金融稳定呼唤五大制度

陈正川

中央银行金融稳定之责

90年代后期，各国金融危机频发，金融稳定引起全球性的广泛关注，维护金融稳定成为中央银行的一项主要法定职责。尤其是1997年的东南亚金融危机以后，保障金融体系的总体稳定更是日益成为各国中央银行的核心职能。在英国，根据《1998年英格兰银行法》和英格兰银行与财政部、金融服务局的备忘录，英格兰银行负有维护整个金融系统稳定的职责。为此，英格兰银行内部新设了金融稳定委员会和金融市场稳定局，明确了英格兰银行在维护金融体系整体稳定方面的主要职责，即负责维持货币体系的稳定；维持金融体系基础设施的稳定；负责货币稳定；就国内和国际市场中影响金融稳定的迹象提出警告，并就金融部门相关事件对货币环境的影响作出评估。欧洲央行作为一个跨国家的中央银行，也被要求履行维护金融稳定的相应职责，主要是：维护支付清算系统的安全；负责对欧盟各国金融稳定监测的报告（包括年度、季度报告以及资料的更新）进行分析；在经济金融的许多领域建立协调指导金融稳定和金融监管的机制；负责金融机构流动性管理和金融危机处置。瑞典中央银行则肩负着价格稳定和金融稳定的双重职责，金融稳定被定义为整个支付系统的安全有效运行。在美国，根据《联邦银行储备法案》，成立于1913年的美国联邦储备银行肩负着金融稳定和金融监管两大重任，《1999年金融现代化法案》则更进一步使美联储成了能同时监管银行、证券和保险行业的惟一家联邦机构。依赖于1997年的新《日本银行法》之规定，1998年日本银行还专门成立了金融检查局，负责对金融机构的监管及与此相关的金融稳定工作。我国在2003年的金融监管体制改革中，赋予了中央银行维护金融稳定的职责，修改后的《中国人民银行法》规定，中国人民银行负有维护金融稳定的责任。这是我国法律文件中第一次正式提出金融稳定的概念，突出了中央银行在维护金融稳定中的作用。为此，中国人民银行总行设立了金融稳定局，之后分行、营业管理部和省会城市中心支行等相继设立了金融稳定处，2006年上海总部设立了金融稳定部。

金融稳定的制度安排设计

金融稳定既是中国人民银行的一项重要职能，又是一项全新的工作，涉及诸多方面、环节、单位和部门，没有统一、固定的模式，没有现成的经验可供借鉴。当前，金融稳定工作面临宏、微观两个层面的困难和问题。宏观层面上存在体制性缺陷，主要问题是《中国人民银行法》未就央行履行维护金融稳定职能作出应有的制度安排，现行法律虽赋予我国中央银行维护金融稳定的新职能，但对中国人民银行维护金融稳定的目标、手段等未作进一步规定。微观层面上则存在三大难点：其一，在金融风险的判断上，因微观主体风险因素不确定，加之缺乏应有的法律手段，金融机构往往不主动如实报送经营情况，基本数据收集困难重重，风险监测未能正常开展，导致金融稳定部门对那些局部风险可能转化为系统性风险的个案难以准确判断和把握；其二，在金融风险处置中，一方面因为目前缺乏通畅的市场退出机制，金融机构的自我约束能力较弱；另一方面监管信息共享机制尚未建立，同时因目标和职责的差异，在对现行金融体制及其运行规则存在的缺陷与不足的判断上，其它监管部门与人民银行的行动方向未必一致，导致金融稳定部门对于系统性金融风险难于尽早发现、及时化解。其三，在金融稳定评估方面，金融稳定监测评估数据库尚处在探索建立阶段，未形成具有前瞻性、科学性、系统性的金融风险监测指标体系，目前监测内容仅局限于关注个体风险和局部风险，分析、评估和判断区域金融稳定状况并开展金融风险预警和控制存在操作困难。

鉴于上述原因，研究建立中国的金融稳定制度，目前要通过修改完善《中国人民银行法》或制定单行法律法规的方式，尽快研究建立金融稳定监测制度、金融机构市场退出制度、金融稳定评估制度、金融监管协调制度和投资者保护制度。

金融稳定监测制度

实务中，信息不对称已成为中央银行维护金融稳定的重要制约因素之一。由于金融产品购买人（存款人、投资者）无法了解金融机构资产质量的真实情况，金融稳定监测未能获取真实、准确数据及相关情况，已在金融领域留下了不良的后遗症：其一，难于有效发挥社会监督的作用；其二，倒逼政府和社会共同承担问题金融机构的道德风险；其三，监管当局无法及时预警、处置金融风险，最后导致危机总爆发。因此，研究建立金融稳定监测制度是防范和化解金融风险，维护金融体系总体稳定的一项重要基础性工作，建议从人员、经费和工作制度等方面全国统一规范、统一部署。目前可从三个方面研究建立金融稳定监测制度。

监管信息共享制度。目前，应当根据2003年《中国人民银行法》的规定，尽快研究建立监督管理信息共享机制。建议通过政务信息电子网络系统的平台，设立监管信息数据库，由各人民银行和监管机构随时提供设密权共享；或由人民银行与各监管机构之间通过纸质材料定期交换。

