广州现代化大都市建设问题研究

余树华

一、广州现代化大都市建设的基础与条件

2007年5月中共广东省第十次党代会，提出要把“广州建设成带动全省、辐射华南、影响东南亚的现代化大都市”。广东省委对广州发展目标的这一定位，是对广州近30年来改革开放所取得成就以及对广州城市功能定位所做的积极探索的充分肯定，也是对广州快速发展将会产生对全省乃至全国重要影响的高度认同，既符合经济发展规律，反映了广州未来城市经济、社会发展的客观走向，也体现了广东改革开放与现代化建设的宏伟实践所赋予广州的历史使命，具有重要的意义。改革开放以来，广州经历了一个高速发展的时期，为加快现代化大都市的建设奠定了坚实的基础和有利条件，主要表现在以下四大方面。

(一)经济的带动力、辐射力和服务功能大大增强

广州坚持以改革与发展为主题，大力调整优化经济结构，迅速发展了汽车、机械装备、石油化工、电子信息、生物医药、饮料食品等支柱产业，城市的经济带动力、辐射力和服务功能大大增强。2006年广州市完成国内生产总值达6068.4l亿元，比1978年增长约140倍，年均增长19.33％，总量占广东省的23.37％，占全国的3.32％；人均生产总值按户籍人口计算，超10000美元，按常住人口计算，超7800美元。经济总量在全国大城市中名列第三，仅次于北京、上海。2006年广州地区组织的财政一般预算收入1729亿元，比1978年增长约126倍，总量占广东省的33.78％，占全国的5.76％。2006年，外贸出口323.78亿美元，比1978年增长约240倍。”

(二)现代化中心城市的基础设施体系初步形成

近几年，广州保持每年对基础设施建设投入超过200亿元。2006年广州港货物吞吐量实现3亿吨跨越，名列世界第5，集装箱吞吐量超过660万标箱，跻身世界15强。广州港将发展成为现代化的国际港和华南地区现代物流中心。现代化的新白云机场加强了其作为国内三大枢纽机场的功能，也提升了广州国际空港的地位，进入了世界20强。公共交通体系日趋完善。广州地铁建设高速度推进，2006年底通车里程达116公里，超过北京，紧追上海。内环路、城市快速路、环城高速路与周边城市和邻省连接的高快速路网基本建成，全省的高速公路枢纽城市功能已经具备。广州公路通车总里程约为5594.45公里(含快速路)，全地区公路密度达到75.25公里/百平方公里。国际信息港的基本框架正在形成，广州作为国家三大电信枢纽和互联网交换中心之一的辐射能力进一步加强。“适宜创业发展”和“适宜居住生活”的大都市环境初步形成，城市绿化覆盖率达37.6％，人均公共绿地面积达12.3平方米。通过大力推进节能减排工作，广州能效整体水平居全国前列。几年来，万元生产总值能耗从0.88吨标煤下降到O.78吨标煤，年均节能率3％。2006年二氧化硫和主要水污染物比2003年分别减少24％和42％，工业粉尘和烟尘排放量减少67％，空气质量优良天数占全年总天数的91.5％，珠江广州河段及市内河涌水质明显改善。

(三)对泛珠三角乃至东南亚地区的人文吸引力不断增强

广州着力打造体现先进文化和都市风采的文化品牌。这些品牌主要有：中国音乐事业的“龙头工程”——中国音乐金钟奖、广州国际艺术博览会、羊城国际粤剧节、金狮奖全国木偶皮影和杂技比赛、广州(中国)新年音乐会、广州民俗文化节；广州“5·18国际博物馆日”等。同时，通过不断加强岭南传统文化与港澳、东南亚的文化联系，全面提升广州作为区域性大都市文化中心的地位，对泛珠三角乃至东南亚地区的人文吸引力和影响力不断加强。近年来，广州市在文化设施上的投资规模比较大，新建、改建了一批基层公共文化设施，以满足市民日常文化活动的需要。广州歌剧院、广州新图书馆、广州文化活动中心、白云国际会议中心等具有国际先进水平的标志性文化设施，将相继完工。广州推进教育综合改造工程，广州大学城如期建成，老城区和农村地区中小学办学条件得到显著改善。全市75％的区和73％的镇成为广东省教育强区和教育强镇。

