当今世界,大多数国家都实行了代议民主。代议民主强调人民的意志须经由“媒介”——议会来加以表达。为使这种人民的意志得以具体明确化,以便发生作用,它须要通过一定的程序加以规范。可以说,无论何种民主制度,若要保证民众的意志得以真正表达,则合理程序的设置是一个无法忽视的重点。事实上,议会本身即是理智化的一种程序,通过此种方式整理与调和人民的自然意志并提高国家行为的正确性。本文意在考察议会程序的功能和特征,以为完善我国人大程序之参考。
一、议会程序的功能
议会民主是基于代议的间接制民主,全体国民通过作为代表的议员行使权力。但是如何使全体国民的意思与代表的意思相互结合,却是另一个棘手的问题[1] 。人民的意志与代议机关的意志在法律上虽不会但在事实上可能会产生不一致的情形。在代议制度下,此项歧异无法避免,但可以通过程序减少此项矛盾的产生——人民的意志仅在法律规定的程序下加以确认时,才能成为具有法律拘束力的决定。我们可以把议会程序的功能概括如下:
第一,通过理性过滤,议会程序使决策具备了公正、合理性的基础。议会机关是合议制,必须通过程序来整合各种纷繁的意见达到和议的目的。由国会来为公开意志形成,并于形成程序中对各方利益、立场及看法加以平衡考量以求得最佳结果[2]。洛克在其《政府论》中主张由人民选出民意代表,由民意代表自己制定法律,将民意变成法律。但为何不将民意的政纲、政策直接化为法律?因为民意的政纲尚须经法律的本质——公平、正义、理性和人道主义的过滤后,才能将人民的公意变成法律,然后施行。此即强调了程序的理性过滤功能:程序的中立性蕴涵结果的正当性。议会程序营造了一种特定的时空和气氛,用来保证程序参加者根据资料和预定的规则进行直接、充分平等的对话,使各种不同的利益、观点和方案均得到充分比较和推敲,都能够得到充分的考虑和斟酌,从而实现优化选择,使决定做得最公正合理[3]。
第二,通过政治参与,议会程序保障了公民基本权及人性尊严原则。程序不仅是保障议会结果正确性、合理性的手段和形式,通过程序的政治参与本身就是目的,即是一种价值。现代民主国家强调法治原则,要求国家的政治活动必须依法开展,并赋予人民各种途径来参与政治活动。依照尊重人性尊严的原则及贯彻人民主权的原理,并基于有关基本权宪法上的保障规定,任何人都应受到人格的尊重,对于涉及其利益、地位、责任或权利、义务的决定,均有参与程序以影响决定形成的权利与地位。从根本意义上说,人的尊严是否得到尊重,关键在于人民能否当家作主,在于人民是否得以通过议会参与到国家决策活动中去,并通过议会选举程序来控制和监督对政府官员的任命。公民通过对议会程序的参与而使其国家主体地位得以保障,不至于沦为国家政策或其他个人用以实现某种外在目的的工具或附庸。换言之,当代议会政治应超越“最好的政治就是让人民吃饱”的传统观念,而建立起人民参与权得以实现、公民自我决定得以可能、民意与政令得以互通的政治程序。
第三,通过对话沟通,议会程序可以强化民众的责任感和认同感。公民通过参与,到议会中释放自己的观点,表达自己的论见,有助于其对议会决策的服从和确认。从心理学和公共政策的角度而言,曾经参与决策过程的人较能接受结果,也对结果的执行较有责任感。对社会民众参与性主体的尊重,归根结底会唤起社会民众对议会决策的一种认同感,以及基于尊重国家法律制度的威信和权威的责任感。如果不能从程序上保障民众的参与权或弱化、虚化民众的参与权,则民众缺乏表达言论的渠道,政令与民意之间的裂痕难以弥合,则相对应地会引发非程序性变革。
第四,通过妥协折中,议会程序可以消弭或避免社会冲突。早在19世纪,约翰·密尔就表示,议会是公民申诉怨情和表达意见的场所[4]。 由于议会议员背景不同,且所代表的利益不尽相同,因此,在制定法律时,易起冲突。这种冲突是社会利益多元在议会中的反映。行政机关、选民、利益团体对议会的要求未必相同,甚至可能互相对立。行政机关希望议会对政府的提案不要过分刁难,希望能支持其提案。然而,选民则可能有不同的需求,而希望议会能够维护他们的利益,并通过对他们有利的法案。为了兼顾不同的利益,必须诉诸程序性妥协的过程,使一项法律能在具有共识的前提下,使各方都能接受。议员可以利用对法案进行正式辩论的机会表明自己的立场,并采取不同意见互相沟通,以消除歧见,减低社会冲突。例如,议会可举行听证会来缓和和松弛社会上的紧张情绪。在举行听证会时,代表不同利益的个人或团体,有了一个公开的场合来表达他们的意见,或者来宣泄他们的怨情,这对于缓和社会紧张情绪以及处理社会冲突都具有很大的助益。
