关于我国实现基本公共服务均等化的对策建议

　　一、基本公共服务均等化的内涵及其客观必然性
　　
　　党的十六届六中全会《决定》明确提出，逐步实现基本公共服务均等化。基本公共服务均等化是科学发展观在社会领域的基本体现，也是构建社会主义和谐社会的内在要求。基本公共服务均等化绝不是一个抽象的标准和概念，也不是简单的平均主义，而是与一定社会经济基础相联系的动态的具体过程。首先，基本公共服务均等化是基本公共服务的均等化，而不是所有公共服务的均等化，均等化的服务内容和范围会随着经济社会发展而不断变化和扩展；其次，基本公共服务均等化在不同空间和区域具有不同的具体内涵，均等化是效果的大体均等，而不是内容的完全均一；最后，基本公共服务均等化的目标是要消除社会经济发展和个人天赋对社会成员享有基本生存和发展权利上的影响和制约，而不是彻底抹杀社会的差异和不同。
　　我们可以从制度、投入、参与、配置四个方面梳理出我国基本公共服务均等化的内涵：一是从制度架构上确保全体国民在享有基本公共服务方面权利均等；二是从财政投入上确保全体国民在享有基本公共服务方面资源均等；三是从决策参与上确保全体国民在享有基本公共服务方面机会均等；四是从资源配置上确保全体国民在享有基本公共服务方面效果均等。此外，基本公共服务的设定和提供要从社会成员的基本需求出发，尊重社会成员的自由选择权。既要允许社会成员在基本公共服务体系之外的自由选择，也要在基本公共服务提供的框架之内，为社会成员提供必要的选择空间，不能把基本公共服务均等化搞成计划经济时代的“配给制”，被动的单向的供给模式并不是基本公共服务均等化的初衷和目标。
　　
　　二、制约我国基本公共服务均等化的主要障碍
　　
　　长期的政府功能缺位、越位和错位以及对社会经济协调发展的认识不足导致社会事业长期处于被忽视和边缘化的位置，义务教育、公共卫生、公共文化等基本公共服务供给不足。同时，随着经济社会不断发展，人口流动性的增强、老龄化社会的提前、城市化进程的加快等内外环境的变化，又催生出许多新的公共服务需求，并逐渐成为基本公共服务需求的内容之一。“一新一旧”的双重压力构成了我国实现基本公共服务均等化的基本外部生态。在这种双重压力结构下，我们在推进基本公共服务均等化的过程中不得不面对以下问题：
　　（一）基本公共服务本身缺乏必要制度保障，服务提供往往缺乏明确的战略目标、稳定的保障机制和清晰的责任体系
　　1、基本公共服务领域普遍缺乏可靠稳定的制度性保障
　　据不完全统计，近20多年来，教育、卫生、文化、社会保障等13个社会事业领域的部委级以上法律法规仅500余部，每行业年均立法不足两部，而且不少法律法规自上世纪80年代初以来就未曾更新过。有些领域由于政府缺位而没有制度规定，形成制度空白。如1997年中共中央国务院关于卫生体制改革的意见，由于区域分割、城乡二元结构等因素的限制，基本公共服务在区域、城乡和人群之间仍然以户籍身份为基础进行差别对待、分别配置，不同制度间的过渡和衔接不足带来了巨大的调整压力和制度成本，严重影响了基本公共服务的稳定供给。
　　2、很多关于基本公共服务的制度性安排中，都没有对服务供给的责任体系，尤其是政府责任，做出明确规定，失去了问责的法律基础，形成了一定的责任真空
　　首先，政府和市场在基本公共服务供给中的界限和定位缺乏明确的制度性安排；其次，中央政府在基本公共服务供给中承担的责任缺乏统一的制度性安排；再次，各级地方政府之间也缺乏清晰的责任关系。正是由于这种责任体系的缺乏，政府在基本公共服务供给过程中的缺位、越位和错位不可避免。
　　（二）现行以经济发展为导向的财政支出结构和过渡性特征明显的转移支付体系已成为制约我国实现基本公共服务均等化的主要障碍