(四)以多层社会保障体系为基础的“和谐广州”初具雏形

全市社会保障覆盖面不断扩大，保障标准也不断提高。2006年城镇居民最低生活保障标准为每人每月330元，失业人员失业保险金标准为每月624元。实施积极的就业政策，每年新增就业岗位超过20万个。覆盖全市城区的社区卫生服务体系基本建成，突发公共卫生事件应急处理机制在全国属先进水平。新型农村合作医疗覆盖了全市所有镇、村，参合率达到86.11％。居民健康水平不断提高，2005年人口平均预期寿命为77.21岁，达到中等发达国家水平。以加快中心镇建设为重点，扎实进行社会主义新农村建设。一批市级龙头企业总部和都市农业示范区在中心镇落户。全市所有行政村和大多数自然村实现了“五通”。2004年起已全面取消了农业税。2004年以来农民转移就业共15万人。城乡居民生活水平明显提高。2006年城市居民年人均可支配收入为19851元，农村居民年人均纯收入为7788元，分别比1978年增长约44倍和26倍。2005年城市和农村居民人均居住面积分别达到18.7平方米和35.7平方米。全面推进治安防控体系建设，社会秩序、经济秩序明显改善，市民安全感提高，社会风气日趋好转。

二、广州现代化大都市建设面临的问题与挑战

广州经济、社会发展的成就，成为珠三角以至全省经济、社会发展的重要支撑力量，也是广州建设现代化大都市的可靠基础和有利条件。然而，将广州与世界上发达国家的现代化、国际化大都市比较，在经济发展指标如人均GDP(12000美元)、第三产业产值占GDP的比重(60％-80％)、外贸依存度(30％左右)、R&D(研究与开发)投资占GDP的比重(5％以上)等方面；在生活水平与社会发展指标如人文发展指数(HDI指数大于O.8)、人均住房使用面积(22平方米以上)，以及在城市基础设施与生态环境指标等方面，广州都存在一定的差距，还存在许多问题和挑战。

(一)体制性障碍还比较突出

在体制创新方面，广州市的经济发展和城市管理中的体制性障碍还比较突出。市场经济体制还不完善，市场化程度与现代化大都市的标准相比还有较大的差距。行政管理体制、城市管理体制、社会管理体制等方面存在诸多不适应因素。有些部门领导观念守旧、安于现状，不思进取，管理方法和思维模式落后，不能正确处理理论创新、体制创新与经济发展的关系，对改革产生的新矛盾不加分析，进而对深化改革与体制创新采取消极态度，常会“以发展为第一要务”为由，而将改革置于第二位甚至是更靠后的位置上，能拖就拖，从而延误改革的

有利时机，因而广州深化改革和体制创新的任务还很艰巨。

(二)经济增长方式转变的任务仍然艰巨

在经济发展方面，经济增长方式转变的任务仍然艰巨，产业结构还不合理，第二产业技术水平偏低，各种专业人才不足。工业结构虽有所调整，但问题依然存在，地区间产业趋同，部分产品生产能力过剩，部分行业整体素质低，技术开发能力和自主创新能力严重不足。能源供应、电力供应、交通设施建设，仍然是制约广州经济发展的瓶颈问题。第三产业发展不足，部分专业市场对周边地区的吸引力和辐射影响力不断减弱，大型商业批发零售企业规模和营业额、经济效益呈下滑趋势。外贸出口占全省的比重不断下降，出口商品结构仍以传统的工业品为主，高技术产品出口所占比重低，落后于上海、北京、天津等城市。金融体制改革和国企产权制度改革进展缓慢，农村经济基础薄弱。

(三)城市建设和管理仍不适应发展的要求

在城市建设和管理方面，管理机制和管理水平仍然不适应发展的要求，“多龙治水”，条块分割，责任不清，权责不配套，管理手段落后，管理水平不高等问题仍然严重。城市基础设施还存在很多薄弱环节，综合服务功能不强，城市规划与布局不尽合理。城市功能划分不明显，环境治理欠帐较多，治安和交通秩序尚不够好。城中村内存在许多社会问题，改造的难度很大。城乡发展不平衡，从化、增城等地区的经济发展和城市基础设施建设与天河、海珠、番禺等地区存在较大差距。

