从宪政视角看乡镇政权体制改革取向

　　最近，我们到一些地方调研，了解县乡同步换届后乡镇政权的架构及运作机制，现实的情况引起我们的深思。在肯定乡镇政权体制改革取得阶段性成果的同时，也应当看到乡镇政权体制改革远未到位。
　　
　　一、乡镇政权制度设计与实践的巨大反差
　　
　　按规定，我国国家政权分为中央、省（自治区、直辖市）、市、县（市、区）、乡（镇）五级。在这五级政权中，乡镇是最基层的。按照我国政治制度设计来说，乡镇人大是人民当家作主的政权组织形式，是国家基层权力机关。依据地方组织法第九条规定，乡镇人大行使13项职权，概括起来主要有三大项，即决定权、监督权和选举权。作为国家权力机关，乡镇人大有别于县级人大，县级以上人大设立常设机关——常委会，在本级人大会议闭会期间，行使国家权力机关的职权。而乡镇人大在乡镇人大会议闭会期间，没有常设机关，乡镇人大似乎是处于缺失状态。尽管地方组织法规定，乡镇人大主席、副主席在本级人大闭会期间负责联系本级人大代表，组织代表开展活动，并反映代表和群众对本级政府工作的建议、批评和意见。但这并没有解决乡镇人大会议闭会期间，乡镇这一级地方国家权力机关虚置的问题。因此，从国家政体来看，这种宪政体制是不完整的。这既反映出我们在认识上的偏差，也反映出我们在立法上的不完善。
　　正是为了解决这一问题，一些地方曾做过探索，有的规定乡镇人大设立常委会，这显然是不符合法律规定的；有的把乡镇人大会议上设立的主席团，将其活动延续至乡镇人大会议闭会期间，以主席团代行乡镇人大的一些职权，这显然也是没有法律依据，与法理相悖的；也有的在乡镇人大会议闭会期间，由乡镇人大主席、副主席牵头，组织部分乡镇人大代表开展评议等活动，行使乡镇人大的一些职权。在没有法律规定的情况下，部分乡镇人大代表是不能行使乡镇人大职权的，不管这种活动看似多么合理与可行。
　　从宪法法律规定看，乡镇政权作为地方政权制度最基本的政权单位，乡镇地方国家权力由乡镇人大行使，这为基层政权的有效运转提供了宪法依据。但从实践看，乡镇人大在闭会期间既没有行使职权的主体，也没有行使职权的途径。很难想象乡镇这一级国家权力机关是如何通过每年召开一次为期一天的会议，来行使管理本行政区域重大事务职责的。
　　
　　二、新形势下乡镇政权构架与运作
　　
　　根据全国人大常委会的决定，在2006年7月1日至2007年12月31日，各地安排本行政区域内的县乡两级人大代表换届选举工作。从我们掌握的各地乡镇人大换届选举情况看，这一工作已经结束，并产生了新一届乡镇人大和政府。据了解，各地乡镇人大主席人选确定大体有三种模式：第一种是乡镇党委书记同时兼乡镇人大主席，设一名专职副主席；第二种是乡镇党委书记、乡镇长由书记“一肩挑”，再由一名乡镇党委副主书记任人大主席；第三种是设专职人大主席。在乡镇人大工作人员配备上，一部分乡镇配备了一名乡镇专职人大秘书作为工作人员，也有不少乡镇是指定一名其他部门的工作人员兼做人大工作。现在看来，无论哪一种模式，都难以改变乡镇人大在大会闭会期间本级国家权力机关缺失的窘
　　境。当然，这主要是我们在立法设计上的疏漏问题。
　　在新的时期，乡镇人大到底应当怎样建设，应当怎样发挥作用？不少地方为此进行了一些探索，如扩大乡镇人大主席的职权范围，地方组织法第十四条规定：乡镇人大主席、副主席在本级人大闭会期间负责联系本级人大代表，组织代表开展活动，并反映代表和群众对本级政府工作的建议、批评和意见。这一规定明确告诉我们，乡镇人大主席、副主席没有实体性的权力，因此，无法代表乡镇人大行使职权。再有，有的赋予乡镇人大主席团在乡镇人大会议闭会期间行使乡镇人大的职权，地方组织法第十五条规定：乡镇人大举行会议的时候，选举主席团。由主席团主持会议，并负责召集下一次的本级人大会议。乡镇人大主席、副主席为主席团成员。这说明乡镇人大主席团不是乡镇人大的常设机关，主席团由每次会议预备会议选举，负责主持本次会议并召集下一次的人大会议。赋予乡镇人大主席团在闭会期间行使乡镇人大的一些职权，实际上把主席团变成了常委会，这是与法律规定相抵触的。