　　1、以经济发展为优先目标的财政支出结构无法适应基本公共服务均等化的要求
　　政府对于经济活动的直接参与以及政绩考核体系中对经济发展类指标的过度关注导致了政府财政支出向经济类项目的倾斜。相应地，政府用于公共服务领域的支出始终保持在较低层面，在近几年更呈现了逐年下降的趋势。2005年，国家财政决算支出中文教、科学、卫生事业费占当年财政决算支出的比重接近18%，而2004、2003年时比重则分别为18.06%、18.27%。
　　2、基于原有制度惯性和既得利益的转移支付体系并未起到平衡财政能力、促进基本公共服务均等化的作用
　　1994年后转移支付的方案设计对分税制改革的顺利进行和平衡各地区财力起到了非常重要的作用。但是随着经济的发展，这种过渡性转移支付方式的弊端也显现出来，具体表现在：一是转移支付形式过多，相互之间缺乏统一的协调机制。二是税收返还的制度设计不利于公共服务均等化的进行。中央对地方上划的税收按基期年如数返还，并逐年递增，税收额多的地区得到的返还额多，其财力充裕，而税收额少的地区得到的返还额少，财力依旧不足；且税收返还占中央对地方转移支付的比例较大，2005年占中央对地方转移支付总规模仍然达到了33%。三是一般性转移支付的制度设计对于均等化实现的作用逐级弱化。为实现均等化的目标，各地的标准财政收入应在全面掌握既有财力的同时，以人均财政支出为标准进行支出测算。然而现实是地方大量收入游离于既有财力之外并未纳入相关预算管理范围，且仅将财政供养人数及其人员经费和公用经费作为依据。四是专项转移支付规模过大，且运行不规范。2005年，专项转移支付的数额为3517亿元，占中央对地方转移支付数额的31%。部分专项转移支付项目设置交叉重复、分配制度不够完善、资金投向较为分散。据不完全统计，2005年中央财政分配的239项专项转移支付项目中，有41项内容交叉重复，涉及资金156.37亿元；有65项没有管理办法或管理办法未公开，涉及资金705.89亿元，占专项转移支付资金总额的20%。按项目分配的专项转移支付有71项（不包括预算内基本建设和国债投资项目），涉及资金545.55亿元，具体分配到44149个项目，其中10万元以下的项目8825个，平均每个项目4.36万元。五是省以下财政转移支付制度尚不完善。1994年的分税制改革主要解决中央与省级的财政关系，省以下的财政体制包括转移支付制度尚未作统一规范。近年来，各省、自治区、直辖市参照中央对省级的转移支付办法建立了省对市县的转移支付办法。但是，由于缺乏法律基础，从整体上看，制度建设比较滞后，省以下纵向财力差距和省内横向财力差距不断拉大，基层财政运行困难。
　　（三）基本公共服务供给过程中的各利益相关方缺乏平等的参与关系，被动单向的服务输出无法形成有效的问责机制，大大削弱了基本公共服务均等化的效果
　　长期以经济和城市发展为导向的非均衡增长模式，在效率优先的前提下加剧了各种二元体系的建立，导致资源在区域、城乡、人群之间的差别化配置，并逐渐固化为现实的利益分割体系。固化的利益分割体系进一步构成了当前公共服务供给过程中各利益相关方的非均衡的参与地位和关系：中央政府与地方政府、省级以下政府之间在与基本公共服务提供有关的财权事权上存在着纵向的非均衡关系，在财权呈现向上集中趋势的同时，事权却越来越多的分散到各级基层政府；政府与社区、公共服务提供机构之间则只存在着单向的服务输出关系，社区（公民）完全处在被动的地位，既不掌握相关信息，也无法对接受服务的过程进行问责，更无法定的参与渠道和地位权利。缺乏平等参与和均衡关系的服务供给过程很容易导致服务内容与基本需求之间的脱节和扭曲，大大削弱基本公共服务均等化的效果。