二、现代议会程序的特征
世界各国议会的发展历史,或因空间上的国情互异,或因时间上的世局变迁,各国所实施的议会程序自有其XYqB0aZrJvGViVoA3KqHeQ==相异之处。而且,议会的程序安排又极富政治性,其规则的制定、修改和废除也常受政治影响,因此,议会政治呈现出不同的样态,议会的运作程序也不尽相同。观世界诸多国家议会运作,并结合以现代程序理论来分析,我们可以发现它们有如下一些特征:
对立与分化是议会程序的基础。对立的含义在于,在议会中存在不同的利益对立或竞争主体,议员必须代表不同的阶层、利益,他们在议会程序中体现为不同意见的对立。容许意见的多元性是理性讨论的要件之一。民主存在的基本前提,应该是意见、利益、意志竞争的差异与对立,以及冲突[5]。 由于现代社会通讯技术发达,知识与信息易于沟通、交换,各个人和各团体间利害权衡的标准迥异,议员对各议案的具体争点,每每见仁见智,各抱不同的见解。而议会制存在的意义,就是将人民中多元且复杂的利害关系与意见导入议场内调整、统合,在意见冲突时,能通过对话与协调,寻求出妥协点,以利法律政策的顺利推行。早在公元1724年英国某法庭之判决就曾揭示:“上帝从伊甸园驱逐亚当时,同时也给予他辩白的机会。”[6] 作为民意机关,议会为达至一合理结论,必有、也应有容忍所有异议的胸襟。议员言论免责的规定,也表明议会应容纳各种不同的建议和意见。由于存在不同意见,议会之“议”始得发动,进入议会交涉程序。若程序参加者缺乏立场上的对立性和竞争性,这种“议”形式就变质了。
意见交涉是议会程序的核心。代议制自产生以来,就与辩论相伴。议会的词源出自法文的“说话”,说话、辩论是各国议会最主要的活动。“议会的本质是公开审议论证和反驳,是公开争论和公开辩论”,“各种观点在议会中相遇,观点的交流碰撞出火花并导致清晰”[7] 。以议会程序的观点来看,一个意见,当且仅当其能够成为通过辩论规则界定程序的结果时,才是正确的。人类的经验告诉我们,在一味附和声中,所做的决策不会收到最好的效果,只有在对立的观点冲击下,以不同观点对话和不同判断下的选择为基础才能作出最好的决策。全部的真实只有经过围绕其不同角度的分析才能被发现,越多的观点参与辩论,越多的观点互相质疑,结果就越接近真理。通过对话与辩论,各方既作为相互的反对者也作为相互的合作者,而不是敌人,因为通过他们的反对,错误被发现并得以纠正,而且催生了一种竞争精神,这种精神引导着人类的进步[8]。
证据与信息的公开是议会程序的关键。议会程序与司法程序的一个不同之处在于人员多杂,观点纷纭。议会程序涉及一个数量庞大的人群,这与由两派组成的诉讼程序不同。因此,在议会程序中,证据和信息的交换、公开尤其显得重要。有关辩论核心内容的证据都应该用固定化的手段予以提供[9]。一个主张必须有证据和信息作为依据,进而,某种主张以及支持该主张的信息和证据也成为决定者作出结论的根据。在缺乏条件设定的决策过程中,选择正确与否主要取决于理性和信息,换言之,议会立法程序中最重要的问题之一是如何确保提供充分的信息以资判断[10]。为保障决定者能够知道足够的信息,达到“多听则明”的效果,议会程序中的信息和证据必须多样化、合法化、公开化。程序中的信息应该是多样化的,否则信息来源于一个方面就容易造成偏听偏信;程序中的信息合法化是指信息和证据具有合法的来源,通过正当途径获得;信息的公开化要求信息和证据应该在公开的程序中提交和传达[11]。
“多数决”是议会程序的保证。以合议制为议事形态的国会政治,与独任制的行政机关,两者在组织行为模式上有着天壤之别。因为有了议会的存在,社会上多元的观点、利益通过一个程序性协商才得以可能。不过,由于个别差异或利害关系不同,因而对于同一政治问题,往往有不同的认知、理解、意见或主张。在议场里,议员分别代表各方势力与阶层,共商国是,审议辩难。由于各路人马各有不同的利益背景与考量,在目前来说,还没有别的办法能够和平而合法地取得全体一致同意的团体意志。为了避免议会结果偏颇,议会程序设置了“多数决”来决定讨论结果,由这一抽象的表决机制来充当假想的中立的“第三派”,而把这个以大多数人投票决定的意见作为民意的依归。于是,“多数决”便成为民主政治的基本原则,也成为议会程序中的一个“必要之恶”,舍之则议会程序无以确保。
