对县级人大常委会指导乡镇人大工作的思考

　　根据有关法律规定，县级人大对乡镇人大具有监督、联系、指导的关系，但由于当前指导工作缺乏明确的法律规定和统一的操作规程，各地在具体实施过程中，还很大程度地存在着不规范、不到位或越权指导的现象。但如何开展联系和指导，是当前县级人大常委会面临的一个不太容易把握的现实问题。
　　当前县级人大常委会指导乡镇人大工作，在认识上主要存在以下“四个误区”：
　　一是“无关”论。即认为宪法、法律已明确规定了乡镇人大相应的权力和责任，乡镇人大应独立依法行使自己的职权，只要开展的工作不违法就行，至于乡镇人大开展了多少工作，效果如何，那是乡镇人大自己的事，县人大常委会无须过多地插手和过问。
　　二是“难为”论。由于县级人大和乡镇人大都是各自独立、依法行使职权，因而有人认为，县级人大常委会指导乡镇人大开展工作，会影响乡镇人大干部的积极性。如果指导不够，就难以达到预期目的；如果指导越位，就把指导变成了领导。
　　三是“干扰”论。即认为乡镇人大是一级独立的地方国家权力机关，又直接接受同级党委的领导，乡镇人大工作有了乡镇党委实施领导，无须县级人大常委会“指手画脚”。县级人大常委会指导乡镇人大开展工作，会打乱其工作部署，造成工作被动，反而对乡镇人大工作不利。因此对乡镇人大工作的指导形式上联系多，实际指导少；嘴上说得多，具体帮助少；泛泛而谈多，深入求实少；表面文章多，取得的实效少。
　　四是“直管”论。即把乡镇人大工作视为县级人大的一个直属单位进行指导和管理，因而事无巨细处处插手，事事过问，什么都去管，大到召开乡镇人代会，小到组织一次执法检查，都要经县级人大常委会审批，乡镇人大成为县级人大常委会的直属机构。
　　以上“误区”的存在，成了县级人大常委会指导乡镇人大开展工作的障碍，一定程度上影响了基层民主政治建设。出现上述四种错误认识，有多方面的原因，其中最主要的是没有理顺县级人大常委会与乡镇人大的关系。从机构的产生来看，县、乡两级人大均是由选民直接选举产生，对选民负责、受选民监督。因而在政治地位上，县、乡人大都是一级地方国家权力机关，只不过各自行使权力的层次和范围不同，两者之间不存在领导与被领导的关系。但这并不是说，县、乡人大之间就完全独立、各自为政。根据宪法、法律精神和人大工作实际，县、乡人大之间存在法律监督、业务指导、工作联系三个方面的关系。乡镇人大在本行政区域内，保证宪法、法律、法规和上级人大及其常委会决议的遵守和执行，接受县级人大及其常委会的监督，接受县级人大常委会业务上的指导，协助、配合上级人大常委会开展执法检查、调查等工作。由于乡镇人大工作起步较晚，没有多少现成的经验可供借鉴，人们对乡镇人大的认识还不够到位，加上乡镇人大没有常设机构等多方面的客观因素制约，致使乡镇人大履职程序不够规范，行使职权不够充分，发挥作用不够明显，乡镇人大干部的主观能动性不够强，这在一定程度上弱化了乡镇人大的地位，影响了基层民主政治建设。在这种情况下，县级人大常委会如果不去认真加以指导，就是失职。对乡镇人大工作的指导，必须讲究科学性和规范性，严格在法律的范围内进行，做到理解不指责、联系不干预、指导不越位、尊重不放任、参与不包办，以充分调动乡镇人大干部的工作积极性。
　　加强与乡镇人大的联系，加强对乡镇人大工作的指导，切实推进乡镇人大的建设，是县级人大常委会工作的一项重要内容，对于坚持和完善人民代表大会制度、巩固基层政权组织、密切党和国家机关与人民群众的联系、加快我国民主政治建设和农村现代化建设，具有重要的意义。
　　县级人大常委会指导乡镇人大工作，应当在以下方面下工夫：
　　一是围绕党委工作中心加强指导。县级人大常委会作为县级国家权力机关的常设机构，必须紧紧围绕党委制订的经济发展目标开展工作，指导乡镇人大工作也不能例外。当前，发展是社会的主题，也是当前全党全国的工作中心，县级人大常委会对乡镇人大工作的指导，也必须紧紧围绕发展这根主线，以是否有利于促进县域经济发展和社会进步作为根本的立足点和出发点，明确指导工作内容，制订指导工作的具体措施，使指导工作更好地服从和服务于本地经济、政治和社会发展大局。
