关于人代会和人大常委会议案的审议程序及有关问题

　　人民代表大会制度于1954年在我国建立后的一段时间里，因为建立的时间不长，全国人大和地方各级人大对如何履行自己的职权、做好国家权力机关的各项工作还缺乏经验，对人大建立各项规章制度也不够重视，人大自身和社会各方面对人大的性质、地位、作用的认识还存在不足，加上“文革”对人民代表大会制度的破坏，所以，全国人大和地方各级人大一直没有严格的会议制度、工作程序和议事规则，与其有关的法律也很不完善。
　　“文革”结束后的1978年，五届全国人大建立。全国人大开始恢复正常行使职权。不久，彭真同志被补选为副委员长，很快又兼任秘书长。他下了很大力气，狠抓人大制度的健全和完善，其中，完善全国人大及其常委会的会议制度、工作程序和议事规则就是一个重要内容。在他的领导下，1987年11月，六届全国人大常委会第二十三次会议通过了全国人大常委会议事规则，使全国人大常委会有了比较规范的会议制度、工作程序和议事规则。
　　以后的各届全国人大都下大力气不断完善全国人大及其常委会的会议制度、工作程序和议事规则，1989年制定了全国人大议事规则，1990年制定了缔结条约程序法，1992年制定了代表法，1993年通过了关于加强对法律实施情况检查监督的若干规定，1999年通过了关于加强中央预算审查监督的决定，2000年通过了关于加强经济工作监督的决定，还制定了立法法，2006年制定了监督法。可以说，近20年，全国人大及其常委会的会议制度、工作程序和议事规则越来越完善，越来越规范，越来越严格。
　　在上述各项法律和全国与地方各级人大及其常委会的议事规则中，一般是把议案的审议程序细分为：法律案的审议程序，工作报告和一般议案的审议程序，国家计划和财政预决算的审查批准程序，专项工作报告的审议程序，质询案的审议程序，特定问题调查案的审议程序，选举、罢免、任免和辞职案的审议程序，撤职案的审议程序以及其他议案的审议程序。
　　因为专项工作报告、质询案、特定问题调查案、选举案、罢免案、任免案、辞职案、执法检查报告、全国人大常委会的条约案、地方人大常委会的撤职案的审议程序及其有关问题，本系列文章中将另文详细论述，所以，本文所谈的议案审议程序主要是：法律案的审议程序，工作报告和一般议案的审议程序，决算的审查和批准程序，国民经济和社会发展计划与预算的执行情况报告以及审计工作报告的审议程序。
　　
　　 一、全国人代会的议案审议程序
　　
　　1.法律案的审议程序
　　全国人大议事规则对全国人代会审议法律案的程序作了一些规定，立法法则作了详细的规定，综合这两个法律的规定，并合并同类项（两法规定的相同程序），其审议程序主要是：
　　（1）全国人代会主席团、全国人大常委会、国务院、中央军委、最高人民法院、最高人民检察院、一个代表团、30名以上全国人大代表联名提出的法律案并列入议程后，一个月前将法律草案发给全国人大代表。
　　（2）对准备提请全国人代会审议的重要的基本法律案，由全国人大常委会在全国人代会召开前将草案公布，广泛征求意见，并将意见整理印发会议。
　　 （3）全国人代会召开后，提案人向大会全体会议作说明，由各代表团审议（代表团全体会议、代表小组会议审议），提案人派人听取意见，回答询问；根据代表团的要求，有关机关、组织派人介绍情况。
　　（4）同时，也由有关的专门委员会审议，提出审议意见；涉及专门性问题时，可以邀请有关方面的代表和专家列席专门委员会的会议，发表意见；有关的专门委员会的审议意见要及时印发会议。
　　 （5） 法律委员会根据各代表团和有关的专门委员会的审议意见，进行统一审议并向主席团提出审议结果的报告和草案修改稿，对重要的不同意见要在审议结果的报告中予以说明，经主席团会议审议通过后，印发会议。
　　 （6）必要时，主席团常务主席可以召开各代表团团长会议，就其中的重大问题听取各代表团的审议意见，进行讨论，并将讨论的情况和意见向主席团报告。