形成结论是议会程序的目的。结论的含义在于议会程序须有决议的作出,而且决议一旦作出,就具有法定效力以及自我拘束力。议会程序的目的是达成和议并通过表决形成结论。若议会不能够通过协商达至和议,那么社会利益就无法固定下来,而仍然处于一种不确定的状态。为了通过调和、固定利益而促使社会稳定,议会尚须有决议作出。而且,程序还有“作茧自缚”的效果,经过程序认定的事实关系和法律关系,都被一一贴上封条,成为无可动摇的真正过去。一切程序参加者都受自己的陈述与判断的约束[12]。除非依法进入另一程序,否则议会的决议不能变更或撤销。事实上,虽然我们经常会看到西方国家议会辩论时言辞激烈、针锋相对,但相较于武力战争来说,议会政治的本质在于着重和谐,以理性温和的态度,沟通与协调的方法,获致集思广益的效果,以“多数XJiQ09UxWLyMs9UxxSPaRKablCQLpi2XA1SZgX8oXYU=决”形成共同一致的决议。
三、中国人大程序化
人民代表大会制度是我国的根本政治制度,是民意与政令相结合的纽带。我国《宪法》第二条规定:“中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。人民依照法律规定,通过各种途径和形式,管理国家事务,管理经济和文化事业,管理社会事务。”但从人大制度50多年的实践来看,人民政治参与的现状难尽人意,高级民主理论与初级阶段民主实践之间还存在差距,仍使我国的人大制度未能充分发挥作用。如学者言,“如果缺乏必要的体现程序理性的制度安排,就使得维护人的尊严和自由的价值法则、体现人民主权的政治法则都只能悬浮于理想的上空而不能落实。”[13]
我国人大的完善,须从多方面建制,而通过人大程序化来保障人民的主体地位、保障人民的参与权、保障民意得以反映,从而使人大的功能真正发挥,更为基本、更为迫切。在不同利益人群中,要选出一定数量的代表来,没有规则和程序,是不可能的。同时,又由于选出来的代表是以不同利益要求为背景的,因此在必然会发生意见分歧和利益冲突的条件下,没有共同认可的程序而要代表人民行使最后控制权,同样是不可能的。正是从这些意义上说,在现代议会政治中,要实行民主政治,就必须有民主程序[14]。因此,基于人大的代议特征,其程序化又可以分为“代”和“议”两个方面:
“代”的完善:进入人大的途径必须开放且多元。代表与被代表者良性互动,理性地选出代议人;基于选民对代表的取舍,各种利益与观点都有在人大中反映的可能。如夏勇先生在谈到民治制度时所强调的程序法则:从法律上解决民众确定政治主体资格,通过有序的参与来行使主权[15] 。人大既为最高代议机关,为强化其“代”的性格,应使代表能普遍而完全反映全国各地域、各民族、各阶层的民意最为理想,并在人大中体现为各种不同意见的对立,这是人大程序中“对立面”以及“辩论”的前提。允许有不同意见的存在,才有“议”的可能。
“议”的完善:人大的组织架构与议事程序应当健全,使其成为政治参与、民意释放、意见交锋的最佳场所。人大除“代”的作用外,更重要的乃是利用议事或立法过程,借代表之间相互讨论、辩论、说服和妥协的程序,来综合复杂错综的民意,使其成为明确的政策、具体的法案。“议”就是对话,就是辩论,而这一要素在我国人大中体现不够,在一些议案审议中,难以听到不同的声音,不利于从不同的角度来发现问题的实质。因此,我们应当完善议会中“辩论”这一核心要素。社会中存在不同水平和类型的沟通,其中像人大这样面对面的直接交流是最基本的,同时也是改变或强化政治观点的最有效途径,因为它能够对话,而这是大众媒体所欠缺的。正如彭真委员长所说:“我们审议法律就是要进行辩论,让大家把不同的意见都讲出来,这样制定出来的法律才经得起历史的考验。不要着急通过。”
由于我国缺乏尊重程序的文化传统,谈到程序正义、程序理性的建立,往往只联想到加强协调或宣传。决策者往往将决策体系以外的人当成宣传的对象,而非程序的主体。实际上,在奉行法治的国家,国家权力运作必须建立在责任政治、人权保障的基础上,程序理性不能仅仅依靠协调或片面的宣传,而必须强调“公开”、“参与”、“说理”及“制度化”。在我国实体规范已日臻完善的状况下,通过完善程序保障实体规范的实现,不得不谓是最重要课题之一。
注释:
[1]许庆雄:《宪法入门Ⅰ》,月旦出版社股份有限公司1998年版,第252页。
[2]陈慈阳:《宪法学》,元照出版公司2004年版,第661页。
[3]孙笑侠:《法的现象与观念》,山东人民出版社2001年版,第160~161页。
[4]朱志宏:《公共政策》,三民书局2002年版,第107页。[5]Konrad He