中国公司治理史上的２００７年

鲁　桐

总结这一年来我国公司治理领域发生的变化，可用“风雨兼程”四个字形容。在经济全球化和资本市场一体化的外部环境下，中国经济不断融入世界经济发展的大潮中。改善公司治理不仅是资本的外在要求，也是企业可持续发展的内在需要。在完善公司治理的道路上，我们没有退路，只能前行。

2007年是资本市场全面转向全流通市场环境的关键一年，也是中国资本市场风云激荡的一年。随着股权分置改革的基本完成，中国公司治理的法规和制度的完善大大推进了中国上市公司向国际公司治理水平看齐。

但这一年来，中国公司治理实际行为的改进要远比法律法规的进步小得多。把更高标准的公司治理从法规和原则落实到实际行为，可能需要一段相当长时间的学习、适应与调整过程。可能未来几年之内，改进中国公司治理的关键环节都在于“执行”，在于一些新的公司治理最佳实践的落实和推广，而不是法规和原则规定上的进一步“提高标准”。

公司治理改革面临新机遇

新修订的《公司法》和《证券法》的实施，为改善公司治理提供了法律保障。规范和发展是两法修订的主旋律。两法强调以完善机制和明确诚信责任来健全上市公司规范运作基础，进一步完善了上市公司信息披露、收购兼并等制度，全面强化了对投资者合法权益的保护力度，明确了监管执法机制和监管责任制度，从而为上市公司发展和治理机制的改革共同缔造一个良好的法制环境。

我国资本市场结构正在发生积极变化，多层次市场体系建设初见成效。在资本市场融资能力明显提升，直接融资规模不断扩大的同时，市场结构也得到了显著的优化。目前，机构投资者投资占股票市场流通市值的46%，机构投资者多元化发展的局面基本形成，证券、基金、保险公司、QFII成为资本市场稳定发展不可或缺的力量。市场层次结构得到改善，分工合理、多层次的市场体系正在形成。一批规模大、盈利能力强的上市公司正日益成为资本市场的骨干力量，尤其是中国石油、工商银行、中国银行、中国人寿等一批代表我国核心竞争力的大型企业相继在境内上市，改变了境内资本市场上市公司的结构。上市公司在国民经济中的作用进一步增强，资本市场成为推动国民经济发展不可或缺的重要平台。

股权分置改革的顺利完成，使上市公司全体股东的利益趋于一致，上市公司的经营目标真正转为股东价值最大化。随着股权分置问题的解决，积压已久的并购重组动力日益显现，股权流动性增强带来的资产重组、并购整合等投资银行业务，将会成为下一阶段中国资本市场重要的投资机会和产业结构调整的机会。

监管部门力推上市公司提高治理水准

一年来，证监会、银监会、保监会针对全流通市场下出现的新问题，纷纷加大了监管力度，不仅出台了一系列规章制度，同时加强了检查和惩罚。

今年2月，证监会发布了旨在提高上市公司透明度和引导上市公司规范运作的《上市公司信息披露管理办法》。同时正在积极研究制定《上市公司并购重组财务顾问管理办法》、《上市公司吸收合并管理办法》以及完善全流通条件下《上市公司重大重组管理办法》。

2007年上半年，证监会为维护资本市场健康稳定运行，对各种违法违规行为进行了严厉查处，加大了监管和处罚力度。如加大对虚假信息披露和内幕交易违法犯罪案件的打击力度。重点查处了一批违规信息披露和股价异动案件;强化信息披露监管，严格上市公司重组的审核程序，防范各种违规资金进入二级市场;打击利用“老鼠仓”等手段非法牟利活动。

股份全流通后，如何强化控股股东和实际控制人行为就更加重要。监管资本市场的规范很大程度上取决于对控股股东行为的规范。为此，证监会加紧出台规范控股股东和相关高管人员行为的准则，引导规范，对控股股东出现的不规范行为将计入诚信档案，并实行公开曝光。国资委正在抓紧研究制定国有股股东行为规范文件，确保上市公司控股股东行为依法合规进行的同时，还将在对国有股东账户进行核查和标识管理的基础上，研究建立起对国有股东所持上市公司股份“事前、事中、事后”监管为一体的动态监管体系。

中国银监会专门出台了《关于中国银行、中国建设银行公司治理改革与监管指引》，又进一步根据实践的需要，将该指引修订、整合，出台了《国有商业银行公司治理及监管指引》，指导国有商业银行进一步加快改革步伐，完善公司治理。在中小银行方面，银监会出台了《股份制商业银行董事会尽职指引》，进一步规范董事会的运作，推动中小银行公司治理建设向纵深发展。同时，中国银监会十分重视推动银行改革、发展和创新，以国际最佳做法指导商业银行提高业务经营和风险管控水平。