　　（7） 主席团常务主席也可以就重大的专门性问题，召集代表团推选的有关代表进行讨论；有关部门的负责人参加会议，汇报情况，回答问题；讨论的情况和意见要向主席团报告。
　　（8） 主席团可以召开大会全体会议进行大会发言，发表意见。
　　（9）在审议中有重大问题需要进一步研究的，经主席团提出，由大会全体会议决定，可以授权全国人大常委会根据代表的意见进一步审议，作出决定，并将决定情况向全国人大下次会议报告；也可以授权全国人大常委会根据代表的意见进一步审议，提出修改方案，提请全国人大下次会议审议决定。
　　（10）全国人代会期间，代表在各种会议上的发言，整理简报印发会议，并可以根据本人要求，将发言记录或者摘要印发会议。
　　（11）草案修改稿经各代表团审议后，由法律委员会根据各代表团的审议意见进行修改，提出草案表决稿，由主席团提请大会全体会议表决，由全体代表的过半数通过。
　　（12）在交付表决前，提案人要求撤回的，应当说明理由，经主席团同意，并向大会报告，对该法律案的审议即行终止。
　　（13）全国人代会通过的法律由国家主席签署主席令予以公布。
　　（14）全国人大决定成立的特定的法律起草委员会拟订并提出的法律案的审议程序，另行规定。
　　2.工作报告和一般议案的审议程序
　　全国人代会对工作报告和一般议案的审议程序基本上是由全国人大议事规则规定的，内容主要是：
　　 （1）全国人代会召开后，由提出报告的国家机构负责人向大会全体会议作说明，由各代表团审议。
　　 （2）各代表团审议时，由代表团全体会议、代表小组会议审议，提出报告的国家机构及其各部门负责人分别参加会议。
　　 （3）同时，也由有关的专门委员会审议，提出审议意见，涉及专门性问题的时候，可以邀请有关方面的代表和专家列席会议，发表意见。
　　（4）主席团常务主席可以召开代表团团长会议，就报告中的重大问题听取各代表团的审议意见，进行讨论，并将讨论的情况和意见向主席团报告。
　　 （5）主席团常务主席可以就重大的专门性问题，召集代表团推选的有关代表进行讨论，国务院有关部门负责人参加会议，汇报情况，听取意见，回答询问（回答问题）；会议讨论的情况和意见要向主席团报告。
　　 （6） 主席团可以召开大会全体会议进行大会发言，就有关报告发表意见。
　　（7） 全国人代会期间，代表在各种会议上的发言，整理简报印发会议，并可以根据本人要求，将发言记录或者摘要印发会议。
　　 （8）工作报告经各代表团审议后，会议可以作出相应的决议。
　　（9）在交付表决前，提案人要求撤回的议案，经主席团同意，会议对该议案的审议即行终止。
　　 （10） 在审议中有重大问题需要进一步研究的，经主席团提出，由大会全体会议决定，可以授权全国人大常委会审议决定，并报全国人大下次会议备案或者提请全国人大下次会议审议。
　　 （11）主席团将有关决议草案提请大会全体会议表决，由全体代表的过半数通过。
　　3.国家计划和财政预决算的审查批准程序
　　全国人代会对国家计划和财政预决算的审查批准程序基本上是由全国人大议事规则、全国人大常委会关于加强中央预算审查监督的决定和关于加强经济工作监督的决定规定的，其主要程序与工作报告和一般议案的审议程序一样，上面已经列出，不再重复，其特殊程序主要是：
　　（1）在全国人代会举行的一个半月前，国务院财政部门将中央预算初步方案提交全国人大财经委员会，由其对上一年预算执行情况和本年度中央预算草案的主要内容进行初步审查。
　　
　　（2）全国人代会举行的一个月前，国务院编制的国民经济和社会发展年度计划草案、五年计划草案以及长远规划草案，报送全国人大常委会；国务院有关主管部门就国民经济和社会发展计划及计划执行情况、国家预算及预算执行情况的主要内容，向全国人大财经委员会和有关的专门委员会汇报，由财经委员会进行初步审查。
　　（3）全国人代会每年举行时，国务院向会议提出关于国民经济和社会发展计划及计划执行情况的报告、关于国家预算及预算执行情况的报告，并将国民经济和社会发展计划主要指标（草案）、国家预算收支表（草案）和国家预算执行情况表（草案）一并印发会议。
