论市场经济条件下中国政府公共服务理念的变革

陈先春

以公共服务为价值取向的公共管理职能的变革已成为当今不可逆转的世界潮流。然而，任何变革都是从理念层面开始的，理念的变革是一切变革的先导。公共服务理念就是政府对履行公共服务职能的价值追求，对实现公共服务终极目标的精神把握。市场经济条件下中国政府要履行好公共服务职能，关键是要实现公共服务理念的变革。

公共服务理念的变革和创新包含十分丰富的内容，主要体现在以下方面：

1、公共服务主体的角色意识：要由“公婆”向“公仆”转变，以为公众提供优质服务为己任

习惯于指手画脚、习惯于指挥和控制，爱管闲事是“公婆”的特点。“公仆”的角色特征一为“仆”，即以全心全意为主人服务为天职；二为“公”，即为公众服务，而不是为个人或少数人服务。“公仆”与“私仆”的本质区别，不在于服务对象的多少，而在于服务意识的不同。如果说“私仆”服务的动力来源于获得主人的回报，那么“公仆”的服务则来源于责任，它的服务不仅是无私的，同时，还必须注重公平性。由于长期计划经济的影响，我国政府的一些部门和管理者在公共管理过程中实际扮演的就是“公婆”角色，不仅在管理的方式上习惯于支配与控制，而且在范围上管得很宽，管了许多不该管、管不了的事。如代替市场去配置资源；变相地经营甚至承担应属于企业经营和管理的责任；直接或间接地介入各种协会、社团、居民和村民自治组织的内部管理和运作事务等等。政府角色由“公婆”向“公仆”转变，就是要由传统经济条件下的监督者、控制者转变为为公民、为国家、为社会提供公共产品、保障公共安全、保护公共利益、维护社会公平的服务者。

角色意识转变的实质就是要明确市场经济条件下政府的根本任务和价值取向，强化服务责任意识。去年一场SARS危机直接暴露我国政府公共服务职能的薄弱，尤其公共卫生和医疗体制建设的严重缺陷，教训是十分深刻的。为了有效履行其责任，政府必须放弃那些管不了、管不好的事，而集中精力管好那些应该管、管得了、管得好的事。正如《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》所强调的：减少行政审批，把政府经济管理职能转到主要为市场主体服务和创造良好发展环境上来；减少对企业经济活动的直接干预，加强对国民经济和社会发展长期规划的研究和制定，以促进经济和社会的全面发展；减少对地方的指令性管理，加强对区域发展的协调和指导，以促进不同地区的平衡发展和协调；减少行政命令，加强对重大经济和社会问题的科学化、民主化和规范化的决策程序，促使决策充分利用社会智力资源和现代信息技术。

公共服务主体的角色之所以要由“公婆”向“公仆”转变，既是由市场经济的特点决定的，也是由政府的属性决定的。首先，市场经济的竞争性和优胜劣汰的特点决定了市场对资源的配置能起基础性作用，同时由于市场的本质决定了市场主体的价值追求为利益和利润的最大化，因此，市场不可能承担起社会保障和环境保护等任务，解决市场失灵和促进公平的责任历史地落在了政府的身上。其次，从政府的本质属性看，政府主体的公共性决定了政府职能的公共性。政府作为公共权力的代言人，站在中介的立场为所有社会成员提供普遍的、无差别的、优质高效的公共服务是义不容辞的责任。第三，政府公共服务职能的定位也与公共物品的特征有直接联系。公共物品的非竞争性和非排他性的特点也决定了公共物品的提供只能是公共认可的公共角色政府而不能像私人物品那样通过市场供给。总之，政府的能力是有限的，不可能承担无限责任。包揽一切，只能导致政府职能的错位和管理的无效。

2、公共服务的价值取向：要由“官本位”向“民本位”转变，以公众满意度为衡量服务质量的根本尺度

从政治学角度理解，政府是公民契约的产物。“契约理论”认为公民对政府的认同、支持和拥护是政府合法性的来源和基础，政府的一切权力来自公民之间的契约，来自公民的直接或间接授权。这是任何一个民主国家所确定的一项根本的宪政原则，虽然人民授权的具体方式和过程在不同的国家政府体制有所不同，但这不影响它们本质上的一致。我国宪法第二条明确规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民。”自然行政权力也属于人民。我们的政府是人民的政府，政府的权力是人民赋予的，全心全意为人民服务，对人民负责是我国政府的根本宗旨。因此，以民为本，为全体人民提供高效、优质的服务，是我国政府履行公共服务职能的必然要求。然而在实际工作中，有的政府官员在履行公共服务职能时，其价值取向不是“以民为本位”而是“以官为本位”。无论办什么事情，其出发点不是对人民负责而是对上级负责，不怕群众不满意，就怕领导不注意。在行为上是看上级的脸色行事，而不是按群众的需求办事。实际工作中存在的官僚主义、形式主义、“形象工程”、“假政绩”现象就是“官本位”意识的突出表现。这种行为完全背離了公共权力价值的本质要求。坚持“以民为本”的公共服务，就是要把“立党为公，执政为民”的思想化为政府机关及其工作人员的核心价值观，把胡锦涛同志反复强调的“权为民所用、情为民所系、利为民所谋”的要求当作行动的准则，在履行公共服务职能过程中，始终把群众的利益放在第一位，把维护好、实现好和发展好最广大人民的根本利益作为我们一切工作的出发点和落脚点，以人民高不高兴、赞不赞成、满不满意，作为衡量我们工作成效的根本尺度。从而自觉地为人民大众“诚心诚意办实事，尽心竭力解难事，坚持不懈做好事”。