金融统计制度。目前，应当对现行统计制度加以完善，实施大金融统计制度。建议依托中国人民银行现行统计系统，将银、证、保各业均纳入金融统计范畴，逐步实现银、证、保各金融机构业务系统与人民银行统计系统联机联网，建立一个统一全国的金融基础数据时序库。而金融稳定等职能部门可各开设一个数据接口，真正实现信息共享。

日常监测制度。考虑到金融业潜在的风险仅靠“数字—数字”的监测模式未能及时发现，应当通过多种方式开展经常性监测。建议按照监测对象不同分别建立定点监测机制、当地法人或非法人金融机构监测机制、多方协作机制等制度。同时，收集、汇总通过上述各项监测制度所获取的原始数据与信息，形成金融稳定监测基础数据库，并研究逐步建立中国金融稳定指标数据库，在此基础上开展金融稳定评估。对可能存在的重要风险部位和可能影响金融稳定的重大因素发出风险提示，督促有关部门加强管理，积极防范和化解金融风险。

基于上述分析，特提出金融稳定监测制度建议框架如表。

金融稳定评估制度

金融稳定评估是金融稳定监测的必然延伸，也是中央银行维护金融稳定的一种重要方式。金融稳定部门要研究如何做到当金融业或金融机构出现“亚健康”状态时就能够发出预警，并支持、配合有关部门组织采取有效措施加以防范和化解。金融稳定评估应当在金融稳定监测基础上进行，应当逐步研究建立一套适合我国实际的金融稳定评估指标体系，目前可先从三个方面着手建立。一是宏观经济金融层面的指标，如通货膨胀指标或通货紧缩状况指标、反映经济增长方式及其转变状况的指标、社会资金配置方式及其结构变化趋势的指标、隐性财政赤字金融化状况的指标、利率和汇率市场化状况及发展趋势的指标、经济和金融全球化的溢出效应指标、金融体系流动性状况指标等；二是金融业稳定状况的指标，如金融机构公司治理完善的指标、交叉性金融业务风险状况的指标、问题金融机构波及面指标、银证保各业经营风险指标、审慎监管状况指标等；三是金融生态环境完善指标，如支付结算体系安全指标、社会信用状况指标、司法环境状况指标、非法金融活动状况指标等。

金融机构市场退出制度

20世纪90年代以来，我国已有为数不少的存款类金融机构因经营不善而被宣布关闭或破产。但是，由于我国尚未建立起应有的金融机构市场退出机制，长期以来我国基本上采取清理整顿的方式处置问题金融机构，个别采用接管，对于资不抵债的问题金融机构几乎都采用关闭、撤销等行政方式。因此，在处置问题金融机构时，不仅困难重重，而且不能有效防范道德风险，并对金融体系以及社会稳定造成相当程度的损害。对此，我国在构建金融安全网中，应当研究建立及时校正机制，建立金融机构市场退出制度，维护社会金融稳定。金融机构市场退出制度涉及对问题金融机构处置相关的法律制度建设，由于各国国情、管理制度不一，对问题金融机构的界定标准不尽相同。何谓问题机构我国目前尚无明确的法律界定，但从对问题金融机构的处置来看，无外乎救助、接管、合并或收购、关闭、破产等五种方式。目前，我国应当尽快研究制定金融机构救助法、破产法、重组法（含收购、合并等方式），修改补充完善撤销条例。

金融监管协调制度

1999年11月美国国会通过《金融服务现代化法》，以加强金融机构之间的竞争为出发点，确立了银行业、证券业与保险业之间互相参股和业务渗透的合法性。以《金融服务现代化法》出台为标志，金融业的分业经营模式得以突破，金融机构之间联合与竞争的法律理念得以实现，综合经营再次成为国际金融业发展的大趋势。中国金融业的经营模式已经开始与国际趋势接轨，步入混业经营的发展时期。在此背景下，基于我国目前实施“一行三会”的监管体制，在从“分业经营、分业监管”走向混业经营的过程中，必须进一步明确各监管机构之间的职责分工，减少监管冲突，提高监管效率，研究建立金融监管协调制度势在必行。

在金融稳定监管协调机制建设方面，实务中少数省（市）已探索建立了相应的金融稳定协调机制，可供选择形式有：模式一，1+3机制，即人民银行与银、证、保三家监管机构联合组成监管信息交流协作机制；模式二，1+1+3+其他，即以政府为领导，人民银行与银、证、保三家监管机构和有关政府部门参加的监管信息共享和金融风险处置协作机制。鉴于金融风险的处置离不开政府的领导和支持，模式二更加符合我国实际。对于中央一级，则可考

虑建立在国务院领导下，人民银行、财政部门、监管机构为常任成员的金融监管协调制度。

投资者保护制度

我国目前的投资者保护制度包括存款保险制度、证券投资者保护基金和保险保障基金三个主要组成部分。我国处置问题金融机构过程中，在债权处置方式上区分个人债权和机构债权两种模式、两种待遇，对个人债权本息全额承担，对机构债权则予以打折或用剩余资产清偿。这种个人债权人的损失由政府兜底全额支付的做法，使得社会公众未能树立投资风险意识，最后往往倒逼政府“埋单”。我国在维护金融稳定过程中，强调在对投资者进行保护的同时，应逐步研究建立一个有效的有限赔付机制。这将有利于引导金融活动当事人尤其是个人投资者树立风险意识，自觉自愿承担投资风险和抵制非法金融活动，反过来加强对违法违规金融机构和非法金融活动的社会监督。

(作者单位：中国人民银行福州中心支行)