社会领域立法的基本问题：概念、定位、重点和难点

　　近年来，随着科学发展观、构建和谐社会的重大战略思想的提出和贯彻落实，社会领域立法已引起立法机关的重视和关注。然而，什么是社会领域立法，社会领域立法在整个立法工作中如何定位，当前社会领域立法的重点和难点又是什么？这些都是新形势下立法工作中需要认真探索和回答的基本问题。
　　
　　一、社会领域立法的内涵和范围
　　
　　“社会领域立法”与“社会法”、“社会立法”、“社会法立法”是几个相互关联的概念，它们之间既有联系又有区别。厘清它们的联系和区别，是做好社会领域立法工作的前提。
　　20世纪以来，西方法学家提出了与公法、私法并列的社会法。他们认为，由于资本主义经济的发展，国家通过干预经济，出现了“私法的公法化”或“法的社会化”，在经济、社会保障、劳动关系等方面形成了公法与私法的相互交融，从而出现了作为中间领域或“第三法域”[1]的社会法，有关社会法的立法也就称之为社会立法。《元照英美法词典》将“社会立法”定义为，“是对具有显著社会意义事项立法的统称，例如涉及教育、住房、租金、保健、福利、抚恤养老金及其他社会保障等方面”[2]。《牛津法律大辞典》中对“社会立法”的解释是，“指对具有普遍社会意义方面的事项立法的总称。例如有关教育、居住、租金控制、卫生福利服务、抚恤金以及其他社会保障方面的立法”[3]。我国法学工具书关于“社会立法”的定义，大多受西方法学理论的影响。如《中华法学大辞典·法理学卷》中的“社会立法”，就是指“西方法学家对具有普遍社会意义的立法的统称。例如涉及教育、居住、租金的控制、健康福利设施、抚恤金以及其他社会保障方面的立法”[4]。可见，社会立法在英美法的语境中一般是指社会保障（社会安全）与社会福利方面的立法，和大陆法系国家现在流行的社会法比较接近。
　　在我国，社会立法的使用则相对不固定。学理界对“社会立法”概念的论述不多，没有形成代表性的观点和理论纷争；而实务界对社会立法则有几种不同的理解，主要有以下三种观点：
　　1. “两分法”下的社会立法。即将所有立法的内容划分为两大板：经济立法、社会立法，在这种语境下的“社会立法”是与“经济立法”相对而言的，是指经济立法以外的其他立法。这是一种广义上的社会立法。这种划分方法往往只用于地方立法机关和地方立法的数量统计。
　　2. “四分法”下的社会立法。即按照“经济建设、政治建设、文化建设、社会建设四位一体”的理论，整个社会划分为经济、政治、文化、社会四大部分，与此相对应，社会立法是指其中“社会建设”范围内的立法，即包括社会事业、社会保障、社会组织、社会管理等方面的立法。这是一种中义上的社会立法。
　　3. “七分法”下的社会立法。即按照全国人大关于法律体系的划分，我国法律体系分为宪法及宪法相关法、民法商法、行政法、经济法、社会法、刑法、诉讼与非诉讼程序法。在这七个部门法中，有关经济法的立法称之为“经济立法”，有关社会法的立法称之为“社会立法”。在这种语境下的“社会立法”与我国法律部门划分中“社会法”的立法是同义的。由于这里使用的“社会法”，是我国法律体系划分中狭义的概念，是指“规范劳动关系、社会保障、社会福利和特殊群体权益保障方面的法律关系的总和”[5]，因而它是一种狭义上的社会立法。
　　“社会领域立法”是近年来提出的一个新概念。它与“社会立法”有所不同，有其特定的内涵和范围。
　　从语义上看，“社会领域立法”是指一个国家的经济、政治、文化、社会等若干领域中的属于社会领域事项的立法。具体来讲，第一，这里的“社会领域”是指狭义的社会领域，是与经济领域、政治领域、文化领域相并列而不是相包含的。如果“社会领域”是广义的，涵盖了社会的全部，则没有区分“经济领域立法”、“社会领域立法”的必要。第二，“社会领域立法”既有别于西方的“社会立法”，也有别于国内多重含义的“社会立法”。仅就国内的社会立法来讲，“社会领域立法”不同于广义上的社会立法，不包含政治、文化领域的立法；也不同于狭义上的社会立法，即我国法律体系语境下的“社会法立法”；而是前述“‘四分法’下的社会立法”，即中义上的社会立法。第三，“社会领域”立法不受部门法的限制。“社会领域”立法是关于调整特定社会领域关系方面的法律、法规的总称，无论是作为国家根本法的宪法，还是作为独立部门法的刑法、民法、行政法、诉讼与非诉讼程序法等，只要其中含有调整特定社会领域关系方面内容的，都应属于“社会领域立法”的范畴；而“社会法立法”从动态上看是指把社会法作为独立法律部门而进行的专门性立法活动，从静态上看是指把社会法作为独立法律部门而通过立法活动形成的各种社会法律、法规渊源。故社会领域立法是包容社会法立法的属概念，社会法立法是包容于社会领域立法的种概念；后者只是前者的一部分，社会领域立法具有更为宽广的外延。它除包含社会法立法的内容之外，还包括以其他部门法形式体现的调整特定社会KBgI0CE0rZyjWDbtM+Cc3A==领域关系的内容。
