论立法机构对预算执行过程与结果的监督

　　立法机构的预算监督主要有两种方式：一是立法，通过规定与预算有关的法律规范预算全过程；另一方面是直接参与预算过程，参与的形式主要就是审查和批准。本文主要论述立法机构通过参与，实现对预算执行过程与结果（决算）的监督。
　　立法机构对预算执行及其结果的参与，使监督主要通过对预算调整的审批、预算执行报告的审查和附属审计机构（或审计代表）的审计监督等方式进行。
　　
　　一、预算调整的审批
　　
　　所谓预算调整，是指对原经立法机构审批过的预算进行调整，包括：总额调整，如追加拨款、超收等；动用储备金；项目之间重新配置财政资金（我国又称经费流用）等。
　　预算作为下一个财政年度的支出计划，在编制时不可能考虑得非常周到。用制度经济学解释：由于编制者和决策者的有限理性，预算作为一种契约不可能是完备（完全）契约，所以执行过程中很难完全按照它原来所制定的或被立法机构所批准的形式去执行。但是由于预算法案是经过立法机构审批的，具有法律地位，不管实际情况怎么变，预算法案的有效性是不应该被质疑的。所以在这个阶段如何协调好预算的调整与原来的预算法案的严肃性、有效性之间的关系是非常重要的。很多国家，为了防止预算赤字和维护预算法案的严肃性和有效性，追加支出一般都是通过动用储备金和在项目之间的重新配置财政资金来解决，而不是要求国会追加拨款。
　　1.预算调整的审批权
　　在预算执行阶段动用储备金和在项目之间重新配置财政资金是否需要立法机构审批，各国情况也不一样（但各国对于通过国会追加拨款而实现的追加支出则都需要立法机构审批）：
　　首先关于项目之间资金重新分配的审批情况，无非有两种：其一是在原经立法机构审批的级次上重新配置财政资金必须经立法机构审批，其他层次则授权财政部门或支出部门；其二是无论在哪个层次上重新配置财政资金都无需立法机构审批。在加拿大，在没有得到国会同意的情况下，支出部门不能在不同拨款项目之间改变资金的用途，但可以在同一拨款项目内部重新分配资金，即便如此各部门也不能随意改变特定的资本项目支出之间的资金配置。在土耳其，不同项目之间调配资金也需得到国会的同意，但在同一项目的不同科目之间调配资金只需得到财政部的授权，但在同一项目的不同投资支出之间调配资金需得到计委和财政部的同意。在美国不同预算账户之间调拨资金必须得到国会的同意，在同一账户内调拨资金只需得到国会相关委员会的同意。在法国拨款的项目之间转移资金，如果没有国会的授权，也是不容许的，但有两种情况除外，其一是不超过10％资金可以在同一个部门的同一支出类别下转移；其二是如果支出的性质不变，资金就可以在不同的部门之间转移。但在比利时资金在不同项目之间的转移只需经财政部门同意即可。在澳大利亚日常支出计划甚至在财政部门的授权下支出部门可以自行在项目之间转移资金，而无需经立法机构或财政部门审批。
　　其次动用储备金是否需要立法机构审批各国也不同，储备金可以设立在中央也可以设立在各部门，但设立在中央更多见。英国财政部认为部门储备金会削弱政府在安排预算支出时评估各部门竞争性预算申请的能力。加拿大则出于简化和集中支出管理的角度设置中央储备金的。一般部门储备金都由财政部门或支出部门自行决策。而中央储备金的动用是否需要立法机构审批各国也不一样，有些需要立法机构审批，如意大利国会批准的储备金高达全年总支出的8％～10％，用于应付新增项目或现有项目的成本超支；英国国会每年通过两个或以上的追加拨款，从储备金或其他项目的减支中解决这些追加支出。而有些国家只需财政部门审批即可，如澳大利亚某部门出现未料到的紧急情况需要追加预算时，有该部门的部长向财政部长提出申请，财政部长根据程序决定是否追加及追加的金额。
　　其实预算调整的审批权是集中在立法机构还是授权给财政部门甚至是支出部门，主要取决于立法机构与政府部门财政权的配置，在绩效预算实行较彻底的国家，授予政府部门较多的自由裁量权，预算调整的审批权也倾向于政府部门，如澳大利亚；实行传统线性预算的国家预算调整的审批权更集中在立法机构；而正在改革中的国家如法国、英国则介于两者之间，一般只对原有立法机构审批的项目之间的资金转移需要立法机构审批，而在这个层次下的资金转移就不一定需要立法机构审批了，目前这种情况较多见。
　　2.我国人大预算调整审批权及其完善