　　 （4）由各代表团审查上述报告，并由全国人大财经委员会和有关的专门委员会审查。
　　（5）全国人大财经委员会根据各代表团和有关的专门委员会的审查意见，对国民经济和社会发展计划及计划执行情况的报告、关于国家预算及预算执行情况的报告进行审查，向主席团提出审查结果报告，主席团审议通过后，印发会议。
　　（6）有关的专门委员会的审查意见也要及时印发会议。
　　（7）将关于国民经济和社会发展计划的决议草案、关于国家预算和预算执行情况的决议草案提请大会全体会议表决，由全体代表的过半数通过。
　　4.其他程序
　　全国人大议事规则还规定，对列入全国人代会议程的议案，提案人和有关的专门委员会、全国人大常委会有关工作部门应提供有关的资料。
　　
　　二、全国人大常委会的议案审议程序
　　
　　1.法律案的审议程序
　　全国人大常委会议事规则对全国人大常委会审议法律案的程序作了一些规定，立法法则作了详细的规定，综合这两个法律的规定，并合并同类项（两法规定的相同程序），其审议程序主要是：
　　（1）委员长会议、国务院、中央军委、最高人民法院、最高人民检察院、全国人大各专门委员会向全国人大常委会提出的法律案列入议程后，除特殊情况外，要在会议举行的7日前将法律草案发给常委会组成人员。
　　（2）列入全国人大常委会会议议程的法律案，一般要经过3次常委会会议审议。 第一次审议是，在全体会议上听取提案人的说明，由分组会议进行初步审议； 第二次审议是，在全体会议上听取法律委员会关于法律草案修改情况和主要问题的汇报，由分组会议进一步审议；第三次审议是，在全体会议上听取法律委员会关于法律草案审议结果的报告，由分组会议对法律草案修改稿进行审议。
　　（3）审议时，根据需要，可以召开联组会议或者全体会议，对法律草案中的主要问题进行讨论。
　　（4）各方面意见比较一致的法律案，可以只经过两次常委会会议审议；部分修改的法律案，各方面的意见比较一致的，也可以只经过一次常委会会议审议。
　　 （5）审议时，提案人应当派人听取意见，回答询问；根据小组的要求，有关机关、组织应当派人介绍情况。
　　（6）法律案还要由有关的专门委员会进行审议，提出审议意见，印发常委会会议；审议时，可以邀请其他专门委员会的成员列席会议，发表意见。
　　 （7）专门委员会应当召开全体会议审议，根据需要，可以要求有关机关、组织派有关负责人说明情况。
　　 （8）由法律委员会根据常委会组成人员、有关的专门委员会的审议意见和各方面提出的意见，对法律案进行统一审议，向下次或者以后的常委会会议提出修改情况的汇报或者审议结果报告和法律草案修改稿，对重要的不同意见应当在汇报或者审议结果报告中予以说明；对有关的专门委员会的重要审议意见没有采纳的，应当向有关的专门委员会反馈；可以邀请有关的专门委员会的成员列席会议，发表意见。
　　（9） 专门委员会之间对法律草案重要问题的意见不一致时，应当向委员长会议报告。
　　 （10）法律委员会、有关专门委员会应当听取各方面的意见；听取意见可以采取座谈会、论证会、听证会等多种形式。
　　 （11） 常委会工作机构应当听取各方面的意见；听取意见可以采取座谈会、论证会、听证会等多种形式；应当将法律草案发送有关机关、组织和专家征求意见，将意见整理后送法律委员会和有关专门委员会，并根据需要，印发常委会会议。
　　 （12）经委员长会议决定，可以将法律草案公布，征求意见；各机关、组织和公民提出的意见送常委会工作机构。
　　（13）常委会工作机构应当收集整理分组审议的意见和各方面提出的意见以及其他有关资料，分送法律委员会和有关专门委员会，并根据需要，印发常委会会议。
　　（14）法律案在交付表决前，提案人要求撤回的，应当说明理由，经委员长会议同意，并向常委会报告，对该法律案的审议即行终止。
　　（15）经过常委会3次会议审议后，仍有重大问题需要进一步研究的，由委员长会议提出，经联组会议或者全体会议同意，可以暂不付表决，交法律委员会和有关专门委员会进一步审议。
