上海公共空间的“私有”运动

胡家源

公园地产大行其道

尽管在去年5月底经历了一次全面的扩建，但在王石明老人的眼里，蓬莱公园这个离他家步行不到10分钟的公共绿地，看起来却始终不像多出了几千平方米面积的样子。“以前公园小但视线很开阔，不像现在，大是大了点，但一眼望去都是高楼。”

其实他并不知道，能够多出这8000平方米的绿地也并不容易，当地政府所支付的代价，正是默许出让这块土地的开发商将商品住宅紧贴着公园修建，也就是所谓的“公园地产”。

王石明只是在晨练路过公园旁的一群高层建筑时发现，这个名为黄浦华庭的高档小区，事实上也算是最后一个能与蓬莱公园零距离接触的商品住宅楼了。几年来，由于坐拥上海内环线以内、南市区老城厢的特殊地理位置，蓬莱公园这个面积仅4公顷的公共绿地，已经几乎被周边数百套豪华楼盘“围得透不过气来”。

无独有偶，占地140多公顷的世纪公园，作为上海最大的富有自然特征的生态城市公园，现在已经成为以联洋社区为代表的各种高档的“水泥森林”繁衍之地，甚至有开发商打出“面对世纪公园，怎能坐第二排”的广告用语，将数十栋高层建筑一字排开，正面环绕世纪公园绵延700多米，犹如一道水泥围墙，以至于“世纪公园板块”亦一度成为浦东高档住宅区的代名词。

只要在地铁一二号线交汇处的广场里找找那个名为“人民公园”的地方，就会发现寸土寸金的上海，很多公园被使用到极限的，仅仅是它的商业价值。在人民公园的四周，耸立着来福士广场、新世界以及明天广场这些豪华的高层写字楼，除了高楼的业主都是些名声震天的国有或外资企业外，这里的遭遇与其他公共绿地并无二致。

“上海市中心绝大多数公园都处于被‘高楼森林围困的尴尬境地”，这是上海市绿化局在今年1月的一次调研中得出的结论。据上海市绿化管理局官员介绍，近几年，上海城市建设快速推进，出现了一些房地产开发项目利用公园绿地较好的景观环境，在其周边建造高层、超高层建筑的现象，“公众对此表现出强烈不满”。

而目前看来，在公共绿地资源相对比较稀缺的上海，“借公园生金蛋”的趋势，大有向市中心边缘的上海动物园和上海植物园周边蔓延的迹象。

“那些号称百分之几百绿化率的楼盘直白地宣称，这里就是私家领地，公园成了住宅区，那以后普通民众逛公园岂不成了私闯民宅了？”3月20日，同济大学一名研究城市规划的老教授在接受记者采访时表示，公园地产目前已经带来了一些问题，比如，转化为高利润的商品房空间是否形成了对城市公共空间的侵害，以及政府监管部门如何把握尺度的大小。

私有的“公共空间”

事实上，“公园物业”带来周边地产开发热潮，从而引发周边物业升值的现象，在国际上已相当普遍，纽约中央公园在建成后的15年里，周边3个行政区的地价增长了9倍，而与此同时曼哈顿的地价才增长了1倍。坐拥公园的地方政府收到了为数不菲的房地产税，开发商们也毫不客气地把开发利益悉数收入囊中，这看起来真是一个多赢的结果。

但有一条，当初在用来收买纽约中央公园用地的500万美元中，有32％是由周边的地产所有者负担的，并且，总面积大约为公园面积4倍的公园周边地区被划入这一受益者负担地区。这就意味着房地产开发商，当然最终是房地产所有者必须承担公园建设的部分费用。

这种按照谁受益谁负担的原则进行的公益性建设，目前已成为市场经济下进行城市建设的国际通用准则之一。

西风东渐，在拥有130多个公园的北京，效法美国模式的开发商们首先尝到了甜头，一般与公园沾边的项目都成为购房者追捧的对象，其不菲的价格也为公园项目镀上一层豪宅的金衣。而高档住宅选址公园周边最早始于1995年的朝阳公园，据了解，当时朝阳公园西地理位置最好的1号地建起了景园大厦，在北京的外国人和香港人用2800美元一平方米的价格购买，十几年前近3000美元的单价可不是个小数目，这甚至曾一度引起轰动。

不过，要真正接受“自己掏钱、同时又不具有排他性”的这一公共品观念，并不是一件容易的事。位于北京的双秀公园就曾发生过私家别墅非法占地一年无人过问的情况，类似的状况也出现在青岛海滨公园。

