北京“低价公交”是权宜之策？

王　寻

过去的公交改革，都是在公有制的框架内进行的，使得企业没有积极性去提高自身的服务水平。

要想既提高效率又提高服务水平，政府必须与市场脱钩，让企业自己去经历市场的考验，最终用实力和服务说话

★ 本刊记者/王寻

2007年伊始，北京推出“低价公交”，空调车由2元起价改为1元起价，并且实行刷卡4折优惠，学生则为2折。如今2个月过去了，在资深交通专家北京交通大学教授、同时又是现任北京巴士公司独立董事的张国伍看来：“北京公交改革执行的效果很不理想。”

北京推行“低价公交”，主要的目的是希望通过低票价去吸引乘客，从而减少私家车的出行，最终缓解日益严重的交通拥堵问题。尽管改革之后，北京公交每天运送乘客较过去的确增加了约5%。但据北京公交集团负责运营的副总王新声介绍：“吸引来的客源主要是那些低收入者，他们原本的出行方式是步行或骑车；另外还有那些原先采用摩的或‘黑车出行的人群。”

“对于那些买得起车的人来说，他不会图省下的那几毛钱，他们更加关注出行是否足够便利、舒适。”清华大学交通研究所原所长史其信教授说。

政府埋单：未知的亏损，未知的补贴

“低价公交”完全依赖于政府的埋单。2006年12月18日，北京市交通委对外发布《关于优先发展公共交通的意见》：预计今后市财政每年将投入40个亿用于公交各项建设。“低价公交”的推行，不但在国内是首例，在国际上也罕有。如此巨大的投入到底是长久之策，还是一时的权宜之计呢？“我们也有着担心，这个钱未来投入会越来越大。但是我们也不好提出质疑，不管上面政策如何变化，公交集团照做就是了。”王新声这样说。

但北京市交管局原副局长、北京市交通委专家委员会委员段里仁认为：“2006年北京市政府财政收入已经达到1029.8亿元，市政府每年的税收收入都以10%～20%的速度增长，超过了GDP的增长速度。既然市政府已经在这个方面下了决心，相关政策和资金就不会有问题。”

何忠(化名)已经在57路车队干了快20年，他告诉《中国新闻周刊》，公交票价改革后，由于乘客普遍开始使用公交IC卡，车队每天票款(出售纸质车票的收入)一项少收达2万多块钱。他说：“队长告诉大家：‘现在刷不刷卡都无所谓；另外叫我们不用担心，说会对任务要求做出调整，大家的收入不会因为这个减少。”不过，到底如何调整，他到现在也不知道。

不但何忠不知道公交改革对于自己的最终影响，公交公司的副总王新声也一样不了解。他告诉《中国新闻周刊》，公交改革方案中所谓十几亿的票款专项补贴，只是一个估计数字，“没有人知道最后到底会亏多少。现在的钱首先是到了一卡通公司那里，然后再根据刷卡的情况，通过消费结算中心，消费多少就给我们多少。”而至于亏损全部是由政府补足，还是由公交公司再负担一部分，王新声说上级部门也还没有做出最后明确的指示。

十年“市场”路：没有走通

这次政府决定投入巨额资金的背后，却是历经十余年的“计划与市场”之争。王新声告诉《中国新闻周刊》，上世纪90年代中期，整个舆论都提倡公交应打破垄断，不能全是以国有一种模式去经营。另一方面，“当时政府的经济实力也不足，为了使公交事业进一步发展，就采取了市场化探索的方式。”北京市交管局原副局长、北京市交通委专家委员会委员段里仁介绍说。

在这样的背景下，北京市政府开始把公交推向市场。于1995年提出，以后每年市财政对公交的补贴递减2000万。1998年6月，北京公交进行了大规模重组，原来的公汽一公司、二公司和电车公司被拆分，重新组建了第一到第七客运分公司等11个专业分公司。1999年，北京巴士股份公司成立，股东包括北京城建集团有限责任公司、北京城市开发集团有限责任公司、北京北辰实业集团公司、北京华讯集团等，而由北京市公共交通总公司对巴士股份实现控股。

