军转之变

何忠洲

作为一种方向，自主择业型转业正在逐渐推开，但这一政策本身也受到就业难的大环境制约，要想彻底解决安置难题，需要实现三个转变；由政策分配变为制度分配、由政府分配变为市场分配、由地方分配变为中央分配

崔新国的说法实际上是不准确的。正确的表述应该是：他顺利退伍了。

安置：老路难行

关于军人离开队伍，有多种说法：转业、复员、退伍。他们具体的指称是不一样的。

湖北省襄樊市军转办的一位负责人告诉记者：军队是保家卫国的神圣护卫，进入军队，就成为特殊身份的人——军人；回到地方社会又恢复原来的身份，叫复员；军队服役期满了后，退出队伍，叫退伍。现在军队也进行职业化，军人也是一种职业，从军人到社会上的工作者，是工作行业改变，也叫转业。

更明确地说，在职军官退出现役到地方叫转业，在职士官退出现役到地方叫复员，义务兵退出现役到地方叫退伍。

当了两年义务兵的崔新国，回到家乡只能称为退伍。国家相应地要对他这样的城镇户口的兵进行安置。

而农业户口的士兵倘要转成非农业户口，则只有在成为志愿兵的情况下方有可能。

按照《兵役法》规定：家居农村的义务兵退出现役后，由乡、民族乡、镇的人民政府妥善安置他们的生产和生活。

这是中国军队最基层士兵的安置办法。

相对来说，崔新国的去路还是比较好的。他成功地获得了一个事业单位的编制，有一个相对比较稳定的工作。

他属于这个群体里面比较特殊的一个。绝大多数退伍复员转业军人，选择的是一次性领取退伍安置费，自谋出路。据国家有关部门2005年抽样调查统计，当时城镇退役士兵实际得到政府安排工作上岗的比例，大中城市约为30％～40％，农业县市一般在15％～20％，而且这个比例在逐年下降。

他们都是安置工作比较好解决的一群。类似于崔新国这样才20岁的“小伢子”，年轻力壮，有的是时间与机会。

真正难解决的一群是师团级。其间原因，湖北省襄樊市军转办的负责人向记者解释，等到该转业时，师团级干部年龄都已经在40岁上下，面临工作、房子、退休等一系列问题，转业所面临的风险与落差都将远远大于年轻人，也比年轻人保守。

当然，对他们要完全解决也不是没有办法。在今年6月18日全国军队转业干部安置工作电视电话会议上，中央军委委员、总政治部主任李继耐表示，“要继续突出师团职转业干部这个重点，从优安置功臣模范和长期在艰苦边远地区服役的转业干部。”

按照《兵役法》，国家对这些转业军人进行指令性安置是理所当然的。根据全国军队转业干部安置工作电视电话会议公布的数据，全国三年共安置军队转业干部25.6万名，安置随调随迁家属6万余名。

在领导的重视下，地方政府各出其招对转业军人进行有效安置。按照河南省2002年出台的《关于全日制大学生入伍服役、退伍安置的优惠政策》：全日制大学生入伍后，纳入干部管理轨道，服役期间计算工龄、干龄；在部队荣立三等功以上或被评为“优秀士兵”者，退伍后报考公务员给予加分，同等条件下优先录用。

2006年底《解放军报》引述河南省委副书记陈全国提供的一份资料称：从2001年至今，河南省先后有1917名全日制大学生入伍参军，其中1316名退伍返乡，有784人被录用为公务员，占近60％。

当然，这种安置得以实现的前提是，地方政府领导能够克服许多困难。“指令性计划安置，在很大程度上透支着政府的行政资源。总有人相信那是无限的。”解放军军事科学院军队建设研究所副所长、大校公方彬教授说。他向记者表示，“传统的军转安置办法已经走入了死胡同。”

据《中国市场发展报告》1995年的不完全统计，1994年安置的退役士兵人数即占到全国净安置就业人数的大约15％，其他年份，也大都维持在10％上下。

有官员称，安置工作已经成为比计划生育还难的“天下第一难事”。

而一位军转官员则告诉记者，现阶段的城镇退役士兵安置工作是“三头”：接收部门摇头，各级政府挠头，安置部门皱着眉头。

济南军区一位副司令员在2005年的一次讲话中提到，全国每年约有10多万城镇退役士兵因安排不了工作滞留社会，成为待业青年，且逐年累积增多。而据总政信访局统计，2002年退役士兵因政府安排工作问题到总政信访局上访的有30批630人2003年上升到53批825人；2004年达到142批2098人；2005年截至5月底，就又有56批1051人。