　　
　　（四）基本公共服务资源的配置水平总体较低，公共服务的绩效改善过多地依赖于财政投入力度而不是公共服务体系自身的改革和发展
　　第一，基本公共服务网络不健全，资源配置缺乏深入基层的基础平台。
　　第二，基本公共服务资源的配置方式相对单一，主要集中在基本建设投入等有形资本的投入，对人力资源等无形资本的投入则缺乏明确的目标和有效的方式，而后者正是提高资源配置水平、改善服务提供效能的关键。
　　第三，从职能而不是需求出发、以部门而不是项目为基础的配置原则和分工体系使我国公共服务资源配置相对分散，缺乏有效地梳理和整合，难以发挥整体效能。
　　第四，制度惯性和既得利益的存在使公共服务领域形成了相对封闭的系统，既对体系外部保持垄断地位，体系内部也缺乏相应的竞争机制，部分事业单位依靠行政隶属关系而不是自身的服务能力或社会的需要，常常可以获得比其他事业单位或民办非企业单位更多的资源支配能力，严重影响了资源配置的均等化，这点在教育和卫生领域尤为突出。
　　第五，事业单位在管理体制和运行机制方面的改革相对滞后，刚性化的组织设计模式和运行方式导致服务成本偏高，资源过多地消耗在维持体系自身运行而不是服务的改善上。
　　第六，改革开放之初，由于财政投入不足，造成以公共财政为基础的公共服务部门以市场化方式向社会提供基本公共服务，以维持自身运转；随着公共财政能力的增强和向社会领域投入力度的加大，公共服务部门所能支配的各种显性和隐性资源日益丰富，但其在服务供给上仍然保持原有过渡形态，公众仍然要为基本公共服务买单，公共资源的增量并没有起到相应的社会效果。
　　第七，缺乏科学合理的公共服务设施配置标准，制约了政府在社会事业领域投资效益的提升。
　　
　　三、实现我国基本公共服务均等化的对策建议
　　
　　综上所述，只有建立在制度、投入、参与、配置基础之上的“四位一体”的综合保障机制才是逐步实现我国基本公共服务均等化的根本途径。
　　（一）逐步建立与基本公共服务均等化要求相适应的制度框架体系
　　一是不断加强公共服务领域特别是基本公共服务领域的立法工作。根据社会发展需要增加法律法规的供给量，为基本公共服务提供有效的制度保障；加强对现有法律法规的清理，及时调整不合时宜的法律法规内容；规范立法行为，避免形成新的部门利益或者固化现有非均等化格局；把握社会发展方向，不断提高立法质量，为推进区域、城乡统筹发展提供动力。二是充分利用现有制度体系，深入挖掘有关的制度资源，不断做好扩面工作，积极弥补原有的制度空白。三是着力提高制度建设的综合性，加强配套制度研究，为制度落实提供有效支撑体系和保障机制。四是不断加强制度间的衔接工作，避免产生新的制度真空地带，提高制度体系框架的整体性、一致性和系统性。五是建立清晰、合理的政府责任体系，通过制度确定政府与市场、中央与地方、地方与地方之间的责任关系，为建立基本公共服务的政府问责机制提供制度基础。
　　（二）逐步建立与基本公共服务均等化要求相适应的财政投入体系
　　1、由以经济发展为导向的财政支出模式向以社会发展为导向的财政HOCzDl3do92qI/fhIEl2iw==支出模式转变
　　要把用于教育、卫生、科研和其他社会发展所需的支出占财政总支出及占GDP的比重提高到能够实现国家社会发展战略目标的水平，改善公共支出结构，并把相应的标准引入政府的政绩考核体系，加强相关的问责机制，引导政府行为向社会责任的回归。
　　2、适应基本公共服务均等化的需要，建立起科学、规范、合理的财政转移支付体系
　　一是探索建立纵向转移与横向转移相结合的财政转移支付模式，推进地区间对口支援的制度化，促进资源在“中央—地方”和“地方—地方”的双向流动。
