农民合作组织发展的政策支持分析

　　对于由社会弱势群体所组成，并有减轻公共负担作用的合作社，世界上的许多国家都程度不同地采取了相应的发展促进政策。了解这些国家的政策目标和内容，分析他们的成功经验和失败教训，有助于降低我们在农民专业合作组织发展中的政策援助成本，提高政策援助效率，更好地实现政策援助的目的。
　　
　　一、各国促进合作组织发展的政策支持措施
　　
　　(一)财政资金支持
　　众所周知，合作社主要是由社会弱势群体联合而成的经济组织，这样的人一般不具备足够的经济实力，以人股的方式使合作社快速筹集起较大规模的自有资金。同时，合作社的制度安排也使其资金筹措存在一定的困难，因此，许多国家都采取了相应的财政政策，对合作组织的发展予以特殊支持，主要有以下两种方式：
　　1．赠款。目前，政府以赠款的方式对合作社的发展给予资金援助主要存在于不发达国家，不过，不少国家对所援助的项目有严格限定。在发达国家，政府对于合作社的赠款支持主要发生在19世纪中后期或20世纪初，以后便较少采取这种办法。
　　2．贷款。目前，各国政府对于合作社的经营资金援助已大都放弃了赠款，而是采用贷款的办法，例如低息或者无息贷款等等，而且政府对于合作社的信贷支持一般都是通过金融机构来间接实施，由政府直接放贷的为数较少。
　　各国对合作社放款的办法主要有以下几种：一种是政府将扶持合作社的财政资金托付给银行，指定合作社为放款对象，由银行具体实施；另一种是由政府指定一家国家银行，负责向合作社发放贷款；还有一种是由政府出资创办合作社银行，为合作社解决资金困难。也有一些国家是采取由国家为合作社提供担保的办法，使合作社可以向银行借款。
　　
　　(二)减免税赋
　　合作社的业务经营可以分为社员业务和非社员业务两个部分。合作社的社员业务是以向社员提供优惠服务，增进社员的经济利益为目标，而非社员业务则是以尽可能多地获得经济收益为目标。各国的政策大体上就是对合作社的社员业务减免税，而对非社员业务征税，以营造平等的市场竞争环境。
　　虽然许多国家都对合作社实施了减免税政策，但是不少国家(尤其是发达国家)认为，对于合作社的税赋减免并非政策优惠，因为这只是使合作社能够与营利企业处于平等地位，公平开展市场竞争的一个手段。也因为如此，他们对减免税的适用对象制订了严格的限制条件，主要是对较多开展非社员业务，从而市场收益较多的合作社甚至可以取消税赋减免，以防止出现对其他企业的不公平。
　　
　　(三)提供业务机会
　　由于合作社的资金来源有限，经济实力及经营规模一般较小，使其市场竞争能力受到很大限制，而且合作社的管理者一般也都来自社员，他们的教育程度不高，专业知识不足，这就往往使合作社在市场竞争中处于劣势。因此，一些国家便有针对性地采取了对合作社的业务开展予以帮助的措施，使之能够在激烈的市场竞争中生存和发展。
　　
　　二、实施促进合作组织发展政策的国际经验
　　
　　(一)对合作组织促进政策的不同见解
　　在不同国家，政府对于是否应该对合作组织实施特殊的促进政策，以及如何实施这些政策，各有不同见解。2002年，在第90届国际劳工大会讨论《合作社促进建议书》草案中有关政府对合作社的政策待遇时，欧洲、北美和日本等发达国家的政府代表联合提出了修正案，主张用给予合作社的待遇“相同于”其他的企业和社会组织的提法，来替代“草案”中给予合作社的待遇“不低于”其他形式的企业和社会组织的条文。他们表示，不能接受合作社仅仅因其结构而得到优惠待遇。而发展中国家的政府代表则一般都支持给予合作社优惠待遇的提法，特别是印度政府代表明确反对在《建议书》中出现使合作社与其他形式的厂商按同等条件竞争的“平等竞技场”概念。这是当今世界各国对于是否应该对合作组织实施特殊的促进政策的两种基本看法。
　　在发达国家，市场竞争日益激烈，市场规则也渐趋健全，为规范市场秩序，保证竞争的公平、公正，这些国家都在强调将合作社与其他形式的经济组织等同看待，使合作社置身于市场经济的环境之中，因此，他们不提倡给予合作社特殊的保护性政策待遇，以免造成市场竞争的不平等。特别是在这些国家完成了社会转型以后，农业人口大大减少，工薪阶层占有绝大比重，从而也就更为强调将合作社与其他形式的经济组织等同看待，以此来平息合作社的竞争对手——其他各类厂商们的不满。
