科学制定安全生产规划指标

杨　富

国家安全监管总局规划科技司司长 杨 富

十届全国人大四次会议审议通过的《国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》（以下简称《纲要》）明确提出，按照全面建设小康社会的总体要求，“十一五”时期安全生产工作要坚持“安全第一、预防为主、综合治理”，努力实现安全生产状况进一步好转。同时，首次将“单位国内生产总值生产安全事故死亡率”和“工矿商贸就业人员生产安全事故死亡率”2个综合反映安全生产状况的规划指标纳入《纲要》。国家统计局在《2005年国民经济和社会发展统计公报》中，也首次将上述2个综合指标和“道路交通万车死亡率”和“煤矿百万吨死亡率”2个专项指标纳入国家统计指标体系。这充分体现了党和政府对安全生产工作的高度重视，从科学制定安全生产规划目标、建立完善安全生产指标考核体系入手，突出解决好关系人民群众切身利益的安全生产问题的决心。

今后5到10年，是我国经济结构调整和经济增长方式转变的重要时期，必须科学制定安全生产规划指标，落实安全生产责任，采取行之有效的措施，有效遏制事故总量大、重特大事故多发的态势，保证实现《纲要》提出的安全生产状况进一步好转的奋斗目标。

一、科学制定安全生产规划指标落实安全生产责任

目前，美国、日本等工业发达国家均制定了职业安全健康计划，并明确可考核的量化指标，如美国职业安全健康局（OSHA）制定的2003年～2008年职业安全健康战略计划，确定工作场所的死亡率减少15%，工伤和职业病发生率减少20%，并将这2个指标作为业绩考核指标跟踪并向劳工部报告。日本2003年～2007年的工业事故预防计划是继续保持工伤死亡人数下降趋势，年度因工死亡人数低于1 500人，5年内事故起数降低20%。

我国从2004年起开始建立以控制事故死亡人数为重点的全国安全生产控制指标体系，部分地区将控制指标完成情况纳入领导干部考核内容。实施2年来，得到了地方政府和各有关部门的肯定。

国内外实践证明，建立安全生产控制指标体系，对指导安全生产工作，促进生产安全事故伤害率的持续降低是行之有效和必要的。

1.安全责任是安全生产的灵魂

长期以来，由于没有刚性、量化的安全生产规划指标，安全生产责任的考核一直缺乏操作性，使安全生产责任的落实多停留在定性衡量和形式考核的层面上。一些地方在推动经济和社会发展过程中，往往存在重经济、轻安全的倾向，在地方经济社会发展规划和企业总体发展战略中，存在着片面追求经济增长指标，忽视安全发展的现象。因此，要强化行政首长负责制和企业法定代表人负责制，只有主要领导人亲自抓、负总责，才能做到“为官一任，保一方平安”。做好安全生产工作是政府履行社会管理和市场监管职能的基本任务。各级地方政府只有深刻领会和落实安全生产责任，才能以科学发展观为指导，树立正确的政绩观；才能真正结合本地区实际认真贯彻“安全第一、预防为主、综合治理”的方针，切实建立和层层落实安全生产责任制，在地区发展规划中体现安全工作的“三同时”。同时，坚持企业是安全生产的责任主体，企业法定代表人要切实履行企业安全生产第一责任人的职责，要把安全生产的责任落实到每个环节、每个岗位、每个人，才能从根本上提升企业本质安全水平，杜绝少数企业单纯追逐利润，忽视安全，不要安全，无视从业人员生命健康，甚至无视政府监管，无视国法的现象。

2.建立安全生产指标考核体系，落实安全生产责任

建立安全生产考核指标体系是促进各级政府和企业切实落实安全生产责任的需要。经济和社会发展指标一般有2大类：一类是增长性指标，越多越好，越高越好，如经济增长速度、利润、GDP等。一类是控制性指标，越低越好，越小越好，不要突破控制，如人口增长率、案件发生率等。安全生产控制指标属于后者。要切实建立和落实安全生产责任制，就要科学制定安全生产规划目标，建立健全安全生产考核指标体系，将安全生产纳入各级政府政绩考核和企业业绩考核的重要内容，通过层层分解和落实省、市、县、乡政府和企业安全生产的政绩、业绩考核指标，推动各级党委、政府领导高度重视安全生产工作，加强对安全生产工作的领导，形成有效的制约机制。约束一些地方领导为保护局部经济利益，对存在重大隐患的企业“睁一只眼，闭一只眼”的行为；防止一些企业主体责任不落实，安全生产基础工作薄弱，管理混乱的现象发生。

