对政府财政支出绩效评价的认识与思考

　　【摘要】本文就笔者参加省财政厅举办的财政支出绩效评价培训班后，对财政支出绩效评价的认识及学习所得作粗浅阐述，与大家商榷。
　　
　　随着政府行政职能的完善，围绕财政支出管理制度改革和财政支出效益理论的发展，财政资金支出绩效评价逐步提上议事日程。
　　
　　一、财政支出绩效评价及重要性、必要性认识
　　
　　财政支出绩效，是指财政支出活动所取得的实际效果。它反映了政府为满足社会公共需要而进行的资源配置活动与所取得的社会实际效果之间的比较关系，重点研究政府配置资源的合理性和资源使用的有效性。财政支出绩效评价是指按照财政支出经济性、效率性和有效性的总体要求，运用科学、规范的绩效评价方法，制定统一的评价标准，对财政支出的行为过程、支出成本及其产生的最终效果进行科学、客观、公正地衡量比较和综合评估，使财政资金得到事前、事中和事后多方面的控制。财政支出绩效评价贯穿于财政支出安排和实施的全过程，是对财政支出效益、管理水平、投入风险等方面的综合评价；是发挥财政调控功能、提高财政资金安排科学性、促进财政支持社会经济目标实现的重要保证。
　　开展财政支出绩效评价，对于规范财政支出，依法理财具有重要的现实意义。一是有利于增加公共支出透明度，提高公众对政府的信任度；二是有利于重点项目建设，对项目的运行及效率情况提供及时、有价值的信息，促进项目管理，增强项目管理者对项目的责任感；三是有利于正确引导和规范财政资金监督与管理，形成有效的财政执法和监督约束，提高财政资金使用效益；四是有利于合理配置资源，通过财政支出绩效评价，获取有效的信息，使政府决策者有效地规避投资风险及短期行为，节约财政资金，缓解供求矛盾，促进资源的有效配置。因此，开展财政支出绩效评价，建立财政支出绩效评价体系，不仅有其必要性，而且随着部门预算管理改革、国库集中支付制度、政府采购制度的建立与完善，财政支出绩效评价工作的开展拥有了现实可行的条件。
　　
　　二、目前开展财政支出绩效评价面临的问题
　　
　　（一）保障制度缺乏
　　目前，《预算法》、《审计法》等法律法规对财政支出均侧重于资金投入的管理和监督，而对资金产生的投资效益则缺乏相应的制度约束，使财政支出绩效评价工作缺乏法律约束和制度保障。
　　
　　（二）指标体系不规范
　　缺乏一套建立在严密数据分析基础上的科学、统一、完整的指标体系，不能满足从不同层面、不同行业、不同支出性质等方面进行综合、立体评价的要求，影响了财政支出绩效评价结果的公正、合理性。
　　
　　（三）支出评价内容不完整
　　财政支出绩效评价工作不仅涉及项目过程审核和投资与回报的评价，而且包括各种宏观因素的评价。如投资的社会环境，包括政策环境和自然环境对投资行为的影响，以及投资行为对行业、社会及整个经济运行的影响等。但目前的财政支出绩效评价工作恰恰不包括这些内容，使财政支出绩效评价工作不能达到为政府宏观决策服务的目的。
　　
　　三、开展财政支出绩效评价的思考及建议
　　
　　（一）加强制度建设
　　１.建立规范统一的财政支出绩效评价制度。制定和完善财政支出绩效的评价办法、工作规则、工作程序、评价指标、评价标准、评价结果运用等一系列制度和规程，并将财政支出绩效评价制度纳入财政管理制度范畴。
　　２.要在财政资金运行各环节建立财政支出绩效评价制度。在收缴环节，采取集中收缴方式，提高资金入库效率；在分配环节，分类细化预算指标，有助于对财政支出进行监督和评价，还可清晰地衡量预算分配环节的成本与效益；在购买环节，实行政府集中采购制度，可以取得规模效益；在支付环节，采取国库集中支付方式，是提高财政资金绩效的有效途径。
　　３.要做好财政部门、预算单位、审计和财政监督机构、社会中介机构在财政支出绩效评价工作中职责和业务分工的划分等制度建设，从多个方面强化和推进对财政支出绩效的评价。
　　
　　（二）完善评价体系
　　１.要对财政支出绩效评价内容进行分类：分为部门预算绩效评价、财政支出项目绩效评价、财政支出综合绩效评价。部门预算绩效评价应对应部门业务的活动范围，考评部门绩效目标的完成情况、职能实现程度、成本效益以及提供公共产品和服务目标的完成程度及产生的效益；财政支出项目绩效评价的主体通常是财政部门、项目实施单位及其主管部门，评价对象是财政支出项目的效益，是对具体财政支出项目的社会效益和经济效益的总体评价；财政支出综合绩效评价的对象是财政支出的整体效益，是部门财政支出效益的综合反映。综合绩效评价具有整体性，对合理安排财政经费、提高财政资金效益具有十分重要的作用。
　　２.在财政支出分类的基础上，分别建立部门预算绩效评价、财政支出项目绩效评价、财政支出综合绩效评价指标库。从指标的适用性和可操作性角度考虑，设置共性通用指标和专用指标。共性通用指标应包括：业务考评指标、财务考评指标、效益考评指标等；专用指标应根据考评对象的职能特点、考评工作的需求以及考评项目的特殊要求等来设置特性指标，达到考评结论的严谨、全面、准确和可用。
　　
　　（三）编制绩效预算
　　绩效预算是在上世纪50年代初由美国联邦政府首先提出并应用于政府支出管理的预算模式。绩效预算作为一种公共支出预算模式，是由绩、效和预算三个要素构成的。“绩”是指财政支出所要达到的目标；“效”是指具体考评完成目标情况和取得的成绩；“预算”是指为实现支出目标提供的财政资金数额。绩效预算是绩效评价的前提与基础，绩效评价贯穿于财政支出安排和实施的全过程。在财政支出管理的各个环节中，笔者认为，从绩效预算编制入手开始构建财政支出绩效评价体系是应用绩效评价理念的一个良好切入点。编制绩效预算，就是要进行事前控制。财政与主管部门要根据国家有关规定，对基本支出和项目支出都要进行可行性研究，运用成本——效益法，对重大项目的社会效益和经济效益进行分析审查、组织专家论证、筛选，严把入口关。编制绩效预算可以起到事前监督的预防作用，解决了其他事中和事后环节监督管理上的不足，能够从根本上提高资金的绩效水平，加强预算制度的约束作用。
　　
　　（四）设立评价机构
　　财政支出绩效评价机构是财政支出绩效评价体系的工作主体。为了使财政支出绩效评价工作制度化、规范化和法制化，真正形成对计划、决策、管理的监督和制约，应在各级财政部门建立专门的财政支出绩效评价机构，对财政支出绩效评价工作实施统一管理。鉴于财政支出绩效评价对财政支出管理的监督作用，必须赋予工作机构及相关人员以必要的职权，如在信息查询、资料获取、独立取证以及行政处罚建议等方面给予一些特定的权力，构建真正的财政支出绩效评价体系，以便适应市场经济发展与财政改革的客观需要。