　　从范围上看，“社会领域立法”通常比“社会立法”的范围要窄，比“社会法立法”的范围要宽，一般包括社会事业、社会保障、社会组织、社会管理、社会服务等方面的立法。
　　通过以上分析和比较，可以得出一个结论：“社会立法”≥“社会领域立法”≥“社会法立法”。笔者认为，目前在立法机关采用“社会领域立法”这个概念有其合理性和正当性。
　　
　　二、社会领域立法在当前立法工作中的定位
　　
　　改革开放以来，党和国家的工作重心由“以阶级斗争为纲”转到“以经济建设为中心”的轨道上来，经济立法也一直是国家立法和地方立法工作的重点，这对保障和促进经济建设的顺利进行起着不可替代的作用。然而，相对经济立法而言，社会领域的立法则处于相对滞后状态。主要表现在：一是立法数量偏少，尤其是对法律体系起支架作用的社会法方面的一些法律还是个空白，如社会组织法、社会保险法等还没有出台，至今还没有一部统一的社会保障法；二是立法理念陈旧，现行的社会领域的许多法律法规大多是“管理型立法”[6]，强调社会主体的服从性和义务性，而在权利保护方面显得不足，以人为本、尊重和保护人权的宪法原则需要在制定新的法律法规和修订现行法律法规中进一步贯彻落实；三是立法层次较低，有的规范性文件只是停留在地方政府规章、国务院部门规章、地方性法规或行政法规的层面。这种状况大大影响了我国社会法制建设的步伐，成为我国经济社会全面发展的一个重要制约因素。实践告诉我们，加强社会领域立法，是深化改革、扩大开放的需要，是科学发展、社会和谐的需要，是科学立法、民主立法的需要，是形成和完善法律体系、建设法治国家的需要。近年来，随着依法治国基本方略的实施和对发展观认识的深化，无论是国家立法还是地方立法，在指导思想和工作思路上都作了相应的调整，在制定立法计划和部署工作措施时都把社会领域立法放在突出的位置。如何正确处理经济立法和社会立法的关系，对社会领域立法予以准确的定位，各级、各层次的立法机关因立法的现实情况不同、任务不同、认识不同，因而有不同的表述。比较有代表性的观点是：
　　1. “着力”观。2007年3月11日，全国人大常委会委员长吴邦国在十届全国人大五次会议上所作的全国人大常委会工作报告中提出：“要在继续完善经济领域立法的同时，着力加强社会领域立法。”
　　2. “重点”观。2007年3月5日，国务院总理温家宝在十届全国人大五次会议上所作的《政府工作报告》明确提出：“加强政府立法工作，重点是发展社会事业、健全社会保障、加强社会管理、节约能源资源、保护生态环境等方面的立法。”由此可见，社会领域立法是政府立法工作的重点。广东省人大常委会向省人代会所作的工作报告也明确提出：“2007年将以加强社会领域立法为重点，抓紧制定关系经济社会协调发展的基本的、急需的、条件成熟的法规，突出抓好加强社会建设、社会管理、社会服务的立法。”[7]
　　
　　3. “并重”观。即经济立法和社会立法并重。湖北、青海、武汉等许多省市人大常委会的工作报告、工作要点和立法计划有类似的提法[8]。
　　4. “统筹”观。即统筹经济立法和社会立法。李林等学者认为，我国社会立法与经济立法发展不平衡、不协调是一个不争的事实，近年来这种状况虽有一定改变，但还存在相当差距。应当根据科学发展观和构建社会主义和谐社会的要求，尽快改变这种立法状况，“统筹经济立法与社会立法”[9]。
　　“着力”观，表明立法工作的重心在向社会领域立法“倾斜”，从而使经济领域立法和社会领域立法均衡协调发展。它的意义在于：在不放松经济领域立法的同时，突出强调“加强社会领域立法”。但是，把“社会领域立法”与“经济领域立法”并提起来，要么有可能使政治领域立法和文化领域立法的地位不大明晰，要么有可能使“社会领域立法”等同于广义的“社会立法”。“重点”观，直接把“社会领域立法”作为工作重点，它对于特定的时段或者某个年度而言是明确的、可行的，但对于一个较长的时期而言是不可取的，不然就有可能“从一个极端走向另一个极端”。“并重”观，有同等重视、同等使用力量之意，是对过去侧重、偏重经济立法的调整和修补，在短期内重视社会立法，但从长期来讲，经济立法和社会立法“并重”，实际上就没有“侧重”。“统筹”观，是科学发展观的根本方法在立法工作部署上的体现，它重在强调经济立法和社会立法两者统筹兼顾，解决两者不适应、不协调问题，使经济立法和社会立法一并考虑、部署和落实，而且可以因时制宜地突出某个领域立法的重点，防止顾此失彼、重此轻彼。由此可见，在上述几种观点的表述中，“统筹”观是比较科学的。