变化的形势

安置不易，原因是多方面的。

首先是政府可以动用的行政性安置资源是越来越少了。无论是政府机构还是事业单位、国有企业，在人员安置上的“机动能力”都越来越小。

退伍军人很大的一个去向曾经是国有企业。但在1989～2002年，全国国有企业数量由10.23万个减少到4万个左右，职工数由原来的8000多万减少到4000多万，在职工队伍中的比例已不足21.5％。

在大量自身职工下岗的时候，想要安置退伍军人，实在是勉为其难。按照《兵役法》的规定，退役士兵由政府指令性安置。这样便出现拿着《兵役法》的退役士兵被拿着《企业法》(规定企业有经营自主权)的企业主拒收的局面。而那些接收的企业，不是效益不好，就是即将倒闭的，分配进去的风险甚至还要大于不被分配。

与此同时，政府机构精简。中国庞大的行政人力成本支出曾屡屡被社会各界所诟病。从1998年开始，中国政府推行机构改革，政府编制被大量冻结。而同时公务员制度改革，凡进必考。以前成为安置复员转业军人主力的公检法机构，随着专业门槛的升高，也不再能够提供更多的空间。在此背景下，复员转业军人想进政府序列捧起“铁饭碗”，等于千军万马踏上独木桥。

事业单位，同样也正面临着减员增效的改革压力。

就是在这种情况下，对复员转业军人，政府面临着全方位的安置难题。

军队本身面临的压力也在增加。在军人职业化的西方，军队是一个精英云集的群体，军人们享受着军队提供的高额薪水。美国普通士兵平均年收入约为3.22万美元，军官平均年收入约为6.42万美元。相比之下，美国国民平均年收入约为2.83万美元，比普通士兵的平均年收入少近4000美元；小公司经理平均年收入约为4.5万美元，比军官的平均年收入少近2万美元，美军的这些收入还不包括享受的各种保险及税收优惠。而且转业的时候，他们往往是各大公司猎头早就盯好的对象。

在中国，一方面，裁军的压力空前巨大。从1950年到2005年，中国经历了十次大裁军。1985年中国决定裁减军队员额100万。到1987年，中国人民解放军的总

员额由423.8万减到323.5万。之后，又作了进一步裁减。至1990年，全军总员额减到319.9万。1997年，中国决定在三年内再次裁减军队员额50万，使中国军队规模降至250万的水平。2003年，中国决定在两年内再裁减军队员额20万，使军队总规模降至230万。

另一面，在就业市场上，军人已经不再具备优势，有时甚至还处于劣势。虽然军营是个大学校，但是，军营毕竟自成体系，军营的历练只是经历而不是职业经验的积累。

湖北省襄樊市军转办的负责人向记者表示，退役士兵的职业素质与用人单位要求不相适应加剧了“安置难”的矛盾。退役士兵的受教育程度普遍偏低，大多达不到其档案记载的学历水平。而知识和技能的欠缺与不对口，又使得退役士兵畏惧参与竞争，依赖国家安置，并且对政府安排工作有很高的期望值。

在入伍时，很多士兵本身盯着的即是可以安置的规定。不少农村青年现在没有了参军积极性，因为回家还是种田，不如出去打工，反而是城镇的一些年轻人，由于就业难，便采取以参军的方式来“曲线就业”，这又使得城镇义务兵比例过高，增加了将来的安置难度。襄樊军转办的负责人说，城镇入伍士兵，大多不是家庭难以管教，要送进军营去磨一下的，就是为了图个将来有个安稳的工作。

而且随着对复员转业军人安置地户籍的放开，更使得安置主要集中在大中城市和城市的中心区。

以北京为例，从2004年至今，三年来中央给北京市下达安置军转干部总数为1.5万多名，其中计划分配军转干部1.2万多名，自主择业军转干部3000多名。安置到市级单位的占总数的46％，安置到城八区的占总数的44％，安置到远郊区县的占总数的10％。

安置难，使得一到转业时期，即将转业的军人就面临着非常大的心态调整。

已安置者的新问题

新的社会形势影响到的不仅仅是新转业的军人。那些当年进入企业的军转干部，也开始面临新的难题。

这些原本具有国家干部身份的复员转业军人，当年退役后纷纷被安置进企业。但是，随着企业改制，他们又往往因为年纪大了，相当部分被解聘或一次性买断。而他们往往是拖家带口，很多生活陷入困境。

于是，很多人拿出当年的文件，要求恢复一个身份(干部身份)、两个待遇(政治待遇、经济待遇)。

2002年、2003年，针对企业军转干部的现实困难，中央先后发布了几个文件，提出进一步落实完善针对企业军转干部的解困政策。

湖北省襄樊市军转办的负责人分析说，之所以提解困政策，是为了避免企业内部的矛盾。“企业别的职工会有意见：都是企业职工，凭什么你有我就没有?”