　　在我国，按照宪法和预算法的有关条款，只有使原本预算平衡变成预算不平衡的预算调整即预算拨款的真正增加才需人大审批，动用储备金只需报政府审批，而项目之间的资金再分配则按财政部门的规定操作。这样的结果，使很多地方为了逃避立法机构的审批，故意少列预算收入，用超收收入安排超支就不用立法机构或财政部门审批了（在我国由于预算编制不科学、粗糙，使政府部门很容易做到少列预算收入），因为这样的预算调整既不需动用储备金也不需动用其他项目的资金，更不会引起预算不平衡。这样，人大审批预算就没有实际意义了。
　　除此之外，我国在预算执行阶段预算调整经常发生，严重影响了立法机构对预算执行的监督和原预算法案的严肃性。因为：一方面，由于预算编制时存在着仓促和草率等问题，内容不切合实际，使预算编制的预见性、科学性不强，以致付诸实施后，难以按预算编制来执行，不得不忙于调整预算，使预算执行在总数内自由调拨，暗箱操作的现象非常多见，透明度很低。另一方面，中央新政策不断出台，使得原先编制的预算不符事宜，也就很难按照预算法案执行，预算就不得不一而再、再而三的调整。最后，因为不同预算科目之间的资金转移按财政部门的规定操作，使得财政部门不必经过立法机构的审批而自主调整，本来这种做法也无可厚非，但是由于我国本来提交立法机构的预算分类就很粗，再容许不用立法机构的同意就可以在大类之间随意流动财政资金，使得立法机构的审批只剩一个总额，而财政部门的经费流用就司空见惯。
　　从预算调整审批权的具体规定来看，我国的做法与国外也大致一样，但是立法机构的监督效果却远不如其他国家。主要是因为预算编制的不科学、不透明、粗略引起的，以至于出现上文提到的少列支出、逃避预算监督和约束，预算调整经常发生等现象。所以要加强立法机构在预算执行阶段的监督，首先必须编制科学、透明、详细的预算，这样才能按照预算执行监督了。当然上文提到的政策多变性也严重影响了预算法案的有效性，因此，改变政策的多变性，也是强化立法机构预算监督的配套措施。另外，实行绩效预算也是加强立法机构预算执行监督效果的手段之一，因为如果按照我国现行的预算调整审批权的配置，政府部门拥有相对较大的权力，有权力就应该有责任制约，否则就会滥用权力，而制约政府部门较好的办法就是实行绩效管理，通过绩效业绩考核政府部门。
　　
　　二、预算执行报告的审查
　　
　　立法机构对预算执行以及结果的监督除了审批预算调整外，听取和审查预算执行报告也是常用的手段之一。预算执行报告一般分为两种：其一是在财政年度期间报告的，即预算执行阶段的报告，这种报告又可分为两种即正式需经立法机构审批的报告和只要公开即可的报告；其二是在财政年度结束后政府向立法机构报告的，即决算阶段的报告。
　　1.财政年度期间报告的审查
　　国际货币基金组织的《财政透明度》建议政府部门应向立法当局提供有关预算发展情况的年中报告，还应更频繁地（至少每季度）公布报告。年中的预算执行报告应包含对预算执行情况的全面分析，包括对所有主要收入、支出和融资项目上一年的年中数据和对预算的年中估计数据的比较。还应包括对目前财政年度的预算执行结果的最新预测，说明引起预算偏离预计的预算执行结果的主要原因，例如经济假设的变化、新政策、偶然事件、收入或支出的时间的变化等[1]。年中报告的提交也应该及时，否则一些最新的预测都没有意义。经合组织建议在年中结束后六周之内向立法机构提交年中报告，而国际货币基金组织则建议3个月内提交。同时国际货币基金组织和经合组织都主张除了向立法机构提交年中报告外，政府部门还应定期向公众和立法机构公布预算执行情况的报告，前者主张至少每季公布一次，而后者则主张按月公布一次月度预算报告，时滞不超过一个月；按季公布中央政府债务季偿债预测，时滞不超过一个季度。
　　
　　实际上，各国政府在财政年度期间即预算执行阶段向立法机构提交预算执行报告的次数也是各不相同的。瑞典要求政府每年至少两次向议会报告预计的预算执行结果、国家债务以及执行结果与原预算预测之间的差异，并要求国家财政管理当局在网上公布有关财政业绩的详细的月度报告；在法国每年的11月或12月（法国的财政年度与日历年一致），财政部都要向国会提交关于预算执行情况的报告；在德国政府会每三个月一次告知国会所有预算计划中的重要事项的超支和额外支出，议会还要求财政审计院每月必须向议会报告财政预算的执行情况；在意大利，政府部门在预算执行阶段除了有时会向国会提交要求预算调整的报告外，在6月30日之前（意大利的财政年度与日历年一致），政府有义务向国会提交预算执行法案，其中至少包括从上一财政年度转来的资金的变化，同时每季度向国会提交资金状况报告，国会由此可以及时了解每季度国库借款需求和现金的管理状况。