保监会在2007年3月通过了《保险公司独立董事管理暂行办法》、《保险公司关联交易管理暂行办法》、《保险公司内部审计指引（试行）》、《保险公司风险管理指引（试行）》等4个完善公司治理结构的规范性、指导性文件。进一步细化了2006年颁布的《关于规范保险公司治理结构的指导意见》的相关规定，增强了操作性和指导性，进一步完善了我国保险公司治理结构的制度体系。为加强对保险公司章程的监管，规范章程内容，明确章程审批流程，保监会起草了《关于规范保险公司章程的意见（草案）》。2007年保监会以整治商业贿赂为突破口，在保险业开展了自查和整改活动。

上市公司治理自查活动如火如荼

中国证监会继股改和清欠之后的另一项重大举措是开展了上市公司治理自查活动。根据“34号文件”的要求，完善上市公司治理主要包括5个方面，即完善法人治理结构、建立健全公司内部控制制度、提高公司运营的透明度、加强对高管人员及员工的激励和约束，以及增强上市公司核心竞争力和盈利能力。这次整改中，证监会主要就上市公司的控股股东、高管，股东大会、董事会、监事会以及公司内控和信息披露等方面提出了具体的要求。

上证所数据显示，截至目前，已有843家公司披露了自查报告和整改计划，共有11655人次通过交易所网站对568家公司的治理情况做出评议。其已先后对569家公司出具了《上市公司治理评价意见》，另有461家公司已根据当地证监局的《公司治理整改通知书》及交易所评价意见刊登了《公司治理整改报告》

从上市公司公布的治理自查报告中，反映出在公司规范运作、风险的内部控制、上市公司的独立性、投资者关系管理、信息披露等方面都存在较多问题。

中国社会科学院公司治理中心连续四年对上市公司按市值排名的最大100家公司治理评价结果显示，在“股东权利”、“董事会责任”、“监事会责任”等这些公司治理最核心的问题上，上市公司仍达不到“及格”水平。

公司治理体系的核心是股东权利的保护。在“股东积极主义”的直接影响下，世界各种治理模式都在探讨如何使股东更有效地行使其控制权和参与权。主要的途径包括:（1）通过增加投票权，来提高股东的影响;（2）要求机构投资者对其投票政策进行更多披露;（3）股东拥有按自己意愿选举董事会成员的权利，如实行累积投票制等。

研究发现，股东在公司重大事项表决权和在董事、监事和独立董事提名权的问题上，中国上市公司100强仍有较大的改进余地。从调查的结果看，仍有42%的上市公司没有落实股东大会对重大事项的表决权。

股东是否对公司的董事、监事和独立董事有提名权是考量股东权利的重要方面。虽然《公司法》没有就股东对董事、监事和独立董事的提名权作具体的规定，各上市公司在《公司章程》中对股东对公司高管人员的提名问题作了不同的安排。公司治理国际实践的普遍做法是，董事会、监事会提出董事、监事的候选人，提交股东大会选举，持有或合并持有3％以上表决权的股份的股东，可以向公司董事会提出董事或监事候选人;单独或合并持有1％的表决权的股份的股东，可以提出独立董事候选人。按照这一标准衡量上市公司100强，我们发现，绝大部分上市公司都给股东的董事、监事和独立董事的提名权设立了更高的门槛。只有21家上市公司符合上述要求。

在董事会运作方面，上市公司董事会的状态离积极地、战略型董事会的要求还有很大距离。董事会的会议次数和出席率都不令人满意。董事会疏于尽职，对公司管理的参与度低下，则会导致经理人“自作主张”的空间非常大。对于那些不足于提请股东会决议而又不能放权给经理人的事项，在董事会自身缺乏主动作为的情况下，股东提议召开董事会临时会议权力的行使就变得十分重要。中国《公司法》第111条的规定是持股10%以上的股东有权提议召开董事会临时会议。对此，71%的中国百强上市公司在其章程中做出了与《公司法》完全相同的规定，没有发现哪家企业向前迈进了一步，降低一点对股东提议召开董事会临时会议所需持股比例的限制。降低股东通过提议召开董事会临时会议来参与公司治理的持股比例限制，在股改完成、股票逐步全流通、股权逐步分散化的情况下，变得日益重要。