而记者3月16日在上海浦东滨江公园采访时发现，与南外滩隔江相望的公园一角，已经被新近砌起的砖墙切断，被拦起来的一边江面景观已经被几部钢铁支架所取代，其中一部支架上已经耸立起一幢用途不明的建筑，在这幢已经停工的建筑背对黄浦江的一面，对街正是上海房价的“珠峰”楼盘之一——汤臣一品豪宅。位于滨江公园和陆家嘴中心绿地之间，这片豪宅坐享两大公共空间的好处， 畸高的房价已经远远超出仅仅是出于“受益”考虑的对使用绿地的补偿和负担，甚至即将达到将此地段收归“私家花园”的程度，令人不禁对反常的施工活动颇有联想。

由于土地国有，地产商只要搞定政府相关部门便可以买地建房，而为公共空间买单显然是一项增加成本而吃力不讨好的事情，最好“能搭便车就搭便车”。“在很多房地产商来看，城市规划部门往往是他们的对立面，老是限容积率、限绿化面积，这个不行，那个不准。”清华大学教授谭纵波认为，其实这是一个误解，城市规划本身是一个非常中性的学科或者说是一个领域，“开发商将一部分利益返还给社会或者回归社会，这是在市场环境下最基本的原理”。

很明显，对于经受着行业竞争和宏观调控双重压力的开发商，炒作类似“公园地产”的概念，甚至不惜使用“私家公园”、“公园中的家”这些夸大宣传用语来抬高房价，仅仅是对上述基本原理所带来的利润正常削减的一种变相补偿而已。

“Zoning”中国化缺憾

事实上，在国外生活多年并对不动产法律规范有所了解的人士，在看到这些所谓的“公园地产”之后，脑海里都会浮现出一个熟悉的法律概念，就是如今在国际城市规划领域和房地产法律规范中风靡多年的术语：Zoning，即土地分区规划或土地分区制度。

Zoning最初在欧洲大陆产生，20世纪传入美国后，开始成为国际城市规划领域的一个流行的法律概念。Zoning是指政府根据警察权对土地使用所划分的公众限制。它以土地的不同用途来规划，如农业地只能限于用作农业耕地，住宅用地不可以用于商业设施的开发，公共商业用地不得滥用等等强制性法律规范。

这在形式上有些类似于中国的分区规划，不过，在包括土地的私有财产保护盛行的美国，政府机构可以通过这一条例对土地的利用类型、范围和密集程度作出限制，以防止任何组织和个体进行随心所欲的开发。而在中国，所有者和监管者是同一个角色，即政府。

“城市公共空间从我们业内来看，和几类大的因素相关，其中第一类因素，归结为政府的因素。” 某知名大学建筑设计研究院的一名副总设计师表示，政府的政策法规，跟公共空间的形成关系重大，“这只看得见的手决定了城市的发展，中国的城市面孔、发展方向这些关键的决定性因素是由政治方面的考虑而不是专家系统决定的。”

比如说绿地，政府把绿地摊到每一块建设用地上，每块地都是30%的绿地率，不会像新宿，可以有100%的建筑，把所有的绿地集中起来建一个大的中央公园。“政府把指标下达给开发商，他所肩负的责任也就卸下了，绿化没做好，就可以说：你看我有规定呀，是他不好好做。”

当然，由专家系统而不是政府来制定Zoning规范，说起来不复杂，但要真正在一个城市或社区得到认可和实施，却并不是那么容易的事情，即使在美国，这一过程也充满了各种利益的激烈冲突。

19世纪的美国，类似芝加哥、洛杉矶和西雅图这样的大城市还没有成形，进入20世纪后，大规模的城市开发活动开始像雨后春笋一样在北美大陆蔓延。但是，由于缺乏规划，当时的城市外观是杂乱无章和丑陋不堪的，当时的美国人自嘲地说他们的城市像是“在华丽的客厅里养猪”。开发城市的先驱者们很快发现，如果不对城市加以科学规划，其后果是灾难性的，只有通过政府具有强制力保证的法律手段，才能制止财产私有者对自己的私有财产权的滥用。

之后，纽约首先制定了Zoning规范，并开始在美国迅速实施开来。通常的做法是，地方政府以法律的强制手段将城市的土地按级差的方法划分为商业设施区、公寓住宅区、别墅住宅区、轻工业区和重工业区，土地的价值也随之逐級降低。

谁也不能设想在旧金山的金门大桥公园旁边或者纽约的中央公园旁边，建造几栋私家别墅或是高档豪华住宅，即便政府有这样的规划。“在美国，即便再富有再有权势，也不可能得到这样的机会，因为仅仅凭借Zoning规范，就足以抵抗这些权势。”