谁的福利国家

赵　义

随着解决民生问题日益成为政府的核心工作，一个福利国家的影子隐约闪现。其基本标志就是，扩大各种社会保障措施的覆盖面已经日益成为主流意见。已经结束的全国各地“两会”也不断传出将低保进一步扩大到农村、加大廉租房建设面积等消息。即将于3月3日开始的全国“两会”，可以预计，要求中央政府承担更多责任，增加社会保障财政支出的各种提案将不在少数。“国家建立健全同经济发展水平相适应的社会保障制度”在2004年被写入《宪法》。现在只是到了这样一个节点上，中国是否需要建立全民性的社会保障体系？

这个问题见仁见智。最近国务院的两个决定有些意思，虽然看起来与全民社保风马牛不相及。一个是2007年加大对垄断行业的审计力度。显然，去年底发生的短短6天内就向社会捐赠1.8亿元的央企豪举并没有起到多少修复功能。垄断行业的高工资高福利遭受诟病已非一日。一个是在国务院第五次廉政会议上，国务院总理温家宝说，各级政府及其部门不得批准新建培训中心项目，下了封杀令。关于培训中心，一个众所周知的“秘密”就是，一些机关可以利用各种会议、培训机会，将财政资金合法地变成培训中心的利润。而这些利润常常成为违规发放的职工福利。

按说，就这些做法的初衷而言，并非“无法可依”。《公务员法》明确规定，公务员按照国家规定享受福利待遇，国家根据经济社会发展水平提高公务员的福利待遇。《劳动法》也规定，用人单位应当创造条件，改善集体福利，提高劳动者的福利待遇。显然，是福利的畸形膨胀，以及给其他社会群体造成的挫折感，引发了社会的强烈不满情绪。几乎公共服务部门每一次的提价行动，都遭到一片反对之声，公共资源不能用来为小团体谋福利是主要理由。培训中心创利私分或者转移财政资金更是腐败之举，培训中心也是在公共资源和内部瓜分之间搭了一座方便的桥梁。

就当事人而言，在社会保障上他们是先行者。这样的优先安排，却同时出现了福利更加畸形膨胀的现象，不能不说是一个悖论。欲壑难填的人性难以完全解释。一个事实是，城市社会虽然日益多元化，但在政治上，中国城市的经济社会能否稳定，很大程度上还是取决于国有经济部门、公共服务部门和城市政府机构能否满足其员工的利益要求。他们的高福利支撑着一个潜在购买力强大、对资本家有巨大吸引力的城市消费市场，并维持着一个看起来比较稳定的城市社会。全民性社会保障体系问题的提出，其他社会群体挫折感的日增和不稳定情绪的日涨是个很重要的背景。不仅仅是不享受社会保障的群体遭受不公，就是被社会保障体系覆盖的群体，也在是否具有“私有化”公共资源能力上产生了分野，在政治游说、左右政策等方面也产生了巨大差距。

中央政府的努力在触及这个层面，无论是央企与国家分红（虽然更为合理的社会保障基金持股方案已被否决），还是控制行政成本，都是对受挫群体的政治交代。就其变化的前景而言，不断的遏制与反遏制恐怕会是相当一段时间内不变的轨迹。

在谈到福利国家的时候，有的学者曾经提出了这样一个二元式的选择，是要一个社会保障好但不那么民主的国家呢，还是要一个社会保障不那么好但民主确实不错的国家？不那么民主的国家能搞社会保障，也许是因为它有强大的国家控制力和国家汲取社会财富的能力。民主确实不错，社会保障不好，也是正常的历史发展阶段（政府职能非常有限，财力非常有限，市场化的冲击作用还不明显等），历史发展到后来，最终几乎都是搞了社会保障的。

对我们而言，短期之内也许是这样一个选择，是要一个有社会保障但公共资源的占有使用不那么民主的国家呢，还是要一个社会保障不那么好但公共资源的占有使用比较民主的国家？公共资源占有使用不那么民主的国家，也许能很快改弦更张，满足全民社会保障的需求（其水平暂且不论），方式可能是转嫁成本（如增加新税种），其社会保障投入的中间损耗也许会过大，就像涉农资金大量被用在相关机构的行政费用上面那样。公共资源占有使用比较民主的国家，也许因为政治议程的集团博弈，使得全民社会保障议题的提出和实现多有周折（民主体制给了少数派阻挠任何重大改革的机会），但长期看，这样的选择过程自然也有其合理性。

政治是价值的选择，而不仅仅是利益的较量。现在需要的是确定全民社会保障在价值追求中的序列。