　　二是贴近群众关心的热点、难点问题加强指导。人大是代表人民管理国家事务、行使国家权力的机关，说话办事都要反映人民群众的心声和愿望，为人民群众排忧解难，维护和实现好人民群众的根本利益。贴近群众开展监督，督促有关部门认真解决好人民群众反映强烈的热点、难点问题，是我们开展监督工作的重要落脚点。县级人大常委会要重点指导乡镇人大结合本乡镇的具体情况，就人民群众反映强烈、密切关注的热点、难点问题，积极开展调查、执法检查或工作评议，并根据需要适时作出相关的决议、决定，促进政府依法行政，及时缓解矛盾，维护社会稳定。
　　三是围绕乡镇人大履行职权加强指导。县级人大常委会要鼓励和支持乡镇人大大胆行使各项职权，指导乡镇人大围绕当地改革开放和经济建设中全局的、长远的、重大的问题，认真进行调查研究，依法作出决议、决定；指导和支持乡镇人大对乡镇人民政府及其职能部门的行政行为进行大胆的监督，对监督中发现的问题，一查到底，并责成有关部门严肃处理。保证宪法、法律、法规在本行政区域的贯彻实施，是乡镇人大的重要职责。县级人大常委会在对法律法规的实施情况组织执法检查，可以与乡镇人大联合进行，上下联动，相互配合，提高人大执法检查水平和工作实效。
　　四是围绕为乡镇人大排忧解难加强指导。当前，由于体制方面的原因，乡镇人大位子不正、人员不强、工作不顺的现象比较普遍。解决这些问题，仅靠乡镇人大自身的力量是不够的。县级人大常委会要善于发挥自身的优势，采取各种措施，积极争取党委对乡镇人大工作的重视和支持，并建议同级党委明确要求乡镇党委把加强和改善对本级人大工作的领导作为乡镇党建工作的重要内容来抓，主动支持乡镇人大依法行使职权，为乡镇人大开展工作营造一个良好的社会环境。要重视乡镇人大干部的配备工作。配备乡镇人大干部，县级人大常委会要坚持提前介入，加强与党委组织部门的衔接，主动派员参加对乡镇人大干部拟任对象的考察，提出合理化建议，力求将年纪轻、文化层次高、综合素质强的干部充实进人大干部队伍，为乡镇人大工作注入新的活力，彻底改变乡镇人大“冷门”的局面。要关心乡镇人大干部的成长，积极争取党委重视对乡镇人大干部培养和重用，在提拔交流使用的频率、级别、节奏上与乡镇党委、政府的干部保持一致，不断疏通人大干部的“出口”，使他们全身心地投入乡镇人大工作。
　　五是围绕支持乡镇人大开展工作创新加强指导。社会形势的发展变化对乡镇人大工作提出了更新、更高的要求，如何通过体制创新克服当前乡镇人大工作相对被动的局面，是当前面临的重要课题。比如，一些地方由于乡镇党政职能不分，一些重大问题都由党政联席会议共同决定，并以党委政府共同名义下文，乡镇人大不好监督，不敢监督。又如，乡镇人民代表大会一般一年只开一次，且时间短、议程多，而大量经常性的工作只能在闭会期间完成，但法律没有赋予乡镇人大主席、副主席相应职权。这些矛盾的存在，不仅制约了乡镇人大工作的正常开展，而且对乡镇人大在人民群众心中的形象产生了不利的影响。新形势下，要实现乡镇人大工作新的突破，县级人大常委会必须支持、鼓励和指导乡镇人大开展工作创新，不断探索乡镇人大工作的新思路，开创乡镇人大工作新局面。
　　乡镇人大是我国人大体系中的薄弱一环，县级人大常委会指导好乡镇人大开展工作，加强乡镇人大工作，这是法律赋予县级人大及其常委会的职权，是县级人大常委会义不容辞的责任。县级人大常委会必须站在 “依法治国”、推进社会主义民主政治建设的高度，与时俱进，开拓创新，深化对乡镇人大地位和作用的认识，深化对法律所赋予县级人大责任的认识，清除认识上的障碍，突破思想误区，进一步强化政治意识、法律意识、责任意识、指导意识，不断增强指导工作的自觉性，不断为指导工作注入新的内涵、新的理念，推动指导工作取得新的成效。
　　
　　（作者单位：重庆南川市人大常委会代工委）