　　（16）因各方面对制定该法律的必要性、可行性等重大问题存在较大意见分歧搁置审议满两年的，或者因暂不付表决经过两年没有再次列入常委会会议议程审议的，由委员长会议向常委会报告，该法律案终止审议。
　　（17）由法律委员会根据常委会组成人员的审议意见修改法律草案修改稿，提出法律草案表决稿。
　　（18）由委员长会议提请常委会全体会议表决法律草案表决稿，由常委会全体组成人员的过半数通过。
　　（19）常委会通过的法律由国家主席签署主席令予以公布。
　　2.工作报告和一般议案的审议程序
　　全国人大常委会会对工作报告和一般议案的审议程序基本上是由全国人大常委会议事规则规定的，内容主要是：
　　（1）常委会全体会议听取由提出报告的国家机构负责人所作的关于议案的说明。
　　（2）听取议案说明后，由分组会议和联组会议进行审议；分组会议审议时，有关部门派人到会，听取意见，回答询问；联组会议审议时，有关负责人到会，听取意见，回答询问。
　　（3） 联组会议可以听取和审议专门委员会对议案审议意见的汇报，对会议议题进行讨论。
　　 （4） 提议案的机关的负责人可以在常委会全体会议、联组会议上对议案作补充说明。
　　（5） 经委员长会议决定交有关的专门委员会审议，提出意见。
　　（6）议案在交付表决前，提案人要求撤回的，经委员长会议同意，对该议案的审议即行终止。
　　（7）在审议中有重大问题需要进一步研究的，经委员长或者委员长会议提出，联组会议或者全体会议同意，可以暂不付表决，交专门委员会进一步审议，提出审议报告。
　　（8） 常委会认为必要，可以对工作报告作出决议，由分组会议、联组会议讨论决议草案。
　　 （9）将决议草案提请全体会议表决。
　　（10）提议案的机关、有关的专门委员会、常委会有关工作部门应当提供有关的资料。
　　全国人大常委会组成人员守则还规定，全国人大常委会会议举行前，常委会组成人员应就会议议题做好审议准备。
　　3.决算的审查和批准程序、国民经济和社会发展计划与预算的执行情况报告以及审计工作报告的审议程序
　　全国人大常委会对决算的审查和批准程序，对国民经济和社会发展计划与预算的执行情况报告以及审计工作报告的审议程序，同工作报告和一般议案的主要审议程序基本一样，上面已经列出，也不再重复。
　　1989年，七届全国人大二次会议批准的全国人大常委会工作报告规定，每年第三季度由国务院向全国人大常委会分别作关于国家计划、预算执行情况的报告；2000年通过的全国人大常委会关于加强经济工作监督的决定规定，国务院应当在8月向全国人大常委会报告上半年计划执行情况，但都未增加规定新的审议程序。
　　
　　关于全国人大常委会对国务院的计划、预决算、审计、执法检查监督，2006年制定的监督法规定了一些实体权力，即规定，国务院应当在每年6月，将上一年度的中央决算草案提请全国人大常委会审查和批准；国务院应当在每年6月至9月期间，向全国人大常委会报告本年度上一阶段国民经济和社会发展计划、预算的执行情况；国民经济和社会发展计划、预算经人代会批准后，在执行过程中需要作部分调整的，国务院应当将调整方案提请全国人大常委会审查和批准；常委会每年审查和批准决算的同时，听取和审议本级人民政府提出的审计机关关于上一年度预算执行和其他财政收支的审计工作报告；国民经济和社会发展五年规划经全国人代会批准后，在实施的中期阶段，国务院应当将规划实施情况的中期评估报告提请全国人大常委会审议；规划经中期评估需要调整的，国务院应当将调整方案提请全国人大常委会审查和批准；执法检查结束后，执法检查组应当及时提出执法检查报告，由委员长会议决定提请常委会会议审议。
　　为了切实保障全国人大常委会行使上述实体权力，监督法对决算的审查和批准程序，对国民经济和社会发展计划与预算的执行情况报告以及审计工作报告的审议，增加规定了一些程序，主要是：
　　（1） 决算草案应当按照全国人代会批准的预算所列科目编制，按预算数、调整数或者变更数以及实际执行数分别列出，并作出说明。
