关于依法治校的实践与思考

邬显良

从1990年起，我校开始进行依法治校的探索。几年的实践，使一所由于不可抗拒因素而遭致跌入低谷的中学，逐步恢复元气，出现较快上升的势头。虽然依法治校刚刚起步，我们的工作也未臻完美，问题和困惑还有不少，但在几年实践的成功和挫折中，引出了许多思考。这些思考归纳起来主要是以下几个方面。

对依法治校内容、目标的思考

要做好一件事，必须明确这件事的内容和所要达到的目标，在探索实践中我们不断总结思考，逐步认识到依法治校这个命题的内涵应该是：

在加强法制教育、普遍树立法制观念、增强法制意识的基础上，依据法律、法规、规章和政府的规范性文件，建立规章制度，以规范法人行为和师生个体行为，领导全校师生，依照法律法规，通过各种途径和形式管理学校，把学校各项工作的管理纳入法制化的轨道，做到依法决策、依法管理、依法办事，使学校各项工作都依法运行，实现依法促进人的发展，促进学校自主发展，以达到提高教育质量和提高办学社会效益的目标。

对法制在办学中功能、作用的思考

不少人问我们为什么会选择依法治校这一办学途径？是不是因为法制具有处罚功能，因而能起到威慑作用？这是一种误解。我们在依法治校的实践中，深深认识到法制在办学中有着四项重要的功能：

第一，教育功能。

法律教育人们哪些事必须做、可以做，而哪些事是不能做、绝不可以做，增强人们的是非观念，规范人们的行为，具有巨大的教育、导向功能。热爱社会主义祖国、拥护中国共产党的领导、坚持四项基本原则等的基本观点教育，结合《宪法》，使教育具有法律的权威性和严肃性，取得了很好的教育效果。

第二，管理功能。

法律规范社会组织和个体的行为，保障社会的正常秩序，这是对社会的管理。可以说管理功能是法律的核心功能。办学中，《教育法》、《义务教育法》、《教师法》、《未成年人保护法》及与之相应的上海市地方法规，对办学行为做出了规范。依据这些法律、法规管理学校就是发挥法律的管理功能。

第三，奖励功能。

立功受奖，这是一项法制原则。在这项原则导向下，引导师生出色完成自己的任务，对于促进人的发展起着巨大的激励作用。

第四，处罚功能。

违法必究，这也是一项法制原则。法律提出了不能逾越的警戒线，谁逾越就追究谁的法律责任，并予以处罚。这对于组织和个人的行为起着一种规范和抑制作用，使学校各项工作沿着健康、正确的方向发展。

在办学实践中，能充分发挥这四项功能，并重视这些功能的综合效应，就能够使依法治校工作顺利开展，推进学校各项工作的发展。

对依法治校运行、操作的思考

在依法治校实践的前期，我们本着“摸着石子过河”的谨慎态度，边探索、边思考、边总结，逐步认识到依法治校的运行、操作中，重点应抓好四个模块：

一、依法规范行为、规范工作。

要依法规范行为和工作，前提是要知法、懂法，要解决好三个问题：一是提高师生对法律法规的认知水平；二是增强师生法制意识，做到依法办事；三是运用法律法规维护自己的合法权益。这三条是人的法制素质的基本要求。要解决好这三个问题，首要的任务是学法。

学习法律法规必须讲求实效。我们对开展法制教育提出了明确的要求：以学习宪法为核心，学习专业法为重点，带动相关法的学习，把学法与法制实践紧密结合起来，做到知行统一。并且切实抓好法制宣传阵地，形成一个较浓厚的学法氛围，逐步形成学校的法制文化。我们把教工政治学习、学生的政治课、班会和各科教学、学校和班级的黑板报、宣传橱窗、校广播台、闭路电视台等宣传阵地，统一规划，明确要求，落实到人，逐步形成法制教育三个系列：

一是以知法、懂法为目的的课堂教学系列；二是以增强法制意识为目的的各科教学渗透系列；三是以提高守法、用法自觉性为目的的法制讲座和活动系列。让学生在法制实践中提高守法及依法保护自身合法权益的自觉性。

在师生具有了对法制的认知基础后，就要努力把法制教育与法制实践结合起来。学校的法制实践可以分几条线，其中最基本的一条线就是“规范”。

“规范”有两个基本的任务：一是规范行为；二是规范工作。行为有法人行为和师生的个体行为两个方面。工作包括学校内部各项工作和学校与社会相关联的，特别是与社区相关联的各项工作两个方面。

与规范行为、规范工作有关的法律法规很多，就一个具体对象（一个行为或一项工作）来说，规范其行为或工作的法律规定都分散在相关的法律、法规的条款里，因此，就引出一个特殊的任务，即依法建章立制，在学校各项规章制度中体现相关法律、法规的精神，使各种行为和各项工作都有章可循，有法可依。这些规章制度必须从学校的实际出发，依法制定，制定的程序必须符合法律法规的规定。

依法制定的规章制度，要真正起到规范行为、规范工作的作用，必须做到实体性规章制度与程序性规章制度相互配套，形成功能完善的规章制度体系。目前我们考虑的规章制度结构体系，包括四个功能类型，旨在促进人的发展：