(四)影响和谐与稳定的社会隐患仍然突出

在和谐广州的构建方面，市民对城市公共产品、公共服务不断增长的需求与供给不足的矛盾十分突出，维护公平、公正的利益调节机制尚待建立和完善，民主法治仍需不断健全，社会治安形势还不够理想，各种社会群体、各种利益关系错综复杂，干部的工作作风问题，下岗职工和复退军人的就业问题，流动人口问题，征地、拆迁、收入分配、医患矛盾、业主与物业管理的矛盾等方面，还存在诸多一触即发的社会隐患，对城市的和谐与稳定构成一定的威胁。

此外，由于外部激烈的竞争因素，也给广州带来巨大的挑战。特别是长三角地区保持着强劲的发展势头，已经后来居上。环渤海湾地区的后发优势也愈加明显，东北老工业基地在振兴，西部在加快开发，珠三角和泛珠三角城市之间，存在着既合作又竞争的关系，你追我赶，形势逼人，给快速发展的广州带来一定的紧迫感和危机感。

三、广州现代化大都市建设的对策与建议

如何发挥优势，迎接挑战，克服前进中的困难和问题，是落实广州的发展目标，建设现代中心城市、文化名城和山水之都，增强综合实力和综合服务功能，发挥带动力、影响力和辐射力，加快广州现代化大都市建设步伐的迫切任务。现着重从体制改革、制度创新的角度，提出以下一些战略性的构思和建议。

(一)推进市场化、国际化以增强辐射力和影响力

现代化大都市必然是市场化程度很高的大都市。要进一步深化财税、金融、投资以及国有企业产权制度等多方面的改革，努力转变政府职能，致力于创造一个有利于各市场主体平等竞争的市场环境，逐步消除和减少在基础产业、公用事业领域存在的行政性垄断问题，进一步完善行政审批制度改革、垄断部门决策引入听证程序的改革等，扩大市场准入范围。形成公平的市场竞争。现代化大都市必然也是国际化程度很高的大都市。要有步骤地推进银行、保险、电信、外贸、内贸、运输、旅游、律师、咨询等服务领域的开放，培育大批国际化、市场型的企业，逐步构建起充满活力、富有效率、更加开放的新型市场经济体制。要进一步整合5个国家级开发区(功能区)的资源，将其统称为“穗东新区”，或“穗东南新区”，像浦东新区、滨海新区那样，组团申请成为国家综合改革试验区。通过综合调整开发区的政策，理顺开发区各方面的关系，实现区域内自然资源优势、技术资源优势、人力资源优势、市场资源优势及战略优势的整合、互补和放大，增强改革试验区的综合竞争力。

综观各国发展的经验，至今为止，制造业仍然是构成各个国际大都市经济的重要组成部分，因此。要继续加快经济结构的优化调整，加速工业运作与经济增长方式的转变。大力发展低能耗、高附加值、技术密集和资金密集型行业和高端产品，发展支柱产业，重点打造电子信息产业、装备制造产业、生物技术与医药产业、新材料产业和新能源利用等产业。并通过技术创新，使“广州制造”升格为“广州创造”，象当年日本东京那样，将“批量生产型工厂”改造成为“新产品研究开发型工厂”，使广州成为以集约化、国际化、高级化、科技化为标志的先进制造业中心。目前现代服务业集群主导着国际大都市中央商务区的发展，决定着城市经济的繁荣及其国际竞争力的高低。要大力发展现代服务业，增强公共服务功能和中心城市的经济辐射功能。要通过优化结构促使服务业扩大总量，提高水平。要加快建设以广州为枢纽、贯通全省各地的45分钟珠三角经济圈，接通邻近省区的交通网络，形成完备的现代基础设施体系。从而，进一步打造经济中心、信息中心、物流中心、金融中心、技术研发中心、进出口贸易中心、产权交易中心，真正发挥中心城市的带动、影响作用，为所辐射地区提供优质服务。