公司治理:从被动合规向自主改进

我们对上市公司治理变化的追踪性研究发现，随着时间的推移，上市公司治理水平出现了分化的趋势。在2007年市值最大的100家公司中，综合治理评分竟然有30分的差距。这充分表明经过多年的监管努力、法规完善和学习理解之后，市场力量和企业自主性的力量，开始在提升中国的公司治理水平上发挥作用了。如果说，以前由于再融资、并购和股权分置等方面一些管制规则上的限制，致使良好公司治理并不能给相关行为人带来多少明显的实际好处的话，今后的情况可是越来越不同了。企业改进治理水平的结果不再仅仅是做个“好人”，有个“好名声”那么简单了，而是可以在转化为股东价值的提升、融资能力的增强和融资成本的降低，以及企业换股并购和成长空间进一步扩大。

这一趋势意味着，中国上市公司的公司治理水平提升逐渐在从一种完全是迫于监管压力的“强制性制度变迁”过程，转变为一定程度上源自市场压力的、企业自主性的“诱导性制度变迁”过程。认识到这样一种趋势的存在之后，我们要相应地调整今后改进公司治理的“政策基调”，不必再过分依赖强制性的具体措施和治理机制安排，逐步增加示范性和可选择性的制度安排。清理有关公司治理的法律和法规中一些僵硬的已经不合时宜的教条和框框，给企业自主性的公司治理改进和创新行为留出更多空间。有关立法和监管机构，也要在其作为“防止、限制和指令”者的同时，担负起保驾护航的角色。

另一个值得关注的方面是国有垄断性企业的治理问题。在我们的分类比较中，公司治理水平差异显著性最大的是“国有垄断性行业”企业和其他行业企业。22家属于军工、电网电力、石油石化、电信、煤炭、民航和航运等国家要控股的七大行业中的企业，治理水平平均分比这些行业以外的企业低3分。最高分低于其他行业，最低分高于其他行业，也显示出这些行业内企业同受较强的“国有属性”控制而表现不会“太坏”，又因为同享较高的“国有垄断”好处，缺乏市场压力，而不会积极改进，难于表现“太好”。应该说，这几年来，在有关部门的努力下，拥有“国有垄断地位”的企业，治理水平也有较大幅度的提高，但是相比于非国有和非垄断行业中那些较为优秀企业的进步还是落后的，相比于市场的要求就更是差得太远。更有效率地配置国有资本，降低单体企业中的国有股权比重，以及打破以国有身份进行的行政性的行业垄断，也许不仅仅是进一步提升中国公司治理水平的要求，也是提高整个中国经济的竞争质量和运行效率的要求。

国有资产管理的新探索:大型国有公司董事会试点初见成效

党的十七大提出了国有企业改革总体要求，即推进建立现代企业制度，不断完善公司治理结构，建立健全激励约束机制，进而促进提升企业的核心竞争力。

2007年，国有资产管理体制也进行了新的尝试。今年，中央企业进入了业绩考核的第二个任期。国资委下一步面临的三大任务:建立现代企业制度、调整企业布局和增强企业核心竞争力。改善国有集团公司的治理已经成为国资委工作的重中之重。

央企整合是目前国资委的重点任务，到2010年，中央企业将从现有155家缩减到80家到100家，这意味着未来四年间，央企平均每年减少15家至20家，实力较弱的央企将被淘汰或是兼并，最终形成30家至50家具有国际竞争力的大企业集团。

自2005年以来，国资委开始在19家大型国有企业进行董事会试点。从近两年实践的效果看，国企董事会试点已经取得了初步的成绩。董事会试点企业开始由过去实际上的“一套班子”的领导体制即“一把手负责制”，转向董事会决策、经理层执行、监事会监督的公司法人治理结构，决策权与执行权初步分开。不少试点企业的董事会制度已基本规范，从董事会办公室等机构的设立、董秘的设置到规章制度的建立健全，审计、战略、薪酬等专门委员会的建立，董事会与经理层的职责初步清晰。

为了加快国企建立现代企业的步伐，国资委最近的一个动向是将推进央企上市。按照计划，国资委对央企持股模式确定为三种，第一是直接持股;第二是国资委通过集团公司间接持有上市公司股票，例如现在的宝钢模式;第三是国资委通过资产管理公司，持有各家央企上市公司股票。这种以业绩优秀企业为核心整合国有资产，组建大型央企集团，并通过推进央企的整体上市来改善企业治理的思路，实际表明了未来国企改革不再是单纯地出售国有资产或股权，私有化改革方向已被抛弃，而是依靠企业改制上市来提升公司治理和市场竞争力。