第一，规范性制度。依法确定在学校工作中，什么是应该做的，什么是不能做的。体现“做什么”的规范功能。

第二，运行性制度。依法确定工作程序、流程。体现“怎么做”的运行功能。

第三，评价性制度。依法确定工作的量和质。体现“做得怎么样”的检查、评价功能。

第四，奖惩性制度。依法确定对完成工作目标状况的奖和惩。体现“做多做少、做好做坏不一样”的激励功能。

二、依法理顺体制，完善机制，加强管理。

在依法治校的实践过程中，我们一直在探索、思考依法加强管理这个问题，研究校长负责制条件下学校的管理模式。在实践中，我们概括出一个结论：要搞好一所学校，必须搞好学校的体制、机制和法制。可以说，体制、机制和法制是构建学校管理模式的基本要素。

体制是一种组织制度，包括组织结构、各组织的职责及相互关系等。构建体制是学校管理的首要问题。要理顺体制，我们体会到有效的管理体制应由合理的组织结构和有效的管理系统所构成。合理的组织结构应体现目标的统一性、集权与分权相结合、组织的有效性、有利于营造良好的组织氛围以及均衡性等原则。设计组织结构要正确处理好管理层次划分、部门划分和职权划分这三个相互联系的问题。有效的管理系统应包括咨询系统、决策系统、执行系统、监督系统和反馈系统等。这些都需要由依法制定的学校章程来确认。

机制是指一个组织的有机整体内，某个条件发生变化时，各组织机构、人员之间的相互作用或相互制约、形成各种过程联系和联动的因果关系。可以说，机制是组织行为系统的运行模式，是形成有效管理的关键。要建立生机勃勃的良好的运行机制，我们体会到应体现以人的发展为本、群体凝聚、引导参与、系统均衡等原则，建立制衡机制、激励机制、评价机制、监督机制、保障机制、制约机制和协调机制等。这些机制都需要由依法制定的学校规章制度来保证。

法制按照字典的解释是“统治阶级按照自己的意志，通过政权机关建立起来的法律制度，包括制定法律和执行法律两个方面。”学校内部法制，是学校法人代表、领导集体、教工代表大会，根据学校的发展目标和管理需要，依法制定的规章制度。我们在依法建章立制中体会到，建立和健全学校规章制度应体现合法性、权利与义务的融合、导向性、可行性、程序性等原则，形成规范性制度、运行性制度、评价性制度和奖惩性制度等不同功能的规章制度体系。

三、依法促进人的发展。

学校的主要任务是育人。21世纪，人的自身可持续发展将成为教育改革与发展的重要取向。因此，教育工作必须以人的发展为本，应该成为我们教育思想的一个重要观念。全面实施素质教育，促进人的发展应成为依法治校的主要任务。

法律对“人”规定了应享有的权利。《中国教育改革与发展纲要》对人的发展提出了明确的指导思想和要求。学校的责任是维护他们的权利，依法促进人的发展。这里的“人”是指学校里的一切人，包括干部、教职工、学生。从逻辑上看，没有干部、教职工的发展，不可能有学生的发展。因此，学校的一切工作都要有利于促进人的发展。

在几年的实践中我们重视了促进人的发展这个问题。一是抓规划，促发展。在干部、师资的培训、中青年干部的培养、青年教师的培养方面都有一个规划，对他们自身的发展进行导向；二是抓培养，促发展。干部、教师依法参加培训、学历进修，鼓励职工参加岗位培训和学历进修，不断提高教工队伍的素质；三是抓教改，促进发展。大力推进教育科研，积极开展以素质教育为中心的教学改革创新实践活动，旨在锻炼教师队伍，造就一批人才，最终促进学生按照素质教育的要求生动活泼地得到发展；四是抓特色，促发展。发展学校要有自主发展的意识，各部门、各组室要有自主发展的意识，每一名师生也要有自我发展的意识，从学校到个人都要从各自的现实条件出发，形成自己的特色、特点、特长，促进个性的发展。

四、依法推进学校的自主发展。

以学校的发展为本，应成为校长管理思想的理念。在几年的实践中我们认识到，由于学校的性质（指重点与一般）不同，学校的历史长短不一，因学校所在地区文化背景的差异而形成的生源的差异，师资队伍实力的差距，政府投入的差别等因素，形成了每一所学校自己特殊的实际情况，有的学校处于初创阶段，有的学校处于稳定阶段，有的学校处于规范化发展阶段，有的学校则已进入个性化发展阶段，这种矛盾的特殊性是一种客观的存在。学校面对的这种客观规定性，决定着每一所学校必须从自己的实际出发，抓准起点，一个阶段一个阶段地向高标准、高质量的方向发展。因此，学校应当自主办学、自主发展。

统一与自主是事物的两个方面，只有相辅相成，才能实现矛盾的统一，促进事物的发展。法律规定了学校的权利和义务，从一般意义上可理解为：义务是统一，权利是自主。法律强调权利与义务的统一，权利是对学校合法权益的维护和保障，义务是对学校法人行为的导向、规范和制约。因此，自主办学、自主发展是学校的权利。

在几年的实践中，我们坚持走依法推进学校自主发展的道路，积极探索依法治校，形成自己的特色，积极探索“高中二一分段、高三分流”的办学模式等，依法规划学校的发展，依法抵制一些不符合法律规定的上级行为，保证学校进入良好的发展状态。

（作者单位：上海市新沪中学）