地方人大联系工作的现状及改进问题

　　在我国国家体系中，行政机关和党的机关上下级之间的关系是领导与被领导、指挥与执行的关系，而上下级人大之间按照宪法和法律有关规定，概括起来是法律监督关系、业务指导关系和工作联系关系。
　　地方人大设立常务委员会以来，地方人大之间加强联系，互相学习，交流经验，对推进民主法制建设和人大工作发挥了重要作用。在此，就工作实践与理论问题作如下思考与探讨。
　　
　　一、地方人大之间联系的主要做法
　　
　　人大之间联系既有横向的，又有纵向的，既包括上下级人大之间的联系，也包括全国各地人大之间的联系。20多年，全国各级人大在探索中加强联系，积累了一些行之有效的经验和做法。
　　
　　（一）上下级人大之间的联系
　　其主要形式：一是会议。召开会议是人大之间联系的主要形式。会议有全局性会议、片区会、座谈会、纪念会等。通过召开会议，交流经验，探讨如何行使职权的问题；介绍全国人大、地方人大的创新做法，推进工作的有效开展；协助解决人大工作中的一些具体困难和问题，密切人大之间的联系等，具有良好效果。二是文件。文件是指导工作的重要形式。主要有人大及其常委会通过的决议决定、制定的法律法规以及对下级人大询问的一些法律法规释疑和工作答复，印发的一些指导性文件，如工作总结、要点、调研报告、参阅资料、人大报刊等。三是参与。列席人大常委会会议，参加执法检查、视察、调研等活动。在参与中，互相学习，交流经验，观摩、了解人大工作的程序、规范、办法等。四是联动。在执法检查、评议、代表视察等重要工作中，实行上下级人大联动，不断增强规模效应，推进民主法制建设和人大工作。五是指导。主要是建立人大常委会主任和副主任对口联系下级人大的制度，通过人大常委会和人大有关专委会、常委会工作部门有关人员到下级人大视察、调研、执法检查、召开座谈会等形式，传递信息，指导工作。六是培训。采取举办培训班、外出考察学习、上挂下派锻炼等形式，对人大代表、人大常委会组成人员和有关人大干部业务培训。七是监督。主要是对下级人大及其常委会制定的规范性文件进行备案审查，以维护法制的统一和权威。
　　
　　（二）不是上下级的人大之间的联系
　　地方人大之间的联系，形式多样，总结各地的做法，其主要有以下几种。（1）联谊性质的联系。主要有两种方式：一是相同级别的各地人大常委会之间的联席会，二是各地人大常委会对口工作机构之间的联系会。通过召开联席会，就依法行使立法、监督、决定、任免权和发挥人大代表作用、完善人民代表大会制度、发挥人大在依法治国中的作用等方面进行专题交流和探讨。联席会的内容普遍与人大工作有较紧密的联系，具有较强的针对性和指导性，对于了解全国各地人大工作动态和有关信息，学习好的经验和做法，做好地方人大工作具有积极的推动作用。（2）信息资料的联系。通过报刊、书籍、电视、网络等多种途径和方式，传递民主法制建设和人大工作的最新动态，发挥重要的窗口作用。（3）是外出考察联系。组织人大干部有针对性地到外地人大考察、学习、调研，了解全国各地人大工作的情况。通过考察学习，解放思想，拓宽视野，与时俱进，开拓创新，增强了人大工作的动力和活力。（4）通过接待工作联系。地方人大通过接待外地人大的来访，相互介绍情况，赠送相关资料，相互学习借鉴人大工作中的一些创新做法和经验，进行推广运用。
　　
　　二、地方人大之间联系中存在的主要问题
　　
　　从总体上看，地方人大之间的联系比较积极、主动，成效比较明显。同时，也还存在一些不足和问题，有待重视和加强。
　　
　　（一）认识模糊，重视不够
　　一是部分地方人大常委会领导和干部对宪法和法律关于上下级人大关系的规定认识模糊，存在较高的期望和要求，认为应积极争取，使上下级人大之间实行领导关系为宜。二是对加强人大之间联系的重要性认识不足。一方面片面认为，人大常委会只对本级人大负责，下一级人大的工作好坏与自己关系不大，忽视对下级人大工作的联系指导；另一方面，下级人大主动接受上级人大联系指导的意识还不够强，认为只要把自己的工作搞好就行了，没有必要加强上下联系。三是个别地方人大缺乏开放意识，工作眼光局限于窄小的地域，没有把加强人大之间的联系摆到应有的位置，有的甚至把人大之间的联系视为游山玩水，“座谈座谈”，就是坐一坐、谈一谈。
