投资体制新政 十年磨一剑

各界期待多年的投资体制改革方案终于出台了。

7月22日，国务院召开电视电话会议，部署投资体制改革工作。新华社播发的消息称：“近日，国务院颁布实施了《国务院关于投资体制改革的决定》。”

不过，截至23日，外界并没有看到《决定》全文，以及投资体制改革方案的真面目。

关于投资体制改革方案出台的消息，之前就已经传开。20日，一位曾经参与方案讨论的专家肯定地告诉记者，“方案很快就会出台，最快可能本周就会公布。”

19日，温家宝总理即已对投资体制改革作出重要批示，他指出，推进投资体制改革，是建立和完善社会主义市场经济体制的重要举措，对当前加强和改善宏观调控有特别重要的意义。实行这项改革一定会对调整结构、深化改革、转变经济增长方式发挥积极作用。

事实上，7月14日，温家宝总理主持召开的国务院常务会议，被外界普遍认为是投资体制改革方案将出台的一个明确信号。在这次会议上，“加快出台投资体制改革方案”被列入下半年主抓的10项重点工作之一。

这是今年以来，国务院会议首次明确提及投资体制改革方案的时间表。在总结上半年工作时，会议认为，宏观调控已经收到明显成效，这也被认为是改革方案出台的一个契机。

至此，中共十二届三中全会后即开始酝酿的投资体制改革方案，在经历了10多年的波折后终于面世。

十年磨一剑

投资体制改革方案从1992年就已经列入议事日程。在朱杌总理就任之初，投资体制改革被列入其任期内的5项改革之一，并被列在第二位。

一位当时即参与此项改革的人士说，上届政府投资体制改革方案是不断地在修改着。这个方案需要各方面的认可。需要征求中央和其他部门的意见，征求地方，专家和企业家的意见。之所以一直没有出台正式文件，一个原因是，在当时，各方面认识不一样，而且认识还有一个跟进的过程。

不过他说，当时的指导思想是允许地方和部门先干着，尝试着进行改革，改革出了大漏子我再说你，不出漏子你先改着。因而，如果从1993年说起，投资体制改革方案可能变了多少版本了，但是换句话说，当时讨论的很多问题现在已经成为现实了。

在新一届政府就任之后，投资体制改革开始加速。

据悉，发改委组建后，马凯主任就投融资体制改革曾主持召开了4次相关座谈会，分别听取了发改委有关司局、部门以及地方和大型企业集团的意见，并向曾培炎副总理做了汇报。此外，负责《方案》具体起草工作的发改委投资司还召开民营企业座谈会，数次征求了有关司局的意见。并根据曾培炎副总理以及有关方面的意见，对《方案》几经修改。而因为其中包含了银行独立审贷等融资方面的内容，一度被称为投融资体制改革方案的文件，在2003年最终被确定为投资体制改革方案。

投资体制改革方案自去年12月31日经国务院常务会议审议通过，到现在已经近8个月的时间了。在此期间，国家发改委官员曾经不止一次表示，投资体制改革方案将在近期出台。

在今年3月召开的中国发展高层论坛上，发改委主任马凯就曾表示，新的投资体制将会尽快出台。这场关系到资源配置从政府为主向市场为主的转轨性改革，重要的两点在于对政府投资建立起责任约束机制，同时将民间投资准入的调控权更多的交给市场。

最近一次是，今年6月下旬，发改委投资司副司长孔令龙在一个研讨会上说：“社会各方关注已久的新投资体制改革方案即将出台。”发改委投资司负责方案的起草工作。

在国务院14日召开常务会议之前，7月2日，国务院召开了部分经济学家座谈会。一位与会的经济学家透露，在那个会上，有学者提出，投资体制改革方案应尽早出台。这个意见得到了温总理的认可，他还表示，宏观调控应该有制度上的保证，不能老是依靠短期政策。

今年6月，记者就投资体制改革方案为何迟迟未出台求证时，一位参与投资体制改革方案起草的专家曾经表示，方案虽然已经原则通过，但是局部还会有一些修改，可能涉及到一些技术问题，在权限划分上还有一些争论，在一些具体问题的提法上，也还在探讨。

