利用世贸组织规则 加强我国农业保护

黄汉权

随着我国入世过渡期即将结束，如何充分灵活地运用世贸组织规则加强农业保护，是我们面临的一项重要而紧迫的任务。

一、我国农业保护存在的主要问题

（一）关税和非关税保护措施不力

主要表现在三个方面：一是关税结构设置不合理，重要农产品关税保护功能偏弱。如，与优势农产品相比，缺乏优势的大宗农产品进口关税偏低，但关税配额数量偏高，配额外关税近乎虚设。二是新型的、符合WTO规则的贸易保护措施（如技术壁垒、反补贴、反倾销）还没有建立起来。三是依靠经验预测设定的进口调控目标往往容易被突破，不利于平衡国内农产品供求。

（二）对农业国内支持不够

一方面是总量不足。如目前我国农业国内支持总量大约占当年农业总产值的15％～20％左右，远低于发达国家30％～50％的水平。另一方面是支持结构不合理，补贴方式扭曲，重点不突出，体系不完善。

（三）外部环境问题

首先是不同农产品进口的关税配额分别由国家发展改革委会和商务部分配，增加了信息沟通的成本，运行效率低。其次是多头分割的农业投资管理体制造成了国家农业投入渠道的多元化，不同渠道条块分割，缺乏协调，难以形成合力，不利于提高农业支持效率。第三是反倾销、特保条款等部分入世条款和日益提高的技术壁垒对我国农产品出口构成新的贸易障碍。

二、利用世贸规则加强我国农业保护的基本思路

（一）指导思想

利用世贸规则加强农业保护的指导思想是：以保护本国的农业生产和农民利益为主要目标，按照统筹城乡发展的要求，坚持“多予、少取、放活”的原则，遵循并灵活运用WTO规则，加大农业保护的力度，优化农业支持结构，改革补贴方式，完善支持保护体系，提高支持效率，逐步建立起一整套既适合国情又符合世贸规则要求的农业保护政策体系。

（二）基本原则

根据上述指导思想，加强农业保护应遵循以下规则：一是尊重市场，合理调控。农业保护虽然是一种政府行为，但它决不能干预农业的微观生产行为，取代或否定市场配置资源的基础性作用。二是推进改革，创新体制。要牢记体制出效益的思想，加快相关领域改革，推进组织创新和制度创新，为加强农业保护提供制度保障。三是因地制宜，分类指导。要注意针对不同类型地区的特点，选择不同的农业保护模式和政策。四是量力而行，适度保护。国家财力有限决定了我国的农业保护不是全方位的、无所不包的，而是有选择和有限度的。五是降低成本，提高效率。我国农业保护政策的对象是数量庞大的小规模经营农户，运行成本高。因此，实施农业保护要采取简单易行的办法，降低政策运行成本。

（三）主要目标

我国农业发展进入了新阶段后，必须重新定位农业保护的目标，以实现保护效益的最大化。关于农业保护的目标，归纳起来主要有增加农产品供给、稳定农民收入、提高农产品竞争力和保护生态环境等四个方面。我们认为，一个阶段农业保护的目标不宜过多，因为目标越多，需要的政策组合就越多，措施越复杂，实现难度也就越大。鉴于目前农民收入增长缓慢、城乡收入差距扩大的状况和粮食供求关系从长远看将处于偏紧的趋势，农业保护的主要目标应该是促进农民增收和稳定重要农产品供给。

不过，农业保护的目标应该是动态的和有层次的。就目前的情况而言，促进农民增收应该是农业保护的第一目标，稳定农产品供给为第二目标。当将来粮食等重要农产品供求关系发生明显变化时，应根据形势发展，及时调整农业保护目标，将稳定农产品供给作为第一目标。

（四）重点产品和地区

1、重点产品。农业保护的重点产品应该是具有竞争潜力的劳动力密集型产品和对国家安全与社会稳定具有特殊战略意义的重要农产品（如粮食、棉花等），使有限的资源和财力发挥最大的效益。当然，不同类型的农产品应采取不同的保护方式。对于蔬菜、畜产品、水产品等优势农产品，应加强国内支持，重点支持对提高农产品竞争力效果显著的关键环节，如出口基地建设、检验检疫、营销促销等；对于粮食、棉花等不具备优势但具有重要战略意义的敏感性农产品，应采取边境保护和国内支持措施并重，减少国外同类农产品冲击，提高国内产品的综合生产能力。