开始的几年，巴士公司发展迅猛，到2000年实现客运收入39188万元，净利润7303万元。2001年1月4日，北京巴士在上海证券交易所正式挂牌，这也是北京市公用事业第一家上市公司。上市募集到7.73亿元，绝大部分用于购买车辆。2002年财务报表显示，北京巴士每股收益0.48元，每股股价最高达到21元。

然而，巴士公司的春天极为短暂。2003年SARS流行，公交车辆需照常运营，客流却一下子下降了很多，但成本却在不断增加：燃油和汽车零配件价格不断上涨，同时还面临着政府对于车辆环保排放标准的不断提高，使得公交系统负担倍增。

北京某路公共汽车书记李妍(化名)对《中国新闻周刊》说：“我们一辆车七八十万，这些年燃油价格一直在上涨，政府又控制票价。靠你一块钱一块钱地卖票，要几十年才能够收回成本，可是车辆十年就得报废了，所以我们不可能赚钱，能亏损得少点儿就已经不错了。”

“票价是政府封死的，企业成本开支却是开放的，焉有不赔之理？政府不再拿钱，只是想法儿把公交推出去，把压力转嫁给企业。但是，企业的利益如何保障，政府却不去考虑。”清华大学交通研究所原所长史其信教授说。

从2003年开始，政府不得不对巴士公司提供燃油补贴。据天相投资顾问有限公司测算，2006年政府对巴士公司燃油补贴就达2.19亿元。2005年北京巴士亏损达1.3亿元，2006年9月30日，亏损扩大到3.5亿元。北京巴士的每股股价也一直下滑到了2006年上半年的2元多，公司A股股票面临被特别处理。

作为北京巴士公司的独立董事的张国伍指出，巴士公司此时已面临破产，“市场化”探索进行到此已然无法继续，而为了解决这场危机，政府不得不进行改革，重新整合资源。

于是，在国资委出面主持下，巴士公司将旗下3家城市客运业务公司的资产及相关负债与公交集团公司所拥有的郊区客运业务、驾驶培训业务、旅游业务和汽车租赁业务的相关资产进行置换。从此，北京巴士正式退出城市客运业务，而仅仅保留郊区客运业务。

“市场”VS“计划”

10年公交体制探索宣告失败，一切的罪责似乎都归咎于“市场”。但事实真的如此吗？

实际上，当时的北京公交市场，一直是公交集团一家独大。北京巴士股份有限公司在1999年成立之初，北京公交总公司以99%的绝对多数实现对其控股，即使发展到今天，公交总公司也仍然持有其67.57%的股份。同时，对于在此期间进入的外资和民营资本来说，生存举步维艰。一方面票价被严格卡死，另一方面，作为竞争对手的公交集团，政府却又无法放任其“死去”，从而享受到了巨额补贴。在这样的不平等竞争下，各条由外资或民营资本经营的线路生存难以维系，不得不相继退出北京公交“市场”。

史其信分析道，政府和公交企业的利益捆绑在一起，并没有形成一个公平、充分的竞争环境。“这就好像父亲在上面制定政策、宏观管理，而他的儿子却在实际的参与运营，负责具体操作。”所以，当初只是一种表面的市场化，根本机制并没有改变。

一方面是政府把包袱甩给了企业，另一方面却又是公交集团的一家独大，于是北京的公交在这些年里畸形地发展着。有报告指出，巴士公司2002年以来的城市客运收入增长主要都来源于购买车辆的增加。连续几年，公司的日均单车客运量和日均单车客运收入都没有大的变化，2004年的日均单车客运量只有245人次，日均单车客运收入只有472.3元，运行效率相当之低。另据公交部门的统计，月票无效的公交车约1万余辆(巴士公司以及部分公交集团运营车辆)，但只承担客运总量的20%，而8千余辆月票有效的公交车，承担客运总量的近80%。