　　
　　（二）联系不规范，制度不健全
　　一些地方人大之间的联系，有目的、有计划、有组织的比较少，普遍是自发性、松散型、由熟人牵线的联系方式，没有形成自觉的、集中的、更有效益的联系网络和制度，活动不规范，时间不经常，业务联系不紧密，随意性较大。相互联系的形式单一，存在自发组织的多，上级人大组织的少；外出联系时领导干部多，机关干部少；资料交流的多，思想交流少；专题交流的多，系统交流少；认真座谈交流的少，参观等活动安排多。四是经费无保障。部分地方人大干部培训和外出考察学习缺乏统筹安排，即使组织，也存在坚持不好、不规范、经费困难等问题，制约了联系活动的进一步开展。
　　
　　（三）联系的效果不够明显
　　有的地方人大在联系工作中存在程序性多、实质性内容少、效果不明显和联席会就是“转转会”的现象。有的地方人大干部外出考察学习，仅仅是走一走、看一看。有的一年出去几次，学习考察收获甚少，对一些好的经验和做法，既没有认真听取和研究，也没有消化吸收，更没有运用到人大工作之中，有违考察学习的初衷。在加强上下级人大之间联系指导方面，在部分地方存在提出要求多，服务、协调少；到交通便利、经济条件好的地方多，到贫穷、落后、经济条件差的地方少；联系工作多，监督指导少；要求解决经费等具体困难的多，介绍工作情况的比较少等“四多四少”现象，上下之间配合支持不够。
　　
　　三、加强和规范地方人大之间联系的对策措施
　　
　　（一）把握人大制度的特点和规律，消除模糊认识
　　有一些同志对现行上下级人大之间的法律监督、业务指导和工作联系关系感到陌生和不习惯，对上级人大有过多的期望和要求，对人大制度的运行特点认识模糊。这种认识是与人民代表大会制度的性质相悖的。上下级人大之间为什么不能实行领导关系，这是因为：首先，人民代表大会是现代代议制民主制度的一种形式。代表制的精神，就是对所代表的人民负责，而不是对上负责。这一点，是人民代表大会制度运行的重要特点。所谓代议民主制，就是一定区域内的人民，以地域为单位，按人口比例，由民主选举产生代表，组成代表机构，代表人民的利益和意志，讨论决定本地区内的一切重大事项。代表机构不论高低，都是代表人民在本地区内决定一切事务的最高机关。在我国，它就是宪法规定的“一切权力属于人民”的原则在全国和地方的体现。地方代表机构在宪法、法律下有权决定本地方的事务。当然，这并不是说，一个地方的代表机关是绝对独立的，而可以不服从整体利益或全局利益。代表机关服从整体或全局利益与行政机关不同，它是通过保证宪法、法律和上级人大决议、决定在本地区内贯彻实施的方式来实现的。上级代表机关要把整体和全局意志利益在所属行政区域内贯彻实施，只能通过制定法律、法规或作出决议、决定的方式来实现，而不是行政命令。其次，本地区的人民及其代表机关最清楚本地的情况，只有他们才能作出最符合实际、最正确的决定。如果上下级人大实行领导关系，就会形成本地区内的重大事项要请示上级人大决定。这就等于将本地区内的大事让不熟悉、不了解本地区实际情况的人来决定，这种决定就可能脱离当地的实际，违背人民的利益和要求。再次，代议机构与其他机构相比，有一个显著的特点，就是一切职权都必须集体行使，任何个人包括代议机构领导人都没有权力作出实体性决定。一切有法律效力的决定的作出，都必须按严格的民主程序，最终通过大会表决以少数服从多数的方式作出。如果上下级人大实行领导关系，下级人大工作中碰到的问题和困难，不可避免地要通过上级人大来解决。如果靠常委会每两个月一次的会议来处理众多下级人大迫切需要解决的问题，几乎是不可能的，也是不及时的。如果靠人大常委会有关机构或领导来处理，就有违集体行使职权的原则。上下级人大之间的关系，就变成下级人大服从上级人大少数人或个人的决定，代议制就变成了行政领导负责制。因此，上下级人大之间不能实行领导关系，这是符合我国国情和现实的正确选择。