2、重点地区。农业保护的重点地区应是粮食主产区、西部欠发达地区和外向型农业主产区。重点人群为粮食主产区种粮农民和欠发达地区的中低收入农户。

三、利用世贸规则加强我国农业保护

利用WTO规则加强我国农业保护，要求以边境保护和农业国内支持为框架，合理设计我国农业保护的政策。

（一）调整农产品关税结构，完善进口关税配额管理办法和转基因产品进口管理办法，积极运用新型的非关税贸易保护措施，建立关税壁垒、关税配额管理、转基因产品进口管理和非关税贸易保护措施并存的新型进口调控体制。

1、积极争取对部分农产品进口征收从量税和季节性关税。从量税是有效应对他国低价倾销农产品的手段。建议在多哈回合新一轮谈判中，积极争取将大豆等敏感性农产品由从价税改为从量税。另外，为了避免食用植物油在2006年关税配额取消后受到大的冲击，应对进口豆油、菜籽油征收季节性关税。

2、完善农产品进口关税配额管理办法。一是加强对关税配额分配管理，严厉打击农产品贸易中不切实际高报配额、炒配额和走私行为。二是打破由中国粮油进口公司独家垄断经营大宗农产品进口的局面，将部分国营配额拿出来对全社会公开招标，形成竞争性的进口体制，消除其他国家对我国的指责。

3、构筑合理的技术壁垒。与发达国家相比，我国对进口农产品的技术门槛相对较低，不利于我国实施农业保护。为此，应认真研究国外的弱点，突出自己的强项，建立合理的技术保护措施。一是用2～3年的时间完成全国农业有害生物疫情普查，摸清家底，为设立技术保护措施提供科学依据。二是与我国有农产品贸易往来的国家实施对等的食品卫生注册管理，提高对进口农产品质量认证标准（如HACCP安全管理认证、ISO14000环境管理认证等）和卫生检验标准，增加检验检疫项目，实行精密检查。

4、建立价格预警型调控机制。在参考进口需求量预测的基础上，根据前3年或5年的产需及进出口情况，将重要农产品划分为短缺型、平衡型和过剩型三种。按照不同类型农产品，分别建立不同幅度的价格安全带。当国内市场价格高于警戒线上限时，就放松进口控制，平抑市场价格；当国内市场价格在价格安全带区间正常波动，不进行干预；当国内市场价格低于警戒线下限，表明进口过量，冲击了国内市场，就要启动进口调控预案，保护国内市场。

（二）增加农业国内支持总量，优化支持结构，改革（支持）补贴方式，完善补贴体系，提高资金使用效率，形成总量增长、结构合理、重点突出、体系完善的高效的农业支持机制。

1、建立财政支农资金的稳定增长机制，增加农业国内支持总量。应根据财政收入增长状况，提高各级财政预算内用于农业的支出，确保农业基本建设投资稳步增长。在此基础上，对《农业法》中“农业总投入”的范围和内容进行科学界定，把那些与农业发展没有直接关系或关系不大的投入从“农业总投入”中扣除，避免造成“农业总投入”虚高的现象。同时，要明确各级政府在财政支农方面的职责和分工。对于发达地区，可明确省县级财政作为支农的主体地位；对于欠发达地区和粮食主产区，应明确中央和省级财政作为支农的主体地位。这样界定有利于防止各级政府相互推委财政支农责任，导致财政支农行为难以真正地付诸实施。当然，也要鼓励县乡财政在加强支农方面发挥积极的作用。

2、调整农业国内支持结构，保持绿箱支持和黄箱支持的合理组合，突出支持重点。我国农业的根本出路，在于进一步改变生产条件，更多地运用先进科学技术，降低生产及流通成本、提高质量、单产和加工水平，最终提高农产品的质量价格比。要达到这个目的，必须加大绿箱支持力度，重点加强对农业科技、农业生产性基础设施建设的投入。一是加大对国家及省级科研院所基础性、公益性、前瞻性研究项目的投入，搭建种质资源和技术平台，以保证农业有充足的资源和技术储备。二是加强对改善农业生产条件、提高农产品质量效果显著的动植物良种工程、动植物防疫体系、质量检验检疫体系、节水灌溉及旱作农业等农业生产性设施建设，促进农业结构调整。三是支持建设一批符合国际卫生检疫标准的优质农产品出口基地，提高畜产品、水产品、蔬菜、花卉等优势农产品的竞争力，以抵消取消出口补贴造成的竞争力下降。四是把农业基础设施建设的重点转移到农村中小型基础设施上来，特别是要向粮食主产区倾斜。