　　从地方组织法相关规定的立法原意看，乡镇不设法院、检察院和政府部门，乡镇人大的监督任务相对较少；乡镇的管辖范围较小，乡镇政权主要任务是执行国家的法律、法规和上级国家机关的决定、决议、指示和命令，决策职能相对较少，确需由权力机关讨论决定的问题，可召集人大会议讨论决定。因此，乡镇人大没有设立常委会。但从宪政体制的完备性看，我国现行人大制度是需要完善的。简单地说，就是人大制度如何在最基层政权运转中得到落实。
　　从现实情况看，人大制度的落实是有难度的，首先是法律设计上不够完善，致使乡镇人大在闭会期间“空转”；其次是长期以来，乡镇人大机构不健全，乡镇人大的作用发挥不到位；再次是乡镇政权职能比较有限，乡镇人大发挥作用的空间也有限；最后，现行乡镇党委、人大、政府交叉任职，人大专职主席或副主席同时也兼管党委、政府的一些工作，实际工作中也没有多少精力从事人大工作。导致乡镇人大建设及作用发挥上存在几个问题：一是乡镇人大闭会期间处于空转状态。法律没有规定乡镇人大闭会期间开展工作的权限和途径，乡镇人大闭会期间虚置状况在所难免。二是乡镇人大的监督等职能行使在体制上难以到位。三是乡镇人大边缘化倾向日趋严重。一方面，兼职的人大主席还担任党委副书记，其大部分精力和时间用在党务工作上，有的甚至还分管一部分政府工作。调研中兼职的人大主席普遍反映主要精力都用在党务方面，人大工作抓得较少。同时，实践中不少乡镇人大专职主席或副主席比较热衷于参与党政分工。久而久之，逐步形成“围着党委转，跟着政府干，人大主席专职不专”的状态。乡镇人大的重要性和影响力越来越弱。四是乡镇人大专职工作人员配备难。鉴于当前乡镇综合改革实际，乡镇公务人员编制减少，以及乡镇人大闭会期间开展工作没有法律上的要求等，实践中多数乡镇人大秘书由乡镇党政办秘书兼任，配备专门工作人员的较少。上述状况，与乡镇人大这一宪法规定的地方国家权力机关的地位是极不相称的，也不符合我国民主宪政体制的要求。
　　
　　三、问题的解决与出路
　　
　　要解决上述问题，必须从宪政体制改革入手，遵循宪政发展规律，科学设计国家机构的设置及其相互关系。简单地就乡镇人大来谈乡镇人大工作，依照传统的思路，还是老套路：加强对乡镇人大工作的领导，重视乡镇人大工作人员配备等，但这无疑不是一个科学、符合实际的解决问题的办法。
　　众所周知，我国现行有五级政权，层级比较多，这在世界上可能也算政权层级较多的，不仅影响政令畅通，导致工作繁琐，而且大大增加了制度运行的成本。已经有越来越多的人看到了我国政权层级较多的弊端，建议减少行政机关层级的要求不断提出。应当说，现在各方面条件均已成熟，可以进行实际操作，修改宪法和相关法律，将基层政权只设到县级，县级以下设基层政权的派出机关。
　　当前乡镇人大运作上存在的问题，从大的方面讲，是我国宪政体制尚不够完善，民主宪政思想在政权制度设计上还没有贯彻到底；从实践意义上讲，是人大制度还有一个完善过程，在最基层国家政权中，人大长期处于虚位状态。解决这一问题，有两条不同的选择路径：一是维持现有制度设计框架，在改良上下工夫；二是针对改革开放的实际，改革现有制度设计。第一种选择可以做的工作是，进一步加强乡镇人大建设，修改相关法律，等等。在现行的体制框架内进行这样的完善，显然并不能解决当前广大乡镇建设中，特别是民主政治建设中存在的问题，可能的结果是宪政体制比较顺当了，但政权机关叠床架屋，公务人员大幅增加，陷入帕金森定律恶性循环之中。这当然不是明智之举。现在应当研究并努力践行的是第二种选择，改革现有制度设计，将民主宪政思想进行到底。具体操作是改五级政权为四级政权，撤销乡镇一级基层政权，对于行政区域比较大，人口较多的县区可以规定设立若干县级政府派出机构，行使县级行政机关的管理职能。从当前我国广大乡村的实际看，进行这样的改革条件已经成熟，我们应当不失时机地抓紧进行，切实推进政治体制的改革，完善民主宪政建设。
　　（作者系安徽省人大常委会法制工作委员会办公室主任、副教授）