　　
　　
　　（二）健全完善机制，把联系经常化、制度化
　　加强人大之间的联系，关键在于总结现有的成功经验和做法，紧紧抓住上下级人大之间的纵向联系和同级人大之间的横向联系这两条主线，健全机制，规范行为，畅通渠道，发挥作用。为此，要建立经常性联系机制，将宣传、调研、信息、代表联络、信访、干部交流锻炼、后勤服务等工作年初提出计划，年终检查评比，加强人大之间的联系，提高各级人大机关为“三会”（人代会、人大常委会、主任会）服务的质量和水平。要制定加强人大之间联系办法，规范和明确联系方式、内容及工作措施，将现行的定期召开座谈会、人大常委会组成人员分片联系下级人大、人大干部上挂下派锻炼、邀请列席人大常委会会议和上下联动进行视察、评议、执法检查等工作经常化、制度化。
　　
　　（三）丰富联系形式，拓展联系渠道
　　要创造性地做好人大工作，就必须从实际出发，加强对外联系，架设同上下级人大和外地人大之间的联系、沟通桥梁。各地人大要树立一盘棋思想，在坚持和完善目前已有的片区联席会、专题交流会等行之有效方式的基础上，进一步创新方法，拓展渠道，丰富内容。如，通过会议交流（召开片区人大工作会、定期汇报会、举办理论研讨会）、媒体交流（利用报纸、杂志、互联网等各种媒体，宣传人大工作动态，宣传各个层次的人大工作）、培训交流（有计划分期分批对人大代表、人大常委会机关干部进行学习培训）、外出交流（相互走动学习）、人大常委会机关干部上挂下派交流等，使人大之间的联系更富特色、更富成效。重视和加强人大代表的联系，定期组织人大代表开展视察、调研、向选民述职等活动，定期向代表通报“一府两院”工作情况，搭建人大代表体察民情、反映民意、宣传动员和组织发动群众的交流、联系平台。要采取“定人负责、定点办公、定期接待”方法，听取人大代表的意见和建议，组织、指导人大代表开展视察、执法检查等活动，增强代表活动实效。
　　
　　（四）强化措施，加大联系、指导力度
　　加强上下级人大之间的联系，对于做好地方人大工作具有重要作用。地方人大常委会主任和副主任要多深入实际调研、视察，宣传政策和法律法规，交流信息，加大督促检查力度，实实在在帮助、指导下级地方人大解决自身建设中存在的突出问题。要按照新形势、新任务要求，采取召开座谈会、举办专题讲座等形式，加强地方人大理论研究，总结推广典型经验，编印答疑解惑的人大工具书，从理论上探索和指导下级地方人大依法履行职权，不断增强联系、指导的前瞻性、针对性和计划性、实效性。如，每年年终发函征求下级人大对立法、执法检查、工作调研以及相关内容、时间、地点的意见，进行统筹安排。上级人大在开展执法检查时，可邀请相关地方人大的同志参与，使他们在参与中学习。
　　
　　（五）开阔视野，不断增强联系的实效
　　加强对外交流与联系，有利于提升地方人大工作水平和质量。一是要加强省（市、区）内人大之间联系。地方人大之间要加强对口联系与协作，围绕同一工作区域或一个地区带有普遍性、系统性的问题开展联合调研，整合调研资源，实现信息、成果的相互参照和共享，实现区域间的开放、合作与协调发展。联系要注意效果，不仅是互相访问、交换资料，还应当注意思想观念、思维方式、工作思路的交流，以增强实效。二是要加强国内的联系。加强与省（市、区）外人大间的交流联系，是了解全国各地人大工作现状和特点、开阔视野的重要途径。要有计划地组织人大干部外出考察学习。有条件的地方人大还可试行短期的干部交流锻炼。三是要加强人大信息队伍和信息网络建设。按照节省时间、减少开支、注重实效原则，通过电话、互联网、文字资料等媒介，扩大纵向和横向联系。定期收集和交流、推广各地人大工作特点和亮点，加强信息资源的沟通、整合，逐步形成多层次、广渠道、开放式人大信息格局，为提升地方人大工作整体水平 “导航”。
　　（作者单位：重庆市人大常委会研究室）