二、科学制定安全生产“十一五”规划指标

按照《纲要》提出的安全生产规划指标，国家安全监管总局编制的《安全生产“十一五”规划》（以下简称《规划》），紧紧围绕国务院《关于进一步加强安全生产工作的决定》（以下简称《决定》）提出的“到2007年，建立起较为完善的安全监管体系，全国安全生产状况稳定好转，矿山、危险化学品、建筑等重点行业和领域事故多发状况得到扭转，工矿企业事故死亡人数、煤矿百万吨死亡率、道路交通万车死亡率等指标均有一定幅度的下降。到2010年，初步形成规范完善的安全生产法治秩序，全国安全生产状况明显好转，重特大事故得到有效遏制，各类生产安全事故和死亡人数有较大幅度的下降。力争到2020年，我国安全生产状况实现根本性好转，亿元国内生产总值死亡率、十万人死亡率等指标达到或接近世界中等发达国家水平”的奋斗目标。根据近几年对国内和部分国外安全生产统计指标和统计数据的研究、整理和分析，提出了“亿元国内生产总值（GDP）死亡率”和“工矿商贸就业人员十万人死亡率”2个反映安全生产总体状况的综合指标，提出了“道路交通万车死亡率”和“煤矿百万吨死亡率”等一系列反映高危险性行业或领域安全生产状况的专项指标。并以此为基础，进一步建立健全安全生产指标考核体系，有效推进安全生产责任的落实。

1.亿元国内生产总值生产安全事故死亡率（以下简称亿元GDP死亡率）

它是各类生产安全事故死亡人数与国内生产总值的比率。表示一定时期内，每生产亿元国内生产总值，因各类生产安全事故造成的死亡人数。亿元GDP死亡率是综合反映和评价一个国家或地区安全生产状况和水平的指标。由于不同国家或地区经济发展水平不一，经济结构不尽相同，就业人员数量差别很大，因此使用“事故起数”“死亡人数”“直接经济损失”等绝对指标进行事故统计分析时，往往有局限性，容易形成经济越发达、人口越多的地区，事故越多、安全状况越差的表象。采用亿元GDP死亡率，可以综合客观地反映和评价不同地区在经济发展过程中与其密切关联的安全生产状况。

鉴于国务院《决定》明确提出“力争到2020年，……亿元国内生产总值死亡率、十万人死亡率等指标达到或者接近世界中等发达国家水平”的奋斗目标，考虑到“十一五”期间是我国经济快速发展时期，也是贯彻落实《决定》要求，实现奋斗目标的关键时期，我们将“亿元GDP死亡率”作为首选安全生产规划指标。同时，近年来我国已有河南等部分省份陆续尝试使用“亿元GDP死亡率”，作为衡量与考核各级政府、各个区域安全生产状况与工作的指标，强化了各级地方政府对安全生产重要性的认识，取得了积极的效果。

2005年，我国亿元GDP死亡率为0.70，考虑到“十一五”时期，随着国家不断强化安全生产监管，加大安全生产投入，以及我国工业化水平不断提高等因素，规划2010年亿元GDP死亡率比2005年下降35％达到0.45，作为2010年的规划目标是合理的，通过努力是可以达到的。

2.工矿商贸就业人员十万人生产安全事故死亡率（以下简称十万人死亡率）

它是工矿商贸企业生产安全事故死亡人数与工矿商贸企业就业人员的比率，表示工矿商贸企业每十万就业人员中因生产安全事故造成死亡的人数。十万人死亡率是综合反映我国高危险性行业和领域安全生产状况的指标。我国工矿商贸领域涉及行业众多，产值在国内生产总值中占有较大的比重，平均每年生产安全事故造成死亡约1.6万人，在我国各类生产安全事故死亡总人数中居第2位（仅次于道路交通）。同时，我国目前仍处在社会主义初级阶段，生产力发展水平不均衡，工矿商贸领域还有一部分行业技术装备落后，各行业的危险程度、从业人数相差也很大，使用“死亡人数”“直接经济损失”等绝对指标，在进行工矿商贸领域不同行业间安全生产状况的统计分析对比时不够科学、全面。