黄箱支持对提高农业竞争力有直接的作用，也不应偏废。应结合国家财政收入增长情况，充分利用世贸组织规则，适当提高黄箱支持水平，不断优化支持结构。一是尽快建立替代传统保护价的新型价格支持制度。具体做法是，参考照生产成本、或前3年～5年市场平均价的百分比，确定合理的保护价，并向社会公布，一定5年不变。在市场价格低于支持价格时，农民既可以按支持价格将粮食、棉花出售给政府指定的中储粮总公司、中储棉总公司（敞开收购），也可以在市场上出售商品粮（棉）；支持价与市场价的价差，由政府直接补贴给农民。补贴资金来源为粮食风险基金，列入各级财政预算，年度间滚动使用。二是将农产品补贴范围扩展到玉米、大米、棉花、油料等品种，对农民改良畜禽品种增加的支出，政府应给予一定数额的补贴。三是根据农业生产资料价格上涨情况相应提高补贴水平，重点对农业生产用水、化肥、农用动力燃料等占农业成本比重较大的农业生产资料给予补贴。同时，要改变补贴方式，将补贴直接落实到户，与农户销售的农产品商品量挂钩。

3、改革农业支持（补贴）方式，完善对农业生产和农民收入的补贴体系，提高支持（补贴）效率。一是按照因地制宜、分类指导、多方案比较的原则，探索多元化对农民直接补贴的模式。对于一些以非农产业为主的地区，地方财政实力较好，可以考虑实行不与产量挂钩的直接补贴；而对于以农业为主的粮食主产区，因其粮食生产对全国粮食安全的关系重大，可实行与产量挂钩的直接补贴方式。二是区分不同类型农业生产区域，对部分增效、增收作用明显的农业生产重点环节进行补贴试点。如，在人均耕地面积较多的东北和华北地区，对机耕机收服务环节给予补贴；在严重缺水的西北地区，对旱作农业的节水灌溉技术给予一定的补贴；在外向型农业发达地区，对疫病防治和检验检疫服务给予补贴。三是以高商品率、高投入、高回报、高风险的种养产品生产领域的保险为切入点，选择部分自然灾害较少发生的低风险地区进行试点，加快探索农业保险与灾害救助相结合的自然灾害补助制度。四是将政府的职能从短缺时代注重抓生产向丰裕时代重点抓营销服务转变，重点是整合现有农产品市场信息资源，免费向社会提供信息服务，以解决农业生产者广泛遇到的信息缺乏问题，并支持企业与行业协会参加或举办国内外农产品展销会。五是在继续完善国家财政对农业直接投资的同时，加强运用财政贴息、补助、税收、担保等经济杠杆工具，引导和鼓励社会资金支持农业。同时，重视将财政支农与政府的政策引导和服务、金融支农等其他支农方式有机结合起来，增强政府支农体系的综合功能。

（三）改善贸易条件，加强对出口企业的保护，扩大我国农产品出口

为了弥补我国取消出口补贴对农产品出口造成的不利影响，应积极探索出口促进措施。除了采取从根本上提高出口农产品的质量和安全卫生水平、增强国内产品国际竞争力的各项措施外，应针对我国农产品出口遭遇技术壁垒不断增多的情况，设立农产品出口突发事件保护和救助基金。保护和救助基金用于当技术壁垒、紧急贸易磨擦、反倾销等事件发生给无辜出口企业造成损失时，实施紧急救助，以帮助受波及的企业渡过难关。从某种意义上说，帮助保护企业也就是保护一个行业和产业，保护我国出口产品的国外市场，保护农民利益和国家利益。救助基金的来源：一是从农产品进口关税收入中拿出一定比例的资金；二是从国家和地方财政预算中切出一块专项资金；三是愿意参加救助的企业缴纳一部分资金，或者农产品出口企业强制性缴纳质量保证金。另外，还要积极探索行业协会内部救助机制和政府补贴型出口农产品商业保险制度。

（四）深化改革，加快推进组织创新和制度创新，为利用世贸规则加强农业保护提供制度保障和技术支撑

1、完善外贸管理体制。建议将农产品关税配额进口管理职能统一归并到一个部门，以便建立一体化的农产品关税配额管理制度。

2、加快推进农业投入管理体制创新。建议由国务院或国家宏观经济调控部门牵头，建立农业投资项目协调领导小组，整合中央财政支农资金，避免分散投资和重复建设。同时，改变资金安排上平均分配、撒“胡椒面”的做法，采取集中连片、捆绑实施的投入方式，使有限资金发挥最大的效益，并重点和优先向粮食主产区、西部地区和优势农产品产区倾斜。