关于提高代表议案质量的思考

　　根据我国法律规定，议案是指法定机关和法定人数的人大代表依照法定程序提请人民代表大会列入会议审议决定的议事原案，它与人民代表大会审议决定重大事项的议事程序密切相关。其形式可划分为两大类型：（1）机关议案（包括全国人大主席团、常务委员会、各专门委员会、国务院、中央军委、最高人民法院和最高人民检察院，以及地方人大主席团、常务委员会、各专门委员会和本级人民政府在人代会上提出的议案）；（2）代表议案（人大代表依法联名在人代会上提出的议案）。按照法律的设计，机关议案和代表议案共同构成启动国家权力机关议事程序的重要来源和载体。
　　就地方人民代表大会而言，经过20多年的实践，机关议案作为人代会的议题，通过人大代表的审议和表决，在启动人民代表大会议事程序、保证国家权力机关依法行使职权中已经初具规范，并发挥了重要的主体作用。但另一方面，代表议案虽然提出的数量不断增多，质量也有所提高，但作为议案处理并列入大会议程的很少，进而影响到人代会的整体议事质量和水平。存在的主要问题是代表议案的质量不高。如何解决这一问题已成为坚持和完善人民代表大会制度，充分发挥代表议政作用的一个新的重要课题。
　　
　　一、发挥代表议案作用的意义
　　
　　与代表依法行使审议权、表决权一样，代表依法提出议案也是执行代表职务的重要途径和形式，是代表人民参与行使管理国家事务、经济、文化事业和社会事务权力的重要体现。构建社会主义和谐社会、建设社会主义政治文明必然要求进一步发挥代表议案的作用。
　　代表议案与机关议案不同，它有三个明显的特征： （1）代表议案与机关议案除提出的法定主体和法定程序不同外，都是依法启动国家权力机关议事程序所不可或缺的要件，是人代会审议决定重大事项的重要前提之一。作为人代会的议事主体，人大代表依法提出议案，更能体现国家权力机关行使权力的主动性和直接性。 （2）与机关议案的采集来源相比，代表议案应当是代表在闭会期间活动成果的集中体现，其内容更多地来源于基层人民群众，是对社会各个方面民众意愿的综合反映，具有广泛的代表性和民主性。（3）代表议案一经立案作为议题列入大会议程，交付大会审议并表决通过作出决定后，就与机关议案一样，上升为国家权力机关的意志，由行政机关、司法机关贯彻执行，在本行政区域内具有强制执行性和约束力。
　　因此，发挥代表议案的作用，其现实意义在于：有利于推动国家权力机关依法决定重大事项，提高人民代表大会整体议事质量和水平，不断推进依法行政和公正司法。其长远意义在于：以提出高质量的代表议案作为发挥代表作用新的价值取向，势必大大增强闭会期间代表开展活动的针对性和有效性，进一步调动代表的积极性和主动性，从调研深度和行使权力的高度两个层面拓展代表工作的新领域，夯实国家权力机关的工作基础。
　　值得注意的是，代表议案的效力实际上可划分为由低到高四个层次：（1）作为议案处理，但不列入大会议程；（2）作为议案处理，列入大会议程审议，但不付诸表决；（3）作为议案处理，列入大会议程审议，付诸表决通过，但不通过决议、决定；（4）作为议案处理，列入大会议程审议，并付诸表决，通过决议、决定。其中（1）、（2）层次经大会主席团决定，代表的议事原案性质已转变为大会议案，属于国家权力机关的意志和重要议事范畴，但法律强制性不明显。而（3）、（4）层次表决通过的议案方案或决议、决定具有确定的国家权力机关的强制力，同级行政机关和司法机关必须贯彻执行。因此，代表议案质量的高低与其法律效力层次呈正比例关系。惟有达到高质量才能实现高效力。这样的议案质量对于多数兼职代表而言，的确有相当的难度。
　　
　　二、代表议案质量问题的要件分析
　　
　　代表议案的质量是代表议政能力的综合反映。代表议案质量如何，通常可以在代表议案提出的数量和立案（作为议案处理）数量以及与代表建议数量的对应关系中得到显现。现实中，代表议案作为议案处理的比例很小，绝大部分等同于代表建议，表明实际上与法律对代表议案的要求还有一定的差距。
　　鉴于目前将代表提出的建议、批评和意见（简称代表建议）与代表议案的概念混淆使用的情况较多，应当以现行法律的规定为主要依据，对代表议案的形式标准和内容范围作出一个基本规范，以便衡量其质量的高低。按照现行法律的规定，代表议案一般应当具备三个基本要件：
　　
　　（一）形式要件
　　主要是指代表议案的法定文书结构。代表议案的形式比较独特，要求一事一案，同时必须具备三项法定要求：（1）案由。即提出议案简明扼要的理由，或必要性、重要性、紧迫性。（2）案据。即提出议案的基本依据，包括对事实的阐述和对问题的分析。（3）方案。即解决问题的基本思路和切实可行的方式方法。涉及制定和修改地方法规案的代表议案还应有具体的法规草案条文及说明或修改意见。
　　机关议案按照提出主体和作用的不同，目前已分别形成独特的专题报告形式。代表建议则无法定的文书结构要求。