(二)推动区域分工合作以强化城市带动力

按照阿伦·扬格的理论，分工和专业化不仅可以解释城市的产生，还可以决定城市的地域规模、中心市场辐射范围，也是城市经济增长的根源。因此，要推进行政管理体制改革，解决制约经济发展过程中的行政区域障碍、体制障碍，消除狭隘的“本土发展”的观念，清除一些影响区域经济合作的交通、信息关卡或政策屏障，加强区域交通、信息的融通与交流，进一步扩大“城门”，采取外源型经济与内源型经济并重的发展策略，努力消除广州与泛珠三角等周边地区特有的经济断层现象，避免严重的多区域产业同构、低水平重复建设、低层次过度竞争所造成的压力和损耗，为经济腹地和其他经济区域腾出发展空间。除了引导一些中低端产品或生产环节逐步向省东西部地区和泛珠三角区域转移，以增加就业和满足这些地区数量型经济增长的需要外，也要鼓励一些资源性强的高端产业和资本在这些区域间的有序转移，促进区域经济合作和共同繁荣。在重化工业发展中，更需要提倡广泛的分工与合作，例如科威特炼油项目布点拟定在南沙，就要经过严格科学的可行性论证，慎重决策。建议这类重化工业的生产布点设在省内其它有环境容量的地域，总部可设在广州，广州则利用自己的优势为产前、产中、产后提供现代服务，达到利益共享。

(三)创新城市建设与管理以增强城市凝聚力

要消除城市管理中体制性的矛盾和障碍，加强城市管理部门之间的合力，解决市一级城市管理集权太多、鞭长莫及的问题，坚持依靠群众管理城市，采取专业队伍与发动群众相结合的办法，把城

市管理和基础设施维护的功能下放在区、街道，并使责任和权利相配套，建立城市管理社区责任制，充分调动市与区、街道的积极性，发挥区、街道协作管理与城市警察执法两个功能。要创新管理模式和方法，推行科学管理，实行处罚与教育结合，注意把问题解决在萌芽状态。

城市发展目标的界定既是一项政治性行为，也是一项技术性工作。因此，在新一轮城市规划中要广泛征询意见，要经过专家充分论证，尤其在研究落实“南拓、北优、东进、西联和中调”的方针，实施旧城区和城中村改造，新城区建设，组团式的特色、功能与配套，城市规划与产业布局的结合等方面，需要进行科学论证与决策，并予以立法。一经立法，就要认真实施，任何人都不得随意改变。与建设投入相比，城市管理费用投入相对不足的问题更加突出。要继续加大城市管理硬件设施的投入，同时加大城市管理配套资金的投入，切实解决重建设、轻管理的问题，坚持建设与管理并重的原则。要加快城中村的规划、改造治理工作，提高中心镇城市环境管理水平。可将部分经济和社会管理权限下放到中心镇，适当下放审批和管理权限，解决建设项目审批层层上报，程序复杂，时间长的状况，以提高中心镇城市环境管理的自主能力。通过规划的严格管理与控制，合理土地利用，杜绝乱开发、乱建设，提升中心镇建设水平，改善中心镇城市环境。在2002年柏林召开的21届世界建筑师大会上，与会代表对将被都市化、现代化浪潮淹没、清除的文化遗址和历史文物，深表忧虑。因此，要把城市开发与历史文物保护有机结合起来，充分考虑城市的个性、文化特点、历史遗址和艺术形象符号。广州目前的“中调”战略，是实现中心城区产业和人口双重再集聚，生态基础设施与环境再造的良好机会，建议将兰圃、越秀山、中山纪念堂、广州市政府、人民公园、北京路步行街、海珠广场连接为成片绿地，机动车从地下隧道通过，形成广州老城区中轴线的绿色长廊。同时，在老城区开凿若干运河，连接珠江和规划中的白云湖，中间贯通西濠涌、东濠涌、沙河涌等大小河涌，使广州旧城恢复“六脉皆通海，青山半入城”的水城特色，集人脉、文脉、商脉、史脉、水脉、政脉于一体，塑造具有岭南特色的山水城市形象，以增强广州作为现代化城市的凝聚力。

