基层人大工作与政治文明建设大家谈（十八）

　　邰恒智：应进一步加强代表工作和人大常委会制度建设嘉峪关市人大常委会副主任、党组副书记邰恒智撰文说，各级人大及其常委会要按照党中央九号文件的要求，把发挥人大代表作用、加强人大常委会制度建设作为今后一个时期人大工作的重点。第一，改进代表工作。一是要完善代表活动制度。这些制度包括代表小组活动制度、代表列席常委会会议制度、代表参加常委会视察检查和调研制度、代表接访制度、代表联系选民制度、代表评议“一府两院”工作制度、代表公示制度等。二是在代表中开展“五个一活动”，即每位代表每季度至少参加一次代表小组集体活动，每年至少回原选区走访选民一次，每年至少参加一次评议活动或专题视察调研活动，每年至少提出一条建议、批评和意见，每年至少为选民办一件实事。三是要完善常委会联系代表制度。推行常委会组成人员联系代表、代表联系选民的制度。四是人大常委会要为代表活动提供组织保障，为代表知情知政提供信息保障，为代表依法执行职务提供时间和经费保证，为提高代表素质和履职能力提供培训保障，促使其更好地行使代表职权。五是要围绕“提出议案、建议有质量，办理议案、建议有实效”的目标，采取措施，提高代表议案、建议提出及办理的质量。六是优化代表队伍结构，确保充分发挥国家权力机关的作用。在换届选举中，要认真做好代表候选人的推荐工作，既要注重候选人的代表性、广泛性，又要考虑候选人的先进性，力求使代表结构达到“三个优化”（职业结构合理化、知识结构多元化、年龄结构梯次化）。第二，加强人大及其常委会制度建设。人大及其常委会要以宪法和法律为依据，以与时俱进的精神，进一步完善人大及其常委会的组织制度、运行机制、议事程序和工作规则。一是从制度上保证和加强党对人大工作的领导。坚持重要工作和重大问题向党委请示汇报制度，确保党委的重大决策和主张，通过法定程序变成国家意志。人大代表、常委会组成人员和常委会机关工作人员中的中共党员，要牢固树立党的观念、大局观念、群众观念、法制观念，以自己的模范行动，同党外同志一道，做好人大各项工作，保证党的路线方针政策的贯彻落实。二是进一步完善党委、人大、政府重大决策的规则和程序，支持人大依法决定重大问题。党委每年选择一些重大问题，在充分调研的基础上，通过人大作出决定。人大在行使重大问题决定权时，要把坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一起来，选择人民群众关心的重大问题，通过法定程序适时作出决定，由政府组织实施。三是人大及其常委会要把对“一府两院”工作的监督和支持有机结合起来，围绕改革发展稳定的大局和地方事务中带有根本性、长远性的重大事项，通过听取工作报告、视察、调查、执法检查、述职评议和工作评议等形式，有重点地加强监督。要尊重“一府两院”的职权，坚持依法监督、集体行使职权、不包办代替等原则，克服形式主义，在提高监督实效上下工夫。人大及其常委会在监督中发现的问题，要以书面形式报告党委和有关部门，作为干部考核和工作考核的依据。“一府两院”要自觉接受人大的监督。完善选举任免程序，依法做好选举任免工作。坚持党管干部的原则，严格按照法律的有关规定，实现党内工作程序和人大及其常委会法定程序的有机结合。进一步加强、改进执法检查、述职评议和工作评议工作，切实增强执法检查和评议工作的效果。四是加强人大常委会机关建设。要按照政治坚定、业务精通、务实高效、作风过硬、团结协作、勤政廉洁的要求，加强人大常委会工作机构、办事机构的思想、组织、作风建设。五是加强人大常委会与“一府两院”的工作协调，建立和完善联系会议制度，经常互通情况，推动工作。
