财政投入与农民主体

编者按： 新农村建设要有财政支持，但决非是要政府大包大揽。财政支持新农村建设，主要是起撬动大量社会资金的杠杆作用，农民才是建设主体。陕西省社会科学院“三农”研究中心主任、研究员杨沛英关于新农村建设的研究论点，值得各级政府在新农村建设决策中予以参考。

公共财政是实现农业、农村全面协调发展的重要物质基础与体制保障，是国家和各级政府履行宏观管理职能的政策工具、管理手段，在建设社会主义新农村（下文简称为新农村）的实践中肩负着重大的社会责任。农民是新农村建设的主体，两者缺一不可。只有充分调动起两个积极性，新农村建设才能健康发展。

财政支持是应尽职责

“多予、少取、搞活”;工业反哺农业，城市带动乡村；统筹城乡发展，缩小城乡差距。是中央为解决“三农”问题而推出的三大政策，理论界把此称为“三农新政”。三大政策的核心是加大财政支持新农村建设的力度和范围，让公共财政的阳光普照农村大地。它对于全面促进农业发展和实现农村现代化，缩小城乡差距，构建农村和谐社会，具有重要的历史意义和现实意义。

进入新时期后，随着财政预算规模不断扩大和财政监督的日益强化，我国财政政策呈现出三大变动趋势：一是由投资型财政向公共型财政的转变。过去的财政预算是以投资为主的财政预算，对基本建设和经济发展的投资比重过大，而对公共设施、公益事业、社会保障和社会应急系统建设支持不够。因而面临着由投资型财政向公共型财政的转型问题。二是城市财政和农村财政的融合趋势。城乡二元结构是导致城乡分离、城乡差距扩大的体制性缘由，统筹城乡发展应该首先打破城乡分离的二元财政体制，真正实现城乡财政通盘考虑、公平对待。三是以养人为主的“吃饭”财政向以养事业为主的效率型财政的转变。“吃饭”财政是特殊历史条件下提出的口号，不能长期化、固定化。一些地方财政收入主要用来给吃“皇粮”的人发工资是不正常的，这样搞行政管理和事业发展的运行成本太高，有限的财力难以为继。引入公共财政理念以后，对公用设施、公共产品、公益事业、社会保障的财政投入将会扩大，从广大纳税人身上征集来的财政资源将会更多地用在公共大众身上，广大农民群众相应地也会享受到改革开放以来经济发展的更多成果。

“三农”问题产生的深层次原因是在市场经济难以均等配置资源的情况下，政府财政未能伸出扶弱之手，财政扶农长期“缺位”。资本的趋利性决定了市场不可能自发的向弱势增长极配置资源，时间长了必然造成强者恒强、弱者恒弱的分化局面。这种情况下公共财政必须伸出看得见的公平之手。中央财经工作会议提出要让公共财政的阳光普照农村大地，此举即是将“三农”发展中属于政府职责的事务逐步纳入各级财政预算范围，这意味着从此以后支持农村公用设施、公共产品、社保体系建设也同支持农业发展一样，统一纳入到各级财政预算之内。标志着财政支持新农村建设进入到一个全新的历史阶段。认真履行公共财政职能，全方位促进新农村建设从此成为财政工作的应尽职责。

财政支持并非大包大揽

新农村建设开展以来，陕西省财政不断加大对农业和农村基础设施投入的力度。2003年，全省财政“三农”支出完成103.09亿元，比上年增长20.4%，高于同期财政经常性收入增幅4.2个百分点；2004年，全省财政“三农”支出完成121.85亿元，比上年增长18.2%，高于同期财政经常性收入增幅2.9个百分点；2005年全省财政“三农”支出完成149.12亿元，比上年增长22.3%，高于同期财政经常性收入增幅9.5个百分点，2006年财政预算已达到175亿元左右（包括国债和贴息贷款）。但由于受发展阶段和财力的制约，“三农”投资规模与社会主义新农村建设所面临的繁重任务相比依然偏小，存在的困难和问题较多。