　　
　　三、社会领域立法的重点
　　
　　2006年党的十六届六中全会对构建社会主义和谐社会作出全面部署，明确提出要“完善发展民主政治、保障公民权利、推进社会事业、健全社会保障、规范社会组织、加强社会管理等方面的法律法规”。这就为加强社会领域立法指明了方向。从社会领域立法的内涵和范围来看，当前社会领域立法的重点应当放在以下五个方面：
　　1. 关于保障公民权利的立法。要按照以人为本的要求，落实“尊重和保障人权”的宪法原则，完善促进人的全面发展的法律法规。包括：（１）制定和完善劳动法、劳动合同法、就业促进法、反歧视法、劳工权利保护法、劳动争议调解仲裁法等，切实保障人民的劳动权、生存权和发展权；（２）制定和完善公民申诉与控告法或信访法，健全利益协调机制、诉求表达机制、矛盾排查调处机制和权益保障机制，切实保障公民权利和政治权利；（３）加快制定户籍法，逐步建立城乡统一的户口登记制度，保障外来人口平等就业权及其子女公平接受义务教育的权利；（４）完善特殊群体权益保障的法律法规，切实保障残疾人、妇女、未成年人、老年人的合法权益。
　　2. 关于发展社会事业的立法。按照统筹经济社会协调发展的要求，必须着力发展社会事业，提高公共服务的能力和水平。为此，其立法主要任务和重点是：（1）完善义务教育、职业教育以及民办教育方面的法律法规，保证公民平等享有受教育的权利，促进教育公平；（2）制定初级卫生保健法、医院法，建立健全覆盖城乡居民的基本卫生保健制度，确立公共医疗卫生机构的公益性质和管理运行机制，从法律制度上促进解决广大群众关心的看病就医问题；（3）制定和完善促进文化事业的法律法规，保证公益文化服务遍及城乡。
　　3. 关于健全社会保障的立法。围绕逐步建立社会保险、社会救助、社会福利、慈善事业相衔接的覆盖城乡居民的社会保障体系，加强以下方面立法：（1）制定社会保险法，推进基本养老、基本医疗、失业、工伤、生育等方面社会保险的规范化、法制化；（２）制定社会救助法、救灾法，完善城市居民最低生活保障、农村五保供养、特困户救助、灾民救助、重大医疗救助、城市生活无着的流浪乞讨人员救助等制度；（３）制定社会优抚法、社会福利法等，规范社会优待、伤残抚恤、死亡抚恤和以扶老、助残、救孤、济困为重点的社会福利行为；（４）制定社会捐赠法、慈善事业促进法，积极发展慈善事业。在此基础上，最终制定一部统一的社会保障法典。
　　4. 关于规范社会组织的aaafd3a03242523fbce1b647551da8b20795386ad3543426fb932c693d3bb402立法。适应社会结构和社会生活多元化、多样化的变化，制定和完善有关法律法规。（1）完善村民委员会组织法、城市居民委员会组织法及其相关法律法规，充分发挥基层群众性自治组织、社区民间组织、物业管理机构、专业合作经济组织在社区建设中的作用，促进自我管理、自我教育、自我服务；（2）制定社会团体、民间组织、商会和行业协会方面的法律法规，如非营利性组织法（包括民办非企业单位、行业组织、基金会等）、社会中介组织法，使国家机关、企业事业单位以外的各类具有公益或互益性质的社会组织，纳入规范化、法制化管理的轨道。
　　5. 关于加强社会管理的立法。包括制定社会信用促进法、促进社会安全法、社会争议调处法等，促进社会信用体系建设，综合运用多种手段和办法，处理人民内部矛盾，解决民间纠纷，加强安全生产，保障公共安全，应对突发事件，维护社会稳定。
　　四、社会领域立法的难点
　　社会领域立法与其他领域立法相比，有自己的特点：一是涉及面广。如果说一些经济领域的立法，有时可能直接影响的只是一部分人，那么社会领域的立法往往直接影响着更广大人群。二是关系民生。经济领域的立法直接关系到经济持续发展，政治领域的立法直接关系到上层建筑和国家的民主政治生活，而社会领域的立法直接关系到社会和谐安定，关系到人民群众的切身利益。三是立法难度大。从实践看，社会领域立法的难度，有时远超出经济领域立法。笔者认为，当前社会领域立法的难点至少有三：