(四)提高科教文水平以弘扬广州人精神

在实施“科教兴市和人才发展”战略方面，广州首先要通过体制创新，形成政府、社会、企业共同推进的格局，形成产学研联合推进高新技术成果转化的机制，优先发展重大项目、重点学科和关键技术，增强城市创新能力。培植并形成二、三产业良性联动的发展态势，提高产业能级，提升产业集群和产业链的核心竞争力。构建面向全社会、资源共享的公共服务、信息服务、人力资源服务和科技创业投资服务平台，为科技创新提供有力支撑。广州要从区域性标准制订人手，力争参与国际标准制定，导入自己的核心专利技术，抢占技术壁垒制高点，变技术优势为竞争优势，更方便地打入和占领国际市场。加快文化体制改革，形成以公有制为主体、多种所有制共同发展的文化产业格局，形成统一、开放、竞争、有序的现代文化市场体系，有效实施“文化强市”战略。对经营性文化事业单位逐步全面推行“事转企”和股权多元化改制，将新闻媒体等事业单位中的经营业务逐步从事业体制中剥离出来。转制为企业，实行宣传、经营“两分开”，完善法人治理结构，建立现代企业制度。进一步放开文化市场，降低准入门槛，吸引更多的民资参与文化事业发展。以岭南民族文化为主体、吸收外来有益文化，促进中华文化与世界文化的融合，实现文化与经济的互动发展。以举办亚运会为契机，加快对科技、教育、文化事业的投入，进一步改善人文环境，提高城市的文化内涵。大力开展精神文明建设，深入开展“爱国、守法、诚信、知礼”现代公民教育活动，加强社会公德、职业道德教育，进一步塑造与弘扬广州人热爱祖国、团结友爱、互相帮助、包容谦虚、务实进取的广州人精神。

(五)关注民生以构建和谐广州

以加快政府职能转移为重点，推进社会领域体制创新，探索建立健全促进社会事业发展的体制基础，创新和完善现代社会事业体系的基本框架。政府财政资金应该逐步从竞争性领域退出，主要转向社会公共领域，重点加强对科技、教育、文化、卫生、社会保障等的投入和对贫困地区的转移支付。在提高城市居民政府公共产品占有的同时，努力提高农村居民的政府公共产品，占有水平，强化社会事业发展的公平基础。不断提高社会管理水平，努力实现社会管理的科学化，逐步建立重大决策听证、咨询、公示、论证以及责任追究等制度，逐渐减少公共决策的随意性，力争做到公平管理、透明管理。积极推进社会管理法治化，不断完善劳动就业、社会保障、安全生产、社会救助、社会管理、维护社会稳定、应对突发事件等方面的政策法规，力争使社会发展各个领域建设与管理基本做到有法可依。充分发挥社会各方在社会建设和管理方面的协同作用，在社会管理体制改革和创新上取得新突破。不断强化人本理念，充分尊重人民群众的民主权力，疏通和拓宽公众参与的渠道，着力加强基层民主建设，完善城市居民自治，建立健全社区党组织和社区群众自治组织、居民会议、社区协商议事会等制度，发展农村基层民主，坚持村级民主选举、民主决策、民主管理和民主监督，完善“村务公开”制度，发挥城乡各类自治组织在协调利益、化解矛盾、自我管理和服务以及排忧解难中的作用，构建社会基层的新型社会管理网络。

建议成立广州地区构建和谐社会的协调机构，形成以利益调节为核心的社会整合机制，避免、抑制和化解社会利益关系方面的过度失衡和矛盾。要切实解决最迫切、最直接、最现实的民生问题，特别是要做好就业、社会保障、公共医疗、扶贫、环保和公共安全等方面的改革工作，重点解决好下岗职工、复退军人、大学生的就业问题。要做好农民工、新移民的接纳安置工作，让他们在政治参与、社会福利保障、子女就学等方面，与普通市民一样享有同等待遇，使他们较快融入都市社会。要推进医疗体制改革、药品流通体制改革和医疗服务价格改革，进一步规范收费标准，让老百姓能分享改革发展成果，及时协调解决一些重大矛盾，着力构建和谐广州。