　　田昌业、王文明：代表学习培训制度要突出特性张掖市人大常委会副秘书长田昌业、代工委副主任王文明撰文说，建立系统的代表学习培训制度要注意突出特性。一是要注意突出长效性。将代表培训确立为一项制度就必然要求代表培训具有长期性、稳定性和连续性。人大代表实行的是任期制，换届时总有一部分老代表卸任，一部分新代表当选。代表新老交替过程也正是代表培训工作实施强化的过程。培训制度的长效性要求，必须改变培训工作跟不上形势需要的状况，建立经常性、连续性的培训机制。代表在当选过程中就应结合参选活动掌握人大代表有关知识，边学习、边实践。当选后，应及时安排全面、系统的培训，使代表尽快实现角色的转变。二是注意突出阶段性。为适应人大代表在每届任期内履职规律的要求，代表培训应是全面展开、循序渐进、逐步深入的过程，具有明显的阶段性特点。对换届后刚刚任职的代表，应着重在宪法学、议会政治学、民主法制理论和人大制度基本知识的学习掌握上安排培训，以增强代表的代表意识和责任感、使命感。经过一段时间的代表工作实践后，代表培训应放在掌握人大工作规则、程序及人大专门知识上，注重提高代表的履职能力。随着代表对人大制度和人大工作专门知识的系统掌握，培训应抓住重点，进行专题培训，主要是围绕党和政府中心工作，结合本行政区经济社会发展重大问题和人民群众反映强烈的热点问题进行学习培训，为更好地发挥代表作用创造条件。三是注意突出方式的多样性。代表培训作为一项制度既要将成熟有效的培训方式固定下来，形成制度，同时也要根据形势发展的需要，建立灵活多样的培训机制，使代表培训井然有序，充满生机与活力。培训方式的多样性要求，代表的培训，应将全面培训与重点培训相结合、常规培训与应急培训相结合。全面培训是培训内容上要全面、完整，涉及代表履职所需知识的方方面面，培训对象是全体代表的整体性培训；重点培训是针对代表履职的阶段性要求，突出重点内容和对象，比如针对基层的和文化程度相对较低的代表进行重点培训。常规培训是按照既定的制度和安排进行的经常性培训。应急培训是针对代表履职、开展活动时不同内容、不同形式、不同要求、不同时段进行的具有实用、应对当前工作的临时性培训，比如，为开展好专题视察，在视察前专门对代表进行相关知识的培训，等等。为达到建立培训制度的目的，文章建议：（1）制定具有法律效力的代表学习培训制度规范，明确规定组织对代表的学习培训是人大常委会的一项重要职责，代表参加系统的学习培训是其义不容辞的义务，同时要具体规定代表学习培训的时间量、内容、形式、手段、承办部门及经费等物质保障条件，从制度上保证代表学习培训经常化、规范化、制度化。（2）制订一系列的学习培训方案。通过总结经验和尝试各种学习培训方式，针对不同的培训对象、不同的培训规模、不同的时段，制订和准备不同的培训方案，以确保代表培训制度能适应不同类型培训班的需要。（3）编写一整套代表学习培训的教材。要以宪法、人民代表大会制度、国家机构的组织和形式等基本知识为基础，以各项工作报告的审议、计划和预算的审查、代表议案和建议意见的提出和处理、选举的任务和程序、代表职责等专门知识为主要内容，组织人员编写人大代表任职读本、人大代表履职读本、人大代表专题学习辅导材料等专项教材，以适应不同阶段代表学习培训的需求。（4）注重培训队伍和培训手段建设。在现有的客观条件下，在培训队伍的建设上，需要采取内外结合、专兼结合等方式，多方联系、反复筛选，建立一支由具有丰富理论知识和实践经验、从事专业性研究的人大工作者、经济工作部门负责人、党校等院校教员组成的培训队伍。在培训手段建设上，要利用现代科技手段，逐步完善代表培训设施建设，开展全方位的代表培训。比如，可利用多媒体进行生动有效的课堂教学；可以借助全国人大卫星远程传输系统建立人大的远程教学网，因时因地开展代表培训学习；在人大网站设立代表网上课堂，为代表参加网上培训学习创造条件。
　　
　　扎西热布旦：加强规范性文件的审查备案对建设法治政府具有重要作用碌曲县人大常委会主任扎西热布旦撰文说，人大常委会加强对同级政府规范性文件的审查备案工作，对于促进政府依法行政和规范其行政行为进而建设法治政府，具有极其重要的作用。一是能及时把可能发生的不规范行政行为制止在规范性文件出台之前，有效地避免可能发生的“瞎折腾”和“无为”现象，从源头上杜绝行政资源的浪费，建设法治政府。二是为规范性文件提供了法律依据和民意基础。行政部门制定的规范性文件集中体现了政府及其部门的智慧，虽经政府班子集体讨论通过，但更多地体现了政府及其部门单方面的“意志”和“才智”。作为民意代表机关的人大及其常委会，通过对规范性文件的审查和备案，可以将民意反映给政府部门，充实到规范性文件中，更多地反映民意，为规范性文件的实施奠定基础。