一是投入渠道少且总量不足。表现为地方财政支持新农村建设资金量较少，大概只占到“三农”投入总量的31%左右，主要靠中央财政支持农村发展。特别是市县财政由于多年来欠账较多，新增财力大部分用于保证人员工资、偿还历史欠账，不少项目配套资金不能到位，用于增加农业投入的比例偏低。县乡两级财政债务沉重，财政赤字额巨大。据有关部门资料，在目前县一级财政支农投入中，中央财政投入比重全国平均占50.8%，我省高达68.6%，高于全国平均水平18个百分点。

二是财政支农任务太重，现有财力根本拿不下来。陕西财政支农的总形势是预算盘子小，历史欠账多，支农任务重。1. 农业基础薄弱，农村市场体系建设落后，农产品流通环节困难较多，小生产、大市场矛盾突出。2. 村级集体经济发展缓慢，农民增收乏力，新农村建设主体经济实力薄弱。3. 农村义务教育投入的保障机制还不完善，教学设施和教师队伍现状堪忧，软件建设前期欠账较多。4. 农村社会保障体系刚开始建立，财政投资亏空较大。农民看病难、社会保障程度低的问题还未有大的改变。5. 农村贫困面和贫困人口偏大，反贫困任务比较艰巨。目前还有50个国家级贫困县，500多万贫困人口。6. 县乡两级政府大多数财政运转困难，转移支付任务非常繁重。7. 支持农业发展和农村基础设施建设资金渠道单一，农村信贷不能满足农村经济发展的需要，农民发展生产资金匮乏。

调动财政与农民主体两个积极性

新农村建设要有财政支持，但决非是要政府大包大揽。财政支持新农村建设主要是起撬动大量社会资金的杠杆作用，农民才是建设主体。

（一） 用财政和市场两种力量拉动群众投资积极性。

制定财政支持新农村建设的政策，关键是要找到撬动社会资金的支点，也就是财政支持、市场拉动、群众参与三者互动的结合点。宝鸡市千阳县在新农村建设中，找准了财政支持、市场拉动和群众参与联动的结合点，因而使财政投入起到了四两拨千斤的效果。比如在村庄规划和民居建设方面就巧妙地运用市场的力量。建房消费是农村最大的消费市场，农民辛辛苦苦积攒钱，多数人是为了盖新房、娶媳妇。千阳县利用群众中固有的建房积极性，通过移民扶贫、村庄绿化、道路硬化等项目财政资金的拉动，建设成一个又一个新村。咸阳市旬邑县在乡村道路硬化工程中，提出“群众铺底子，政府铺面子”的口号，也是一种巧妙调动市场力量和群众参与热情的好办法。硬化道路建设县上共筹措资金680万元，调动社会资金1600万元，财政投入的杠杆效应非常明显。

（二）扩大县级政府的资源配置权限，允许县级政府捆绑使用支农专项资金，集中财力办大事。

新农村建设所需资金，除了省财政、市县财政坚决贯彻中央“三个不低于”规定、逐年增加投入外，还要通过各种渠道向社会筹集资金，形成政府主导、多元投入的局面。旬邑县按照“渠道不乱，用途不变，捆绑使用，统一实施，确保效益”的原则，捆绑使用项目资金。将扶贫、水利、农业、教育等各类支农专项资金统筹安排，捆绑使用，向重点项目集中，向重点村集中，不撒胡椒面，发挥资金的聚合效用。旬邑县集中财力办大事情的经验，值得在其他县市推广。他们采取“五个一点”筹资办法，在这个国家级贫困县资金相对困难的环境下，最大可能地筹集到了新农村建设资金。他们的经验应该借鉴。

（三）完善农村融资、投资环境，使新农村建设成为社会资本竞相流入的“洼地”。

韩国新农村建设运动之所以搞得好，有一条重要经验就是大财团资本向农村的渗透。韩国新农村建设不单纯是政府扶持推动的结果，更是企业介入的结果。我们也应该以政府投资为引导，大力吸引民营资本和外商资本进入农业领域，加速农村现代化的进程。农村中水、电、路、通信、市场体系等基础设施建设，不仅是新农村建设的主要任务，也是农村经济发展的必备条件，良好的融资投资环境是新农村建设的动力之源。我们要下大力气改善农村的基础设施条件，创造良好的投资环境，以吸引更多的社会资金上山下乡。 总之，新农村建设中要特别重视投资环境建设，市县领导应该尽量使自己管辖的农村成为吸引外来资本的“洼地”。