　　在我国，《预算法》 规定：“各级政府应当在每一预算年度内至少二次向本级人民代表大会或者其常务委员会作预算执行情况的报告。”但对于日常的执行报告的公开并没有相关的法律规定。事实上各地财政部门报送人大及人大财经委有关预算执行的报告和报表，做法并不规范，详略不一；而日常的执行报告更没有向公众公开，即便向人大及其常委会公开也往往不是一月一次或一季一次，许多情况一年只向人大报告一次或两次，日常难以监督。所以要形成政府及有关部门日常预算执行报表报告向人大报送和向社会公开的制度，主要包括本级预算收支计划的月份、季度和年度执行情况及有关分析资料。对报表报告要统一名称，规范内容范围和程序。同时要明确人大与政府部门日常工作联系的形式，使之程序化、制度化。这样就可以在我国建立起人大在预算执行阶段的完善监督制度 （既包括每年二次以上的正式报告审查监督又有日常监督）。
　　2.决算报告的审查
　　一般各国都在财政年度结束后的一年内向立法当局提供决算报告。在此报告中一般都应说明预算法案执行的情况；并与原预算拨款项目做详细的核对，说明与原预算偏离的原因；采用与原预算报告相同的格式，并反映与立法机构批准的原预算相比的任何年内变化；在此报告中还应该提供前两个财政年度的信息以有利于比较。另外，还应该提交一份以项目为主体的预算执行结果报告，该报告应提供预算项目的原目标与实际执行结果，并应在财政年度结束的12个月之内向立法机构报告并IXNY5SqH62hRVTagZCq34xZTtDKxDtEHkciV5Y2xJaw=评估与项目原目标相比的实际执行结果，同时提供该项目前两个财政年度的真实信息，理想的做法是项目的相关信息能够接受独立审计部门的审计，并由独立审计部门向立法机构及时提供审计报告。通过前两份报告，立法机构就可以了解各部门和各预算项目在财政年度中的真实运行状况，并运用各种手段进行评估（例如美国国会委员会有权运用调查、费用分析、效率研究等方法，通过听证会等形式，对预算执行结果进行评估），在实际运行中评估结果往往会影响到有关机构、项目下一财政年度是否能够继续获得拨款。立法机构可以按照评估结果削减业绩不好的部门和效率低下的项目的下一年度预算拨款，而增加业绩好的部门和效率高的项目的下一年度的预算拨款，从而进一步加强立法机构对预算的监督。
　　在我国，决算是经法定程序批准的年度国家预算执行结果的会计报告，由决算报表和文字说明两部分构成。《预算法》规定：“在每一预算年度终了后，各级政府财政部门编制本级决算草案，报本级政府审定后，由本级政府提请本级人大常委会或代表大会审查和批准。”但实际工作中，人大审批决算报告存在以下四个方面的问题：第一，地方的决算草案先经上级财政部门批复后才报本级人大常委会审查和批准，使得真正的决算审批权归属模糊，实际上本级人大审批往往流于形式。第二，报送人大审批的决算草案往往非常简单，只有表示收支平衡的几类大数，人大代表很难审议，从而影响有效的事后监督。而作为财政部门，对究竟要向人大报告什么样的决算内容也不清楚，因为没有明确的法律规定。第三，在我国是先由人大审批未经审计的决算报告，再有审计部门审计政府部门的决算，这与国外先审计后提交国会的做法不一样，由于人大审批的是未经审计的决算报告（因为未经审计的决算报告不能保证其真实性），人大的审批就没有实质性的意义，也就更谈不上监督了。第四，各地决算收支平衡表中“其他及专项支出”数额巨大，缺乏项目明细和必要的说明。决算收支平衡表中“其他及专项支出”有些高达几十亿元，而具体包括哪些项目，没有明细表和说明，透明度很低，代表们难以进行审议[2]。针对前面提到的问题，为了有效提高我国人大在决算阶段的监督效率，首先应该详细说明预算执行情况（尤其是对其他及专项支出的详细说明），这要求预算报告也应该详细，从而才可以详细对照比较，有利于发现问题实行监督；其次应该强调地方人大的决算审批权；最重要的是应该先审计后报告，这样的报告才是真实的，在真实的报告基础上实行监督也是有效的；最后，结合我国绩效预算改革的进程，适时推出以项目为主体的项目执行结果报告，以加强对项目的考核和监督。
　　
　　三、附属审计机构（或审计代表）的审计监督
　　