而对于方案最近迟迟未能出台，学界也有一种解释，认为在中国经济存在过热，国家出台一系列宏观调控措施遏制投资增长过快势头的情况下，出台以放权为核心的投资体制改革方案，可能影响宏观调控的效果，不利于抑制投资过快增长和低水平重复建设。因而有“改革服从于宏观调控”这样的说法。

曾参与该方案的国家发改委投资所所长罗云毅然博士认为，这种担心不无道理，却不够全面。即使从经济运行的角度看，尽早推出投资体制改革方案也将有利于加强和完善投资宏观调控。

改革新政与宏观调控

根据22日召开的国务院电视电话会议，此次改革的要点之一，就是确立企业投资主体地位。要按照“谁投资、谁决策、谁收益、谁承担风险”的原则，落实企业投资自主权。对企业不使用政府投资建设的项目，一律不再实行审批制，区别不同情况实行核准制和备案制。

之前一直有学者质疑，此次宏观调控中动用的一些行政手段有强化政府审批之嫌。罗云毅认为，这次投资体制改革方案的出台可以清楚地表明政府按市场经济原则改革投资管理体制的决心，应能消除人们的疑问甚至误解。

罗云毅1993年起就参与了投资体制改革方案的设计和讨论工作。他解释说：“这次投资体制改革的核心就是给企业放权，让企业自行决定生产规模，产品规格，盈利水平，技术路线，融资结构，风险控制等应由投资者自行决定的事项。政府对此不再干预。”

在罗云毅看来，投资体制过去的弊病是，除了问环保土地，资源外，还要问你有没有市场，能不能赚钱，使用什么技术，而这些都是投资者自己的事情。“这是把政府从公共利益角度应该关心的问题跟企业从赢利角度关心的问题混在一起了。”他说。

不过也正是因为如此，一些人担心企业自主权的扩大，会使投资形势出现反复。对此，罗云毅认为，此次改革的精髓不仅在于把应由投资者考虑的问题交给投资者，还在于突出了外部性的问题，强化了政府对企业投资项目公共利益等方面的审核。他说，过去一段时期的投资增长过快，出现结构性过热，这方面的“制度真空”也是重要原因之一。

罗云毅说，当前很多项目的上马是以牺牲公共利益为代价的，因此，只要对投资项目事关公共利益的审核中严格坚持现行的各项法律规章制度，正确运用保护公共利益这把利剑，就必然可以把相当一大批不合格的项目拒之于门外。

不要期望解决所有问题

据曾经看到过上报方案的人士说，核准制适用于一些重大项目和属于国家限制发展的项目，除此之外的项目，适用于备案制。核准制目录确定什么样的行业，什么样的项目由国务院审批，什么样的项目由发改委审批，什么样的项目由省一级投资管理部门审批。分类依据主要是根据规模和项目的性质，此外，对于到底什么才算是涉及到公共利益，也会有明确的界定。

这次投资体制改革要解决的另外一个核心问题，是政府投资管理体制。与方案配套，还将出台政府投资管理条例。今后，政府投资主要用于关系国家安全和市场不能有效配置资源的经济和社会领域。

罗云毅认为，政府投资体制中，决策和约束是两个关键性的问题，比如说，决策走什么样的程序？如果国家的钱投资效益不好，浪费了，谁来负责？但是他说，文件中说要加强约束，加强监督，都是强调要按程序办事，不能个人说了算，该是什么程序是什么程序。但是，如果都按照程序办事了，出了问题，就不好追究了。因为不按程序办事，可以追究你渎职，如果都按程序来的，又造成了重大损失，怎样追究个人责任？到目前为止，这个问题从制度上还没有很好的解决办法。

尽管各界对投资体制改革寄予厚望，但是仍然有专家表示，投资体制改革解决不了投资领域内所有的问题。这位专家说：“投资体制背后是一系列各个方面的制度和政策，比如说，政绩工程就不是投资体制能够解决的问题。政府的投资约束问题，期望投资体制改革解决也是不现实的。”

“不要把解决投资领域一切问题的希望都寄托在一次改革上。”他说。