　　（2） 国务院有关主管部门应当在审查和批准预算调整方案的一个月前，将预算调整初步方案送交全国人大财经委员会进行初步审查，或者送交常委会有关工作机构征求意见。
　　（3）常委会重点审查下列内容：预算收支平衡情况；重点支出的安排和资金到位情况；预算超收收入的安排和使用情况；部门预算制度建立和执行情况；向下级财政转移支付情况；全国人代会关于批准预算的决议的执行情况；国债余额情况。
　　 （4） 常委会组成人员对国民经济和社会发展计划执行情况报告、预算执行情况报告和审计工作报告的审议意见交由国务院研究处理。
　　（5） 国务院应当将研究处理情况向全国人大常委会提出书面报告。
　　（6）必要时，全国人大常委会可以对审计工作报告作出决议；国务院应当在决议规定的期限内，将执行决议的情况向常委会报告。
　　 （7） 常委会听取的国民经济和社会发展计划执行情况报告、预算执行情况报告和审计工作报告及审议意见，国务院对审议意见研究处理情况或者执行决议情况的报告，向全国人大代表通报并向社会公布。
　　
　　三、地方各级人代会和人大常委会的议案审议程序
　　
　　过去，法律没有对地方各级人代会和人大常委会的议案审议程序作过详细规定，各地都是比照全国人大及其常委会的议事规则，在地方性法规或规范性文件中规定的，与全国人代会、全国人大常委会的做法基本一样。
　　 监督法则就地方各级人大常委会对本级人民政府的计划、预决算、审计、执法检查的监督，规定了一些实体权力，即规定：县级以上地方各级人民政府应当在每年6月至9月期间，将上一年度的本级决算草案提请本级人大常委会审查和批准；县级以上地方各级人民政府应当在每年6月至9月期间，向本级人大常委会报告本年度上一阶段国民经济和社会发展计划、预算的执行情况；国民经济和社会发展计划、预算经人代会批准后，在执行过程中需要作部分调整的，县级以上地方各级人民政府应当将调整方案提请本级人大常委会审查和批准；严格控制不同预算科目之间的资金调整；预算安排的农业、教育、科技、文化、卫生、社会保障等资金需要调减的，县级以上地方各级人民政府应当提请本级人大常委会审查和批准；常委会每年审查和批准决算的同时，听取和审议本级人民政府提出的审计机关关于上一年度预算执行和其他财政收支的审计工作报告；国民经济和社会发展五年规划经人代会批准后，在实施的中期阶段，人民政府应当将规划实施情况的中期评估报告提请本级人大常委会审议；规划经中期评估需要调整的，人民政府应当将调整方案提请本级人大常委会审查和批准；执法检查结束后，执法检查组应当及时提出执法检查报告，由主任会议决定提请常委会审议。
　　 同时，监督法也为地方各级人大常委会行使上述实体权力规定了一些具体的程序，主要是：
　　（1） 决算草案应当按照本级人代会批准的预算所列科目编制，按预算数、调整数或者变更数以及实际执行数分别列出，并作出说明。
　　（2） 县级以上地方各级人民政府有关主管部门应当在审查和批准预算调整方案的一个月前，将预算调整初步方案送交本级人大财经委员会进行初步审查，或者送交常委会有关工作机构征求意见。
　　（3）常委会重点审查下列内容：预算收支平衡情况；重点支出的安排和资金到位情况；预算超收收入的安排和使用情况；部门预算制度建立和执行情况；向下级财政转移支付情况；本级人代会关于批准预算的决议的执行情况；上级财政补助资金的安排和使用情况。
　　（4） 常委会组成人员对国民经济和社会发展计划执行情况报告、预算执行情况报告和审计工作报告的审议意见交由本级人民政府研究处理。
　　（5）县级以上地方各级人民政府应当将研究处理情况向本级人大常委会提出书面报告。
　　（6）必要时，人大常委会可以对审计工作报告作出决议；本级人民政府应当在决议规定的期限内，将执行决议的情况向常委会报告。
　　（7）常委会听取的国民经济和社会发展计划执行情况报告、预算执行情况报告和审计工作报告及审议意见，本级人民政府对审议意见研究处理情况或者执行决议情况的报告，向本级人大代表通报并向社会公布。