　　尚小正：会前公布议题是提高审议质量的创新之举据报道，从2006年起，安徽省人大常委会将实行审议监督信息公布制度，在每次召开常委会会议听取审议“一府两院”有关工作报告时，通过网站等途径征求省人大代表和人民群众的意见，并将收集到的意见印发常委会会议。日前，他们已公布了2006年人大常委会审议的主要议题。浙江省温岭市石塘镇人大尚小正撰文认为， 人大常委会听取和审议“一府两院”有关工作报告是人民代表大会闭会期间人大行使职权的主要形式。安徽省人大常委会实行审议监督信息公布制度，是切实履行人大监督职权、提高工作实效的一项创新之举，值得推广。人大的一项主要工作就是行使监督权，而监督权是集体行使的，即通过会议的形式来行使。因此，提高人大常委会会议的审议质量，显得尤为重要。通过各种途径，事前把审议议题公布于众，广而告知，对提高审议质量将起到不可低估的作用。一是时间充分。全年主要议题公布于众，使所有人大代表和人民群众都了解，让他们有足够的时间参与、关心、支持、配合人大常委会提前做好审议工作，提出意见和建议，为审议打实基础。二是发扬民主。公布议题，引起人们的关注和关心，让人们发表各自的见解，有利于扩大民主程度，调动人民当家作主的积极性，进一步扩大人大在社会上的影响。三是有的放矢。通过广开渠道听民声，将收集到的意见和建议筛选、整理后，提交给会议，以保证审议发言有的放矢，使人大常委会作出的审议意见更加务实严谨、重点突出、切合实际，审议结果更加符合人民群众的意愿。“创新是一个民族进步的灵魂，是国家兴旺发达的不竭动力。”作为人大及其常委会只有在法律范围内不断创新，才能不断提高工作质量和效果，才能使人大工作进一步规范、完善和改进，才能开创人大工作的新局面。
　　齐耀增：强化制度建设的几点做法河北省邢台市人大常委会主任齐耀增撰文说，加强人大常委会制度建设，是人大及其常委会依法履行职责、发挥人民代表大会制度优越性的重要保证，也是党中央九号文件确定的当前人大工作的重点之一。邢台市人大常委会把制度建设作为自身建设的重中之重，共制定修订了常委会有关制度16项、常委会机关工作制度24项，促进了常委会职权行使的科学化、规范化和民主化，提高了常委会的议政质量和效果。其主要做法如下：（一）界定和规范常委会的职能职权范围，不断提高行使职权的科学化、民主化水平。现行的《邢台市人民代表大会常务委员会议事规则》是1993年制定的，在议事范围、程序等方面的规定已远远不能适应实践的需要。邢台市人大常委会在总结原议事规则实施情况的基础上，根据变化了的形势，依照有关法律法规，对该规则的内容进行了修订，增加了议事范围一章，对常委会议定事项范围作出了界定，并增加和规范了本级人大选举的上一级人大个别代表的罢免程序、质询案的答复、常委会组成人员半数以上对工作报告不满意的处置措施、报告机关对常委会责成办理的事项拖延不办或常委会组成人员半数以上对办理结果不满意的处置措施、邀请公民旁听、重大议题实行分组审议等内容。为使常委会更有效地依法集体行使职权，还制定了常委会组成人员守则，从责任意识、素质能力、履职行为、遵纪守法等四个方面，对常委会组成人员的行为进行了规范。从制度上，既确保了常委会在行使职权过程中充分发挥民主、依法集体行使职权，又强化了人大常委会的法定职能，促进了常委会决策的科学化、规范化，增强了国家权力机关的权威性。（二）完善常委会权力运行运作的途径和方式，不断提高行使职权的制度化和规范化水平。制定了讨论决定重大事项办法、重大事项和重要案件报告办法、对被提请任命人员进行法律考试的暂行办法、规范性文件备案和审查办法、议定事项落实和反馈办法、交办督办信访事项办法、加强本级预算审查监督的决定和代表建议、批评、意见的提出与办理办法等等，有效地规范了常委会各项工作的程序，促进了常委会科学执政、民主执政、依法执政。（三）加强常委会机关工作制度建设，不断提高服务质量和服务水平。对过去制定的各种规章制度进行了清理，本着既符合本机关的实际又具有操作性、既划清权限明确职责又便于监督检查的原则，对机关各方面的工作制度重新进行了制定和修订，经过三上三下征求意见和主任会议讨论审定，最后形成了6类24项工作制度。这些制度涵盖了学习、思想政治工作、工作人员廉洁自律、公文处理、常委会和主任会议服务、办理人民群众来信来访、老干部管理服务、后勤保障等机关工作的各个方面。为保证制度的落实，先后开展了一系列教育整顿活动，机关干部职工按制度办事的自觉性明显增强，服务水平和质量得到提高。