　　
　　（二）程序要件
　　（1）提出程序。代表议案必须以法定人数联名的方式在大会主席团规定的截止日期之前向大会提出。机关议案多在人代会召开之前就已经人大常委会审议后纳入提请人代会审议决定的程序。代表建议可以由代表个人提出，也可以由代表联名提出，没有截止时间限定，闭会期间也可以提出。
　　（2）处理程序。代表议案由主席团决定是否列入大会议程，或者先交有关的专门委员会审议，提出是否列入大会议程的意见，再由主席团决定是否列入大会议程。也就是说，代表议案视情况可列入也可不列入议程。机关议案则由大会主席团决定一般要列入会议议程进行审议和表决。
　　
　　（三）内容要件
　　本级人大代表议案的内容必须属于本级人民代表大会的职权范围。法律的这项规定比较原则和笼统，理解和掌握有一定难度。由于目前对代表议案内容的范围缺少统一规范的具体尺度，因而容易造成提出代表议案和处理代表议案中的盲目性和随意性：若认真审查便增大工作量和会议成本；若转作代表建议办理又影响代表积极性。
　　关于代表议案的内容，按照法律规定的本意，应当理解为与人民代表大会行使决定重大事项的权力有关的内容。由于本级人民代表大会职权范围比较宽泛，其中既包括与人大常委会共同行使的职权，又包括应以机关议案提出的内容，因而不等于人民代表大会职权范围的任何事项都可以以代表议案的形式提出。如，机关议案的特定内容虽然属于人民代表大会决定重大事项的职权范围，但提出的主体和形式要件、程序要件皆与代表议案有所不同。又如，人代会选举和决定任免事项有专门的法定形式和程序，不必通过审议、表决议案即列入议程的。再如，本级计划和预算的创制事项属于政府职权范围，虽然本级人民代表大会有审查和批准权，但提出和列入大会议程的形式只能是机关议案。
　　机关议案的内容范围是法律特定的重大事项，必须列入大会议事程序进行审议和表决。代表建议的内容是对各方面工作的意见，但主要应当是对本级“一府两院”职权范围的执行性问题的具体意见。由于许多代表建议的内容并不属于人民代表大会审议决定重大事项的职权范围，无法通过实质性决议决定，只能依法交由有关机关和组织研究处理。
　　在上述三大要件中，形式要件是内容的载体，程序要件是根据内容而采取的处理方式。代表议案质量不高的问题主要由内容要件决定的。
　　这主要表现为代表议案不符合人民代表大会审议决定重大事项的职权范围，原因是代表对全局情况知情不足，对代表议案内容的范围和法定概念把握不准。为引起有关行政或司法部门的重视，不少代表便把原本属于代表建议的问题以代表议案的形式提出，由此造成案由不明确、案据不充分、方案不可行的情况比较常见。总体上看，目前多数代表所提出的议案，其内容尚停留在反映局部或部分民意的初级阶段。
　　
　　
　　三、提高代表议案质量的基本思路
　　
　　提高代表议案的质量，核心问题是规范代表议案的内容要件。
　　
　　（一）规范代表议案的内容范围
　　根据我国法律规定，代表议案可分为两类：一类是法规案、决定案、决议案；一类是罢免案、组织特定问题调查委员会案等。
　　地方人大代表议案的范围主要应当包括：（1）制定、修改和解释地方法规的议案。（2）需要由地方人大及其常委会决定的有关地方性法规实施中的重大问题的议案。（3）依照法律规定，应由人民代表大会决定后由本级行政机关、司法机关执行的重大事项的议案。其重点内容即地方立法案、法规修正案和提请作出决议、决定的重大事项案。
　　代表议案的范围不应当包括：（1）以机关议案特定主体和形式提出的内容，以及由行政机关创制的计划、预算事项。（2）不具备代表议案形式要件、程序要件、内容要件的质询案、任免案。（3）地方政府行政管理职权范围内的事项。（4）应当由下一级各级人大和地方政府处理的事务。（5）人民法院和人民检察院审判权、检察权范围内的事项。（6）政党、社会团体、企事业组织和个人的事务。（7）其他不属于地方人民代表大会职权范围的事项。
　　代表议案的主要内容应当是：（1）本行政区域内保证执行宪法、法律、法规、上级人大及其常委会决议、国家计划和预算的事项。（2）本行政区域内政治、经济、教育、科学、文化、卫生、环境和资源保护、民政、民族等工作的重大事项。（3）制定和修改地方性法规的事项。（4） 改变或者撤销本级人大常委会的不适当的决议，撤销本级人民政府不适当的决定、命令的事项。（5）罢免由本级人大及其常委会选举、任命的工作人员事项。（6） 组织特定问题的调查委员会事项等。
　　
　　（二）依托闭会期间的代表活动
　　在目前兼职代表占大多数的情况下，组织代表开展闭会期间活动的出发点和落脚点，应当聚焦在向人代会提出高质量的代表议案上。地方各级人大常委会应当做好相关服务工作： （1）围绕人代会决议决定的贯彻执行情况、经济社会发展和民主法制建设的一些重大问题，组织相关行业或专业的人大代表进行深入的调