目前，国际上普遍采用十万人死亡率指标来反映和评价本国职业安全状况；国际劳工组织也大力推荐使用十万人死亡率指标，这样便于在不同国家和地区之间对职业安全健康状况进行比较。鉴于国家安全监管总局在承担全国安全生产综合监管职责的同时，还直接承担全国工矿商贸领域安全生产监督管理的职责。多年来也是依据职责，以工矿商贸作为统计事故伤亡的统一口径。为此，将十万人死亡率界定为“工矿商贸从业人员十万人生产安全事故死亡率”，作为“十一五”期间贯彻落实国务院《决定》的阶段性目标。

按照目前国外工矿企业十万人死亡率的统计口径测算，2005年，我国工矿企业十万人死亡率为10左右。但是由于按照现行的统计制度，对于“工矿企业十万人死亡率指标”所涉及的“工矿企业就业人员数量”，目前尚无成熟的统计渠道与可靠的统计数据基础。因此，考虑到统计数据来源的可靠性和规划指标的可操作性，国家安监总局选用“工矿商贸从业人员十万人死亡率”作为规划指标。其中，工矿商贸企业生产安全事故死亡人数为工矿商贸领域各类生产安全事故死亡人数之和，数据由国家安全监管总局统计提供；工矿商贸领域就业人员为第二、第三产业就业人员数，数据由国家各级统计局统计公告提供。2005年“工矿商贸从业人员十万人死亡率”为3.85，规划到2010年下降25%以上，达到2.8。

3.道路交通万车死亡率是道路交通事故死亡人数与机动车数量的比率

它表示每1万辆机动车中因道路交通事故造成死亡的人数。道路交通万车死亡率是专门反映我国道路交通安全水平的指标。由于在我国各类事故中，道路交通事故总量大，死亡人数最多。1996年～2005年，道路交通事故平均每年发生50多万起、死亡9万多人，约占各类事故起数和死亡人数的71％、76%，为此，我们选取“道路交通万车死亡率”作为高危险性行业安全规划指标。

目前，国外在进行道路交通事故统计时，也有采用“事故起数”“死亡人数”等绝对指标的个别情况，但是由于各国道路基础设施、机动车保有量、公路里程和机动化水平等状况各不相同，绝大多数国家都采用“道路交通万车死亡率”作为全面衡量道路交通安全状况的重要指标。我国多年来也一直采用“道路交通万车死亡率”作为衡量道路交通安全状况的综合指标。为此，我们规划2010年道路交通万车死亡率比2005年下降35%～40%，由2005年的7.60下降到5.0～4.54。

4.煤矿百万吨死亡率是煤矿事故死亡人数与原煤产量的比率

它表示煤矿每生产100万t原煤因生产安全事故造成的死亡人数。煤矿百万吨死亡率是反映我国安全生产问题最突出的煤矿安全生产水平的指标。

选取煤矿百万吨死亡率作为高危险性行业规划指标，一是在工矿商贸企业事故中，煤矿事故死亡人数最多，特大事故突出。近10年来，在1次死亡30人以上特别重大事故中，煤矿事故平均每年发生8起，占58％；在1次死亡10～29人特大事故中，煤矿事故平均每年发生42起，占36％。二是不同地区的煤炭产量不相同，采用绝对死亡人数等指标反映该地区煤矿安全生产状况不便于与其他地区进行对比。采用“煤矿百万吨死亡率”可以综合地反映煤矿安全生产状况，也是当前世界主要产煤国家的通行做法。

我们规划经过不懈努力，到2010年煤矿百万吨死亡率要比2005年下降25%以上，由2005年的2.81下降到2.11。

三、规划指标的科学性、操作性、适用性和可考核性

科学制定安全生产规划指标，并与各项社会指标、人文指标、资源指标和环境指标一起，共同构成实现经济社会全面协调、可持续发展的目标体系，是贯彻落实以人为本的科学发展观，构建社会主义和谐社会的客观要求，也反映了经济社会发展的必然趋势和全党全国人民的共同愿望。同时，安全生产规划指标的科学制定，也将为进一步建立完善安全生产指标考核体系，落实安全生产责任，树立正确的政绩观，坚持安全发展，实现安全生产状况进一步好转的总体目标打下坚实的基础。