　　附属审计机构可以是附属的相对独立的国家审计机构，也可以是独立性较差的审计代表。相对独立的国家审计机构一般是指立法型国家审计机构模式下的国家审计机构。世界上有四种国家审计机构模式：立法型、司法型、行政型和独立型。
　　立法型国家审计机构都是向议会负责和报告的，为议会自身的监督提供它所需要的信息和依据；国家审计机构在整个财政监督体系中占有非常重要的位置，而财政部门却没有设立专门的监督机构（如英国中央财政）或弱化财政部门的专职监督的权力；在立法型审计模式下立法机构拥有监督的终极权力，国家审计机构是为立法机构服务的，其审计结果都向立法机构汇报，对于审计结果的处理意见大部分掌握在立法机构手中。更进一步说，立法型国家审计机构的职权是随着立法机构的意志和利益而设立或行使的。所以这种模式下审计机构独立性强，有很好的灵活性，世界上大部分国家都采用这种模式。
　　行政型模式下国家审计机构是国家行政的组成部分，具有国家行政的性质。一般隶属于总统或内阁，例如韩国的监察院隶属于总统，我国的审计总署则隶属于国务院，地方审计机构隶属于地方政府。行政型模式最大的缺点是其独立性较差。从政府系统看，行政型国家审计就是自己审自己，没有别的权力制衡，一方面行政首长既要对整个公共收支运行负责又要对国家审计负责，在这种情况下往往会寻找平衡；另一方面国家审计机构与被审计对象即用款部门都是行政首长（或政府）的代理人，这时，监督者与被监督者之间很容易串谋。并且国家审计机构只是行政系列中的一员，其他行政机关的地位或职权都有可能比审计机构大，这就影响了国家审计机构开展有效的审计监督，同时也很难落实审计的惩罚。
　　笔者认为，立法型国家审计模式适合我国的人民代表大会制度。 因为该模式能够反映公意，人大代表是公众的初始代理人，委托链短，公意的扭曲程度低，所以立法型国家审计比行政型国家审计更能代表人民的公共利益；且立法型审计模式能为国家审计机关提供权力支持，从而使其具有强制性；立法型国家审计比行政型审计独立性强，对于审计而言，独立性就是其生命，没有独立性审计就不能真实地反映问题，也就成了花瓶。在我国行政权力较其他权力更加集中的情况下，更需要有独立的审计机关来审计。
　　除此之外，立法机构附属审计机构还可以是审计代表或者审计委员会，例如立法机构派驻政府部门的监察代表或立法机构内部的审计委员会等。美国国会就向各个行政部门派驻监察代表，对所驻部门实施国会授权项目的情况和预算执行结果进行监督，全面、经常地检查政府使用国会拨款的效益，每半年向国会送交一份监察报告，列举所驻部门工作中严重的舞弊、浪费、低效和滥用职权问题，并提出改进意见，发现异常情况，监察代表随时向国会提交特别报告[3]。在德国，议会预算委员会下设审计委员会，对预算执行情况进行审计，其做法主要是根据财政审计院的审计结论，召集财政部、审计院及有关部门的代表进行审核，并提出决议草案提交议会审议。在我国，改革审计模式不可能一蹴而就，所以可以先加强审计代表的建设。
　　
　　参考文献：
　　[1]尹中卿：《当代美国国会的财政监督程序》，载《人大研究》2002年第3期。
　　[2]经济合作与发展组织：《比较预算》，人民出版社2001年11月版。
　　[3]甘肃省人大制度研究会预算监督课题组：《预算监督问题探讨（三）：预算执行监督中的主要问题及对策》，载《人大研究》2000年第12期。
　　[4]国际货币基金组织：《财政透明度》，人民出版社2001年11月版。
　　[5]阿维纳什.K.迪克西特：《经济政策的制定：交易成本政治学的视角》，中国人民大学出版社2004年版。
　　[6]帕特里克.敦利威：《民主、官僚制与公共选择——政治科学中的经济学阐释》，中国青年出版社2004年版。
　　[7]A.普雷姆詹德：《预算管理》，中国金融出版社1995年6月版。
　　注释：
　　[1]国际货币基金组织：《财政透明度》，人民出版社2001年11月版，第76页。
　　[2]甘肃省人大制度研究会预算监督课题组：《预算监督问题探讨（三）：预算执行监督中的主要问题及对策》，载《人大研究》2006年第12期。
　　[3]尹中卿：《当代美国国会的财政监督程序》，载《人大研究》2002年第3期。
　　（作者系复旦大学国际关系与公共事务学院博士后、上海财经大学公共经济与管理学院副教授。本文基金项目：博士后科学基金20060400591；上海哲学社会科学基金2006BZZ004）