　　
　　四、需要继续研究和探讨的若干问题
　　
　　虽然有关法律对各级人代会、各级人大常委会会议的审议程序作了许多规定，有的程序还规定得十分详细，但是，仍然有一些程序问题值得研究和探讨，例如：
　　1.法律规定的全国人大常委会审议议案的会议形式有3种，即全体会议、分组会议和联组会议。
　　分组会议审议议案的做法一直在坚持，九届全国人大常委会还作了一些改进。在九届之前，全国人大常委会全体组成人员分成4个小组召开分组会议。九届全国人大常委会把全体组成人员分成6个小组， 大大增加了出席和列席会议人员发言的机会和时间。
　　但是，在六届全国人大常委会期间发挥了很好作用、在全国造成过很大影响的联组会议，从七届全国人大常委会至今，再没有召开过。
　　全国人大常委会议事规则规定，联组会议可以听取和审议专门委员会对议案审议意见的汇报，对会议议题进行讨论；提议案的机关的负责人可以在联组会议上对议案作补充说明；议案在审议中有重大问题需要进一步研究的，经委员长或者委员长会议提出，联组会议或者全体会议同意，可以暂不付表决，交专门委员会进一步审议，提出审议报告。
　　2000年制定的立法法再一次规定，常委会审议法律案时，根据需要，可以召开联组会议或者全体会议，对法律草案中的主要问题进行讨论；法律案经常委会3次会议审议后，仍有重大问题需要进一步研究的，由委员长会议提出，经联组会议或者全体会议同意，可以暂不付表决，交法律委员会和有关的专门委员会进一步审议。
　　这些法律反复强调了联组会议在审议议案时的重要地位和作用。联组会议就是把各个小组集中在一起进行审议，实际上，它也是一种全体会议（法律明确了全体会议也是审议议案的一种会议形式），但它比正式的全体会议要灵活，可以自由发言，可以辩论；各小组可以派代表介绍本小组的审议情况和主要观点，在小组之间进行交流；还可以请有关专门委员会和专家学者发表意见，使常委会组成人员可以掌握审议的全面情况和各种观点，可以让不同的观点充分阐发，更有民主气氛，有利于集思广益提高审议的水平和取得更好的结果。所以，这样一种生动活泼、民主气氛浓厚的审议形式，应该充分利用起来。
　　
　　当然，由于在联组会议上，有可能出现不同意见的交锋和辩论，有可能出现需要临时处置的问题，所以，对议案本身和议事程序的了解、对掌握会议的艺术性和灵活性等等方面，都给会议主持人提出一些更高的要求。应该认真总结全国人大常委会联组会议的经验，在各级人大常委会中推广，充分发挥联组会议在审议议案时的积极作用。
　　2.全国人大议事规则规定，全国人代会召开后，由提出报告的国家机构负责人向大会全体会议作说明，由各代表团审议；并规定国务院提交政府工作报告、关于国民经济和社会发展计划及计划执行情况的报告、关于国家预算及预算执行情况的报告。
　　几十年来，全国人代会都是由国务院总理作政府工作报告，委托国家计委（现为国家发改委）主任作关于国民经济和社会发展计划及计划执行情况的报告，委托财政部长作关于国家预算及预算执行情况的报告。从2005年召开的十届全国人大三次会议开始，全国人代会不再安排全体会议听取计划报告和预算报告，而是将报告印发全体代表进行审议。这样，减少了一次全体会议，可以缩短会期，提高会议的效率。
　　改革开放以后，计划经济体制被打破，计划和预算的主要指标不再是指令性指标，不再是必须贯彻执行的强制性指标。全国人代会审议议案程序的这种改进，与我国改革开放的形势和全国人代会会期制度的改进密切相关。实际效果如何，需要在实践中认真总结和研究。
　　3.全国人大及其常委会的会议制度、工作程序和议事规则分散规定在宪法、全国人大组织法、地方组织法、全国人大议事规则、全国人大常委会议事规则、缔结条约程序法、代表法、立法法、监督法、关于加强对法律实施情况检查监督的若干规定、关于加强中央预算审查监督的决定、关于加强经济工作监督的决定等一系列法律中。有的程序规定在这个法律中，有的程序规定在那个法律中。这些法律，有的是前法，有的是后法。有的程序在后法中重新规定，有的程序在后法中不重新规定。为什么会这样，没有人说明；前法规定的有关程序在后法中不重新规定，它是否还有效，也没有人说明。这给有关法律的学习、掌握和实施带来一些困惑。