　　马万祥：人大代表培训要“三专”我国各级人大代表是国家权力机关的组成人员和行为主体。人大代表履行职责的水平高低、作用大小，都将直接影响人民代表大会制度优越性的发挥。根据我国各级人大代表履职能力的现状，建立适应新形势下人大工作的代表系统培训制度，已成为目前坚持和完善人民代表大会制度的一项战略性举措，成为人民代表大会制度的基础性工作。为此，山东省潍坊市奎文区人大常委会研究室马万祥撰文提出人大代表“三专”（专域、专业、专题）培训模式。专域，即针对领域和地域特点，对代表进行系统培训：一是指应根据代表的不同级别由不同级别的培训机构分门别类培训；二是指根据代表所在地域的不同，由所在区域的人大培训机构进行系统培训，这主要是指省级以下人大代表。我国的人大机构共分为五级：全国人大；省、自治区、直辖市人大；设区的市、自治州人大；县、自治县、不设区的市、市辖区人大；乡、民族乡、镇人大。人大代表也相应的分为五级，其中全国人大代表是国家最高权力机关的组成人员，地方各级人大代表分别是地方各级国家权力机关的组成人员。各级人大代表所属代表领域的不同，也客观决定了他们履行职责内容并不完全相同。例如，地级市以下代表一般没有机会参加立法的审议讨论。因此，对各级代表的培训应区别对待，全国人大代表应培训什么内容，省级人大代表应培训什么专题，都应根据不同情况和现实需要有所侧重。不同级别的人大代表分别由其所属人大及其常委会负责培训，便于组织领导，这样一级负责一级，形成一个横向的培训系统。各级人大代表来自我国不同地区、不同岗位，不同的知识结构和不同的实践经历，都会使代表的履职能力在全局问题把握上存在相当的提升空间。各级人大及其常委会都应认识到向人大代表提供履行职责必备知识的可行性和必要性，都有责任通过建立人大代表系统培训制度，对代表进行系统、科学的履职培训，形成纵向的培训系统，使代表提高履职能力，更好地服务当地社会。专业，即针对专业和行业特点，对代表进行系统培训：一是指对代表进行最基本的“专业”知识培训，二是指根据代表不同的行业领域，进行针对性的专业培训。“专业”知识培训即初任学习，主要包括学习宪法和法律的基本知识、人民代表大会制度的基本知识、人民代表大会议事规则和工作程序的基本知识、国家机构的组织和运作及人大代表的地位、作用、职权义务的基本知识等。作为一名人大代表，这些都属于“应知应会”的知识，是首先应当掌握的最基本知识。全国人大代表基础知识性的培训，可由各省、自治区和直辖市人大承担，而全国人大常委会可利用资源优势重点负责较专业化的培训。以此类推，以更好地节约和利用各级人大的培训资源。人大代表来自不同的行业领域，职业特点、文化程度、知识背景、所在行业差异和跨度较大，对培训的需求各不相同。一般情况下，对涉及本行业的相关问题，本行业代表比其他代表更加关注和了解，我们应当充分发挥代表的这种行业优势，在充分发挥代表全局性作用的基础上，突出培训重点，实行分类施教，分门别类地对代表进行相关行业的专业培训，以期发挥代表在此局部领域的更大作用。例如，一些代表来自农村，他们可能对社会主义新农村建设问题就比较关注，把这些代表及关注社会主义新农村建设问题的代表集结起来，由培工委专门组织师资就社会主义新农村建设问题进行培训，使之更加深入了解和把握问题实质，在履职时就能发挥更大的作用。专题，即根据现实需要，对代表进行即时专题培训：一是指根据代表履职需要进行的履职培训；二是指结合形势发展需要进行的专题培训。根据代表全面履职的需要，对代表组织的应用性学习培训，应主要包括学习如何审议“一府两院”工作报告、审查批准国民经济和社会发展计划和财政预算、审议人大常委会工作报告、代表议案及建议的提出和处理、如何参加闭会期间的活动等。一名代表要认真履职，就必须掌握这些主要知识，才能履好职、掌好权。代表专题学习的培训，主要是指针对代表履职的需要和形势任务的发展，围绕党和国家的工作大局和中心任务，有针对性地组织专题学习培训。如民主法制与和谐社会建设、“十一·五”规划、节约型社会、社会主义新农村建设等重大专题的学习辅导报告。随着形势的不断发展，需要代表掌握的应时知识越来越多，代表的一届任期是五年，其初任学习和履职学习的培训应更多地安排在第一年，而专题学习培训则应贯穿始终。