但是，解困政策在使得企业内部的矛盾不致突出的同时，却使得志愿兵的矛盾空前突出。

按照规定，这些志愿兵在复员之后，所应该享受的待遇都是参照干部标准的。他们中的很多人复员后也被分到企业，而等到企业改制或者破产时，他们正是年纪大了的时候，于是被解聘或者一次性买断。面对企业军转干部所争取到的待遇，老志愿兵们同样感到非常不平衡。

闻知本刊在做相关报道，在短短的一周时间内，有近三十个来自全国各地的志愿兵给记者电话，要求记者反映他们的疾苦。

对于这些企业军转干部和老志愿兵所反映的问题，襄樊市军转办的负责人说，有的确实出于生活困难，有的则是心理不平衡。

突围路径

今年，经党中央、国务院批准，民政部与有关部门联合印发了5个政策性文件。民政部与财政部联合下发了《关于调整部分优抚对象抚恤补助标准的通知》，从今年8月1日起，在现行抚恤补助标准的基础上，残疾军人抚恤金提高30％，最高达到每人每年18900元；烈属定期抚恤金按城乡分别提高了20％和15％，最高达到每人每年6000元；在乡退伍红军老战士生活补助标准提高了20％，最高达到每人每年13680元。

这也是1998年以来国家连续第9年提高抚恤补助标准。

同时，民政部还与财政部、人事部等5部门联合下发了《关于做好部分原8023部队及其他参加核试验军队退役人员有关工作的通知》，与财政部、劳动和社会保障部、卫生部4部门联合下发了《关于印发(优抚对象医疗保障办法>的通知》，与劳动和社会保障部、财政部联合下发了《关于进一步落实部分军队退役人员劳动保障政策的通知》，与建设部、财政部联合下发了《关于进一步落实和完善1993年至1999年军队复员干部住房政策和做好生活救助工作的通知》，力图从方方面面解决安置问题。

为保证这5个政策性文件的贯彻落实，中央办公厅、国务院办公厅及时下发了《关于进一步做好优抚对象和军队退役人员有关工作的通知》。此外，中央财政还安排1亿元专项经费，为残疾退役军人更换新型假肢、残疾人专用三轮车、轮椅等辅助器械。

与此同时，人们也在探索和实践如何从根本上解决安置难题。

传统的计划指令性安置就业，除了本身操作上的困难外，它本身的合法性与正当性也在遭受质疑。

民政部副部长罗平飞在2006年撰文指出：“在现代社会保障体系日臻完善的情况下，退役军人的指令性行政安置，是试图仍然以单位保障代替社会保障的行为，这就不仅人为地继续维护了退役军人保障权利的不公平性，限制了人力资源的合理流动，而且在一定意义上弱化了社会保障功能的发挥，与现代社会保障体系建设的宗旨是背道而驰的。”

从2001年开始，国家对军转安置政策进行改革，在对团级以上及有20年军龄的营级干部，在对他们的生活保证的情况下提供一些资金和条件，鼓励他们自主择业，并相继出台了《军队转业干部安置暂行办法》《关于自主择业的军队转业干部安置管理暂行若干问题的意见》《自主择业的军队转业干部退役金发放管理办法》。

这一改革很快就产生了影响。在政策推出的当年，很多转业干部都选择了自主择业。今年8月1日，由中共南昌市委、南昌市人民政府、亚洲会展节事财富论坛、《21世纪经济报道》联合主办的首届中国知名军旅企业家高峰论坛举行，有近三百出身军旅的企业家应邀前往，其中相当多就是前几年选择自主择业的转业干部。

但是，一些地方相关的数据表明，这一政策本身也受到就业难的大环境制约。在短暂的自主择业高峰之后，更多的师团级转业干部还是更倾向于选择计划安置的方式。

这种选择更多的源于现实的理性考虑。毕竟创业的难度与风险都很大。

但是，作为一种方向，自主择业正在逐渐推开。

针对当代中国军人退役安置制度，湖北省襄樊市军转办的那位负责人评价说，“突出特点是计划性、强制性和封闭性。”

而这种局面要得到改变，他说，就必须充分借鉴外军经验，实行“三个转变”：由政策分配变为制度分配、由政府分配变为市场分配、由地方分配变为中央分配。