1.安全生产规划指标具有较强的科学性、操作性

规划指标所需的统计数据均有稳定的统计渠道和可靠的数据来源。上述安全生产规划指标所需要的“各类生产安全事故死亡人数”“工矿商贸企业事故死亡人数”“煤矿事故死亡人数”和“道路交通事故死亡人数”等统计数据，均可按照现行的安全生产统计制度，从各级政府安全监管部门的统计汇总数据中采集。“国内生产总值”“第二、三产业从业人员数量”“煤矿原煤产量”和“机动车保有数量”等统计数据，均可以通过各级政府统计部门的公告、安全监管部门的统计汇总数据中采集。因此，上述规划指标科学性、防伪性、操作性强，且具有安全发展的导向作用。

2.安全生产规划指标对于各地区具有普遍的适用性和可考核性

规划指标无论对于国家、省、市、县各级政府，均可采用，具有普遍的适用性。按照《决定》关于“建立全国和分省（区、市）的控制指标体系，对安全生产情况实行定量控制和考核”和《纲要》关于“建立完善安全生产考核指标体系”的要求，上述规划指标也可以作为各地区、各行业或领域安全生产工作和领导干部的政绩考核指标，监督、约束和评价相应的安全生产工作。

3.安全生产规划指标可从不同角度反映安全生产状况，又可综合反映安全与发展的关系

亿元GDP死亡率是反映一个国家或地区在经济发展过程中的安全程度，是从广义上反映在经济发展过程中安全生产的状况，其指标水平与经济发展密切相关。十万人死亡率是直接反映工矿商贸就业人员在生产经营活动过程中的安全程度，其指标水平直接与安全生产状况密切相关。道路交通万车死亡率是专门反映我国事故总量最大、死亡人数最多的道路交通安全水平的指标。煤矿百万吨死亡率是反映我国安全生产问题最突出的煤矿安全生产水平的指标。但是，上述指标（特别是前两项综合指标）共同使用，相辅相成，能够全面综合地反映和评价一个地区的安全生产程度及其是否实现了安全发展。

例如，对于经济较发达地区，其亿元GDP死亡率指标往往较低，但如果同时十万人死亡率较高，则仅凭第一个指标就不能说明其安全生产状况好，只能说明其在经济快速发展的同时未能实现安全发展。对于经济欠发达地区来说，其亿元GDP死亡率指标往往较高，但如果同时十万人死亡率较低，则仅凭第一个指标也不能说明其安全状况差，只能说明其安全状况不错但经济不够发展。

4.规划指标是对现行控制考核指标的补充、完善和提升

2004年，国务院安全生产委员会实行以控制事故死亡人数为重点的全国安全生产控制指标考核以来，落实情况总体较好。通过将安全生产控制指标分解到各省，逐级落实，绝大多数地区、行业和领域事故死亡人数有所下降，基本控制在指标以内。实施2年来，得到了地方政府和各有关部门的认可，有力地促进了各级安全生产责任制的落实；特别是引起了各省、自治区、直辖市党委、政府领导的高度重视，加强了对安全工作的领导，形成了有效的制约机制。实践证明，建立健全安全生产控制指标考核体系是必要的，也是行之有效的。

但与此同时，也有部分地区，特别是经济发达地区反映，使用现行的控制指标（各类事故的绝对死亡人数），往往形成经济发达地区死亡人数多、安全状况差的印象。为此，使用亿元GDP死亡率、工矿商贸就业人员十万人死亡率等规划指标作为现行安全生产控制指标的补充与完善，既反映了地方安全生产监管部门的呼声，也使作为衡量地方安全生产状况的综合性指标更为合理、科学。

中共中央五中全会《关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》明确提出“坚持节约发展、清洁发展、安全发展，实现可持续发展”的安全发展的指导原则。安全发展就是要协调好安全与发展的关系，经济发展的同时要保障人民群众的生命财产安全。通过科学制定上述安全生产规划指标，并以此考核各级政府、各相关行业和领域领导干部，树立正确的政绩观，进一步落实安全生产责任，对于安全生产工作必将起到积极的导向作用。我们要以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，在以胡锦涛总书记的党中央领导下，以更大的决心，更扎实的工作，实现安全生产状况进一步好转，为保障人民群众生命财产安全，构建社会主义和谐社会做出应有的贡献。

编辑 晓讷