制建设得到了加强，但立法非常不平衡，经济立法飞速发展，行政立法膨胀，而监督制约权力的法律法规则严重滞后，不能适应形势的发展，难以达到有效的监督制约目的。十届全国人大常委会第二十三次会议通过了《监督法》，该法在人大监督立法史上具有重大的意义，其明确了人大常委会监督的重点及监督的主要形式，并对监督程序进行了细化，该法的实施将有力地推动人大常委会对“一府两院”的监督。但是人大的监督立法还远远不够，公众呼吁多年的廉政法、反贪污贿赂法、反垄断法、行政程序法、新闻法、举报法等监督法律还无一出台，当前腐败现象屡禁不止，并呈愈演愈烈之势，与监督制约权力的法制不健全有很大关系。党的十五大曾明确指出：“要深化改革，完善监督法制，建立健全依法行使权力的制约机制。”因此，人大作为立法机关，责任重大，必须加快监督立法，逐步建立健全监督法规，形成较为完整的监督制约权力的法律体系和制度，在各个领域明确监督主体和客体的权利义务、监督程序和实现方式，使权力运行制度化、法制化，避免监督无法可依的尴尬局面，使监督制约权力的行为依照法律法规进行，并得到法律法规的保