　　 因此，需要把分散在各个法律中的议事程序集中规定在一两个法律中，例如规定在全国人大议事规则、全国人大常委会议事规则中，便于全国人大代表、全国人大常委会组成人员和机关工作人员学习、掌握和实施，也便于地方各级人大及其常委会比照着制定本级人大及其常委会的议事规则，还便于广大人民群众了解和监督人大及其常委会的工作。
　　4.长期以来，法律只规定全国人大及其常委会的议事规则。地方各级人大及县人大常委会的议事规则都是比照全国人大及其常委会的议事规则，用地方性法规或规范性文件来规定的。这造成全国各地各级人大及其常委会的议事规则多多少少有一些差别。
　　而监督法则是把全国人大常委会和地方各级人大常委会的有关议事程序一起规定的。监督法的出台，证明地方各级人大常委会的议事规则完全可以在法律中规定，甚至全国人大常委会和地方各级人大常委会的某些议事程序也完全可以在同一个法律中规定。
　　监督法的出台，既是一种实践，也提出一个新的立法思路。如果全国人大及其常委会、地方各级人大及其常委会的议事程序都由法律来规定（当然，有的程序可以在同一个法律中规定，有的程序可以在不同的法律中规定），将会大大促进全国各级人大工作的规范化、法制化，促进全国和地方各级人大及其常委会会议制度、工作程序和议事规则的统一。
　　当然，上述设想的实现，还要做许多研究、探索和论证工作，会有一个较长的过程。当前，还应由地方各级人大常委会根据监督法和上述法律，用地方性法规或规范性文件来修改和完善自己的议事规则。
　　5.关于加强中央预算审查监督的决定规定了一个程序，即国务院财政部门应当在全国人代会举行的一个半月前，将中央预算初步方案提交全国人大财经委员会，由其对上一年预算执行情况和本年度中央预算草案的主要内容进行初步审查。全国人大议事规则和预算法规定的程序是，全国人代会举行前一个月，国务院有关主管部门应当就国民经济和社会发展计划及计划执行情况、国家预算及预算执行情况的主要内容，向全国人大财经委员会和有关专门委员会汇报，由财经委员会进行初步审查。3个法律所规定的时限，一个是一个半月前提交预算草案，两个是一个月前提交计划和决算草案。这两个程序能否合并，以减少国务院有关部门的工作量。如果全国人代会的会期提前，初审的日期提前量显然要缩短，到底提前多长时间也值得探讨。
　　 6.关于加强中央预算审查监督的决定规定，全国人代会期间，全国人大财经委员会根据各代表团和有关专门委员会的意见对中央及地方预算草案进行审查，并提出审查结果报告。地方预算的涵盖面太大，审查到哪一级？审查的内容是什么？是粗审还是细审？法律规定得很不具体。如果审查得细一些，全国人代会的会期有限，31个省级地方的预算，全国人大财经委员会肯定审查不过来。也有人提出疑问，全国人大与地方政府没有领导关系，也没有监督关系，为什么要审查地方预算呢？审查出问题，全国人大财经委员会怎么让地方纠正呢？这个问题也值得研究。
　　 7.从立法技巧上来说，对全国和地方各级人大及其常委会会议制度、工作程序和议事规则的立法方式，即对全国和地方各级人大及其常委会议事程序有两种立法方式：一种是先规定所有议案的一般程序，再规定特殊议案的特殊程序。这种方式可以减少重复立法，简化法律条款。一种是按不同的议案，规定其全部审议程序，即使是同样的程序，照样作出规定，不怕重复。这种方式使法律条款比较清晰，容易掌握，但会使法律条款显得过多。如果要修改全国人大议事规则、全国人大常委会议事规则，需要拿出两种方式修改的全国人大议事规则、全国人大常委会议事规则，作一个比较，确定好的方案。
　　（作者曾任全国人大常委会办公厅研究室经济组组长、政治组组长、办公室主任，全国人大外事委员会办公室主任，全国人大华侨委员会法案室主任）