　　1. 社会领域立法所依赖的基础条件——社会建设实践明显滞后。当前，我国社会体制改革滞后于经济体制和其他改革，社会领域立法所调整的社会关系仍处在发展变动之中。这就要求我们在立法中，要准确把握改革开放和社会主义现代化建设的客观规律，深刻认识我国经济社会发展的阶段性特征，处理好法律的稳定性与改革的变动性的关系。要把握好这个“度”，关键在于把立法决策同改革发展稳定的决策结合起来。对于现有法律中不适应改革开放和现实生活需要的规定要及时做出修改和完善，同时，要注意为深化改革留下空间，以应对发展的需求。
　　2.社会领域立法所调整的社会关系更加复杂。在利益主体、利益结构日趋多元化的条件下，社会领域各种社会关系和不同群体、不同行业、不同地域间的差异与矛盾错综复杂，给社会领域立法带来复杂性、艰巨性。我国“城乡二元结构”[10]的客观现实，表现在立法中城镇居民与农村居民的“身份差异”和“区别对待”[11]，而解决这个问题要有一个过程。那么，在立法的制度设计中如何建立有利于改变“城乡二元结构”的体制机制，促进城乡协调发展，这也是社会立法的一大难点。因此，当前社会领域立法应以解决人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题为重点，统筹兼顾最广大人民的根本利益、现阶段群众的共同利益和不同群体的特殊利益，着力解决多数民众在现实生活中迫切需要规范的问题。
　　3. 法律规范中的执法主体和法律责任呈多元化、复合化。这主要表现在规范社会保障和特殊群体权益保障方面的法律法规之中：往往一部法律或法规有多个执法主体和多种法律责任。这是社会领域立法中，确定执法主体的职责范围和设定法律责任边界的又一难点。
　　
　　
　　注释：
　　[1]参见董保华等：《社会法原论》，中国政法大学出版社2001年版，第21页。
　　[2]薛波：《元照英美法词典》，法律出版社2003年版，第1267页。
　　[3]【英】戴维·M·沃克：《牛津法律大辞典》（中译本），北京社会与科技发展研究所组织翻译，光明日报出版社1988年版，第251页。
　　[4]孙国华主编：《中华法学大辞典·法理学卷》，中国检察出版社1997年版，第364页。
　　[5]杨景宇：《我国的立法体制、法律体系和立法原则》，www.npc.gov.cn/zgrdw/common/zw.jsp?label.
　　[6]指“以政府权力、公民义务为本位”，“注重方便政府管理、约束管理相对人”的立法。参见王亚平：《论地方立法的定位与走向》，2004年“当代中国地方立法：回顾与展望”（武汉）研讨会论文。
　　[7]参见2007年2月5日广东省人大常委会主任黄丽满在省十届人大五次会议上所作的《广东省人民代表大会常务委员会工作报告》，载于2007年2月10日《南方日报》。
　　[8]参见2006年《湖北省人民代表大会常务委员会工作报告》、2007年《青海省人民代表大会常务委员会工作报告》；杨永良：《努力做好新时期的地方立法和法律监督工作》，载于2006年3月4 日《湖北日报》；2007年２月28日武汉市委书记、市人大常委会主任苗圩在武汉市十二届人大常委会第一次会议上提出，地方立法将由“以经济立法为重点”向“经济立法和社会立法并重”转变，见2007年3月1日《长江日报》。
　　[9]李林：《以立法统筹经济社会协调发展》，载于2005年8月5日《学习时报》。
　　[10]1998年，农业部政策研究中心农村工业化、城市化课题组在《经济研究参考资料》(第四期)上发表了调研报告《二元社会结构——城乡关系：工业化、城市化》，第一次提出二元社会结构的概念。文章把城市社会作为一元，而把农村社会作为另外一元。文章认为：二元社会结构包括户籍、住宅、粮食供给、副食品供给、燃料供应、教育、医疗、就业、保险、劳动保护、婚姻、征兵等10余种制度，同时指出这些制度是判断农民和市民阶层的依据，呼吁走出二元，进而走向现代的工业化与城市化。随后，课题组成员郭书田、刘纯彬出版了《失衡的中国》一书，该书指出我国基本国情为二元社会结构，二元社会结构就是以二元户籍制度为核心，包括二元就业制度、二元福利保障制度、二元教育制度、二元公共事业投入制度在内的一系列社会制度体系，并提出了二元结构与工业化、城市化的关系。
　　[11]参见杨军、刘衡：《我国社会保障立法缺陷及立法建议》，载《安徽工业大学学报》（社科版）2001年第１期。
　　（作者系湖北省人大常委会副秘书长）