　　但是，在发展中国家，政府的态度有明显不同，他们一般都实施积极的促进政策，以各种方式鼓励和支持合作社发展，特别是农民合作社的发展。发展中国家所以要对合作社的发展给予特殊的政策支持，概括说来就是因为这些国家长期经济落后，而农村和农民的落后更是制约整个国家的经济、社会面貌迟迟不得改观的主要原因，因此，他们将合作社的发展视为可以有效改变农村和农民的落后状况、消除贫困、促进国家的经济、社会全面发展的重要手段，从而在各个方面对于合作社的发展给予特别的支持和帮助。
　　由于发达国家和发展中国家对于合作社的政策支持各有不同看法，因此，它们的援助措施也各有不同。在发展中国家，政府对于合作社的援助措施包括了减免税赋、贷款、赠款、协助合作社开展业务和开展合作社教育等诸多方面，而在发达国家，政府的援助措施主要就是税赋优惠和开展合作社教育；
　　
　　(二)发展中国家在实施合作组织促进政策中的经验和教训
　　在制订和实施合作社发展的促进政策时，有必要注意以下几点：(1)正确认识和理解合作经济组织的功能、原则和组织制度。这是制订恰当的支持政策和支持措施的必要前提。(2)农民合作经济组织的创建应该以农民的意愿为依据，切忌一哄而起。(3)所施行的政策和措施要以既能促进农民合作经济组织的发展，又不改变其组织原则和组织性质为出发点。(4)对于所支持的对象要有所选择，只有按照合作社的基本规定建立和运作的农民合作经济组织才应得到政府的特殊支持。(5)对于农民合作经济组织的政策倾斜应以不损害市场竞争的公平公正为标准，不应以破坏市场经济秩序和损害其他经济组织的发展为代价来促进农民合作经济组织发展。
　　
　　三、促进农民合作组织发展的政策建议
　　
　　目前，世界各国促进合作组织发展的政策援助措施不外是税收优惠、贷款、赠款和业务支持等几个方面。就中国来说，对于合作社的税收优惠已经被起草中的国家农民专业合作经济组织法所采纳，并已成为付诸实施的《浙江省农民专业合作社条例》的一项内容。所以，这里关注的主要是包括贷款和赠款在内的对于农民合作组织的资金援助问题。
　　
　　(一)财政资金的主要援助对象
　　为了达到提高财政援助资金的使用效率、维护市场竞争的公平、公正和激励合作社有效发挥作用，减轻社会负担的目的，财政资金的援助对象应该是依照合作社的基本规定而建立的农民合作组织。
　　
　　(二)实施财政资金援助的主要措施
　　一些发展中国家的合作社发展计划所以未能成功，原因并不在于是否援助，而是在于如何援助。只有那些既能促进合作社的市场竞争能力快速提高，又能保证合作社的自助和自立不致因此遭到破坏，使合作社的性质发生改变的措施，才能达到预期目的。因此，政府的财政资金援助应该根据资金的不同用途，分别采用不同的援助办法。
　　1．经营资金。从各国的经验来看，政府对于合作社的经营资金不宜采取赠款，而应尽可能地采取贷款的办法来支持。当然，解决合作组织资金困难的最好办法就是建立合作金融。在发达国家，信贷合作是解决合作社经营资金问题的重要手段。但是，目前在中国还不存在具有合作社性质的金融机构，农民合作组织还不可能利用合作金融来满足自己的资金需求。所以，有必要运用政府的财政资金，帮助农民合作组织解决经营资金短缺问题。以贷款的方式解决合作组织经营资金问题的好处主要是：第一，可以激励合作社的自助、自立，避免产生政策依赖。第二，一些国家的实践表明，实施赠款也就存在由谁来对这笔资金负责的问题，为了达到援助目的，保证资金的合理使用，并且保值增值，政府对于合作社内部事务的干预很难避免，而实施贷款则可以防止这一情况的发生。
　　2．其他费用。其他费用主要是指非经营性费用，包括人员的教育、培训、合作社知识的普及、推广开支等等。这些费用一般可在专款专用的前提下，由财政资金以赠款的方式直接支持。所以有必要对上述项目实施赠款支持，主要是因为合作社的经济实力大都较弱，面对激烈的市场竞争和由此而来的生存压力，有限的资金可能更被乐于用在可以使自己尽快做强、做大的经营方面，对于不能产生立竿见影效果的宣传和教育等等往往无力顾及。所以，为达到更好地促进农民合作组织发展的目的，政府有必要以赠款的方式帮助其解决这些事关长远发展的问题。
　　
　　(三)重建信用合作组织虽然政府的财政资金可以支持农民合作组织发展，但是政府的财力毕竟有限，不可能使财政资金成为解决合作组织资金问题的重要手段。所以，要使农民合作组织在资金方面得到更大帮助，为其成长创造更好条件，就有必要在政策上支持和鼓励农民自己的信用合作组织发展。依靠农民的力量，开展信用合作，不仅符合合作社的自助理念，也符合市场经济的发展要求，而且可以减轻政府的财政负担，更好地满足合作组织发展中的资金需求，实现促进合作组织健康发展的目的。
　　(作者单位：中国社科院农村发展研究所)
　　(本栏目策划、编辑：范继