据公交集团副总王新声透露，票价改革前，该集团每年的收入还不到成本的1/5，对车辆的投入也并不是根据市场的实际需要，只是单纯的执行上级政策。

“凭什么政府年年要掏这么多钱？”

北京公交的改革历程，似乎在告诉人们一个现实：类似公交这种公用事业的改革，表面化地“走市场”，或是退回到原来的计划体制由国家全包下来，都不是好办法。段里仁认为，最理想的应当是采取政府管理下的市场运作机制。即政府只负责制定宏观政策，设置具体市场准入标准，使服务质量、线路的可达性、乘客的满意度等成为对公交公司的主要考核指标。他说，国外有过成功的范例。在巴西的库里蒂巴市，每年该市都会招标10家企业，负责全市的公交运营。票价是由公共交通机械委员会根据该市当年的国民生产总值、财政收入、人民平均生活水平、平均物价水平等来制定的，从而使广大市民能够接受。同时，政府确保各公司的利润维持在一定水平上，每年都会给予公司相应补贴。如果赶上油价上涨或者通货膨胀，导致公司利润下降或者百姓难以承担目前的票价，政府都会加大补贴的力度。这样，各公司需要做的只是提供更优质的服务，确保自己能够长久地留在这个市场中。

同样作为福利性事业，香港公交却是赢利的。史其信介绍说：香港公交的服务水平与进入这个市场各公司的利益直接挂钩。由于香港公共交通已足够便利，百姓可以对所乘车辆做出选择，所以一旦某家公司的服务不能够令人满意，就很难在这个市场中生存。

史其信说，当香港公交企业的年利润占到其总资本的15%～20%时，这一部分将留给企业作为进一步发展之用；利润超出这个比例的部分，政府才从中提取一定比例。另外，政府会通过制订各项政策保证公交车能够盈利，比如对私家车进入城区的限制，收取高额的城区停车费等，使得人们纷纷选择乘坐公共交通出行。

在史其信看来，目前北京的公交低票价只能是一项暂时的措施。凭什么政府年年要掏这么多钱？等到将来服务水平上来，价格自然会相应提高。张国伍也透露，近期北京政府将召开公交改革执行情况分析会，会上将讨论未来调整一部分车辆票价的问题，“票价应当根据公共交通的舒适性和通达性，分成不同等级，来适应不同客源的需要。”另外，如何通过各种措施真正解决交通拥堵才是现在的当务之急。他认为，比较可行的有，把市区停车位价格大幅提高；在一些主要线路加收拥堵费；以及在一些道路上还可以限定车辆的满载程度等。

“过去的公交改革，都是在公有制的框架内进行的，使得企业没有积极性去提高自身的服务水平。要想既提高效率又提高服务水平，政府必须与市场脱钩，让企业自己去经历市场的考验，到时是用实力和服务说话。”史其信说。

但北京交通大学教授张国伍也指出，国外一些城市的公交企业之所以能够赢利，很关键一点是政府给予公交企业沿线土地开发的权利，企业可以以副业养主业。而中国的公交的规划无法涉及到土地，难以做到国外城市这样通盘的考虑，相关主管部门也不可能给予公交企业这样的权利。不过，建设部副部长仇保兴前不久在全国优先发展城市公共交通工作会议上已经谈到，针对国内公共交通建设投入严重不足的情况，各地应该提取一定比例的土地出让金予以补助。

段里仁认为，过去的市场化，是一种盲目的市场化，并没有明确其公益性事业的定位，而只有在这个定位的基础上，才是有效的市场化，过去所面临的种种问题才可能得到解决。但这也还需要一个过程，到底如何分配资源，按照何种指标去分配资源，都需要去研究。