　　二是完善转移支付形式。（1）取消税收返还和体制补助。税收返还的制度设计在一定程度上维护了地方的既得利益，同时税收返还的数量巨大，不利于公共服务均等化的实现。因此，不能将其永久化和固定化，甚至扩大化。目前已经具备了取消税收返还的条件。为了减少阻力，可以规定一个过渡期(比如3—5年)，分步实施，逐步到位。体制补助是1994年分税制改革后从旧的财政分级包干体制中延续下来的转移支付形式，属性和政策目标不很明确，随着时间的推移，这种形式的均衡化效果进一步减弱。2005年，中央对地方的体制补助为386亿元，仅占2005年中央对地方转移支付总额的3.4%，建议尽快取消体制补助，将其并入一般性转移支付。（2）调整财力性转移支付。将财力性转移支付整合为一项统一的一般性转移支付，按照因素法，使用一个全面的转移支付计算公式，确定中央对各个地方的转移支付数额。在确定标准财政收入的时候，应当全面衡量地方财政的收入能力，将预算外收入纳入预算编制和控制范围。在确定标准财政支出的时候，不仅应当考虑人员经费和公用经费等指标，更应当将总人口、可居住面积、地理环境状况等指标反映在内。（3）科学界定专项转移支付标准，控制准入条件和规模。要科学界定专项转移的标准。列入专项转移支付的项目，应是具有外溢性、突发性、特殊性、非固定性等特征的项目；要控制专项转移支付规模。专项转移支付，只能是次要的、辅助的形式，规模不能过大；列入专项转移的项目要经过科学论证和一定的审批程序；要加强对专项转移支付项目的监督检查和绩效评估，防止被截留、挪用，提高其使用效果。
　　（三）逐步建立与基本公共服务均等化要求相适应的平衡参与机制
　　平衡参与机制建立的关键在于利益相关方在基本公共服务供给过程中拥有法定的参与权利和参与渠道。即从制度层面上确认有关各方的权利义务关系及相关责任机制；建立公开、公正、透明的信息发布机制，缓解信息非对称对公众参与服务提供的阻碍作用；在政府与社区之间建立一定的对话机制和反馈机制，加强与社区之间的互动和沟通，增强公民对有关服务供给过程的参与性，并根据社区的反馈及时调整有关服务内容和工作环节，提高服务效果；在政府、社区、公共服务提供机构之间建立有效的契约体系，并以契约为基础形成多向问责机制。
　　（四）逐步建立与基本公共服务均等化要求相适应的资源配置体系
　　1、不断加强基本公共服务网络和有关机构的能力建设
　　积极推进有关资源向基层的倾斜和下沉，加快基层服务网络的建设速度，建立科学规划体系，优化资源结构布局；改进公共服务资源配置方式，在加强基础设施等“硬件”管理的基础上，加大对“软”能力建设的投入，探索通过设计管理工具、增加管理知识、培训地方官员和进行管理技术支持等方式不断提升有关机构的基础能力；深化事业单位改革，建立起有效的人事用工、绩效考核和工资分配制度，在管理体制改革方面探索“管办分离”的多种形式。
　　2、有效整合政府投资渠道
　　探索建立以需求为基础、以项目为投向的政府资源配置原则，理顺服务资源配置管理机制，提高政府资源使用的规模效应。
　　3、积极引入竞争机制，改革基本公共服务供给方式
　　采取有效措施消除公共服务领域的封闭性，改变某些事业单位对公共服务优质资源的自然垄断，鼓励有资质的社会力量参与基本公共服务的供给，政府通过PPP、BOT等方式与事业单位、社会非营利机构等建立平等的服务购买关系，提高公共服务领域的竞争性，逐步建立多元化的基本公共服务供给体系。四是制定和实施基本公共服务的基础设施配置标准，根据配置标准合理测算政府投入规模，建立有效的投资监管体系，切实提高公共服务资源的配置效率，为基本公共服务均等化提供科学的量化基准。
　　（作者单位：国家发展改革委社会发展司）