3.公共服务的行为准则：要从“歧视性”向“公平性”转变，以体现“以人为本”为出发点和落脚点

温家宝同志今年2月21日在省部级主要领导干部“树立和落实科学发展观”专题研究班结业式上的讲话中，对“以人为本”的科学内涵进行了全面而深刻的阐述，指出：“以人为本，就是要把人民的利益作为一切工作的出发点和落脚点，不断满足人们的多方面需求和促进人的全面发展。具体地说，就是在经济发展的基础上，不断提高人民群众物质文化生活水平和健康水平；就是要尊重和保障人权，包括公民的政治、经济、文化权利；就是要不断提高人们的思想道德素质、科学文化素质和健康素质；就是要创造人们平等发展、充分发挥聪明才智的社会环境。”坚持“公平”的服务准则是坚持“以人为本”理念的具体体现。虽然我国政府始终把全心全意为广大人民服务作为履行公共职能的宗旨，但由于种种原因，我国政府在过去的管理和服务过程中，存在着事实上的歧视或不公平，突出表现在城乡居民所享受的政府公共服务的不平等现象。如城乡“二元社会结构”使城乡无论在人均收入、在人口公共服务水平上都存在巨大差距。当前城乡之间存在的两种身份制度、教育制度、就业制度、公共服务制度和公共财政制度等问题，不能不说与政府制度的不合理性、政策价值导向的不公平性有关。新一届政府通过“孙志刚事件”及时废止了《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》，并制订和实施了新办法———《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》是深得人心的。由“收容遣送”到“救助管理”仅四个字之差，给人民带来的体验却有天壤之别。新办法的制订与实施，深刻体现了我国政府“以人为本”亲民、爱民的情怀。

坚持公共服务的公正与平等，要从两个方面得到体现。一是在理念上：要体现政府对于所有需要服务的人提供相应水准的服务是公平的，无差别的。无论其地区、行业及种族、信仰、地位、性别、年龄、语言等有什么不同，他们都能享受并易于得到政府无差别的服务。要体现在政府为满足社会成员平等的权利和自由追求创造公正的条件，既要为社会的弱势群体处境的改善提供平等的机会，又要为优势群体的胜出提供有效的途径。二是在实践操作上：要建立和完善相应的制度，如财政支出合理支配制度，公共资源合理配置制度，最低社会保险和最低生活保障制度，普及义务教育制度、公共医疗保障制度等，从制度的规范上缩小贫富差距、地区差距、城乡差距，保证公共物品和公共服务的供给及公共资源的分配公平合理。同时从关注弱势群体的角度出发，建立有效的机制，解决当前经济和社会最突出的问题。

4.公共政策的决策方式：要由“一厢情愿”向“两厢情愿”转变，以公共决策的科学性为决策的目标追求

公共决策的科学与否决定着公共服务质量的高低。传统经济条件下，我国政府的决策往往由政府“一厢情愿”地完成。结果往往是好心难办好事，有时甚至办了违背公众期待和要求的事。

这是因为：其一，政府作为决策和执行机构，其智慧和理性是有限的。其二，政府中的决策者出于个人利益和集团利益冲动的原因，使政府的决策有时可能在主观上背离理性的轨道。其三，客观形势瞬息万变，而政府组织的结构和政府官员的官僚主义也往往造成决策主观愿望与客观实际的不一致。其四，随着科学技术的发展、社会的进步和政治民主化进程的推进，公众对公共服务的需求也与日俱增，对政府服务水平和质量标准要求越来越高，公共服务的内容也越来越广泛，如发展各项社会事业，扩大社会就业；提供社会保障；建设公共基础设施，保障公共安全；维护生态平衡，创造良好环境；健全政务、办事和信息服务系统等，这种复杂的情势，也给科学的决策带来了严峻的挑战。

因此，要提高公共服务的水平和质量，提高公众对政府服务的满意度，政府的决策必须坚持“白金法则”，即由美国学者托尼·亚历山得拉和迈克尔·奥康纳创立的法则———“公众希望你怎样对待他，你就怎样对待他”。“白金法则”启示我们：要保证公共决策的科学合理性，必须坚持“两厢情愿”的决策机制，即建立公民参与的包括专家在内的科学的公共决策机制。这是实现决策民主化和科学化的必要条件。决策过程中扩大公众参与决策的权利，既是政府理性的选择，也是实现服务者与服务的承受者“双赢”的策略。让公民参与决策，对于政府而言，有利于了解民意、集中民智，保证决策的正确性；对于公民而言，有利于通过制度化的渠道将自身关注的利益问题直接地快速地转化为政策因而能享受到符合自己意愿的服务。

5.公共服务的评价标准：要由“高成本低效能”向“低成本高效能”转变，以便捷、效高、质优为服务的着力点

公共服务内容的广泛与公共资源的有限性决定了公共服务必须强化成本意识。公共服务之所以要强调高效能，是因为效率关心的是速度，它作为衡量指标，仅适用于那些可以量化或可以货币化的公共服务，而许多公共服务性质上是很难界定和量化的。效能是指公共服务符合政策目标的程度，如福利状况的改变程度、使用者满意的程度等。效能通常以产出与结果之间的关系加以衡量，关注的是目标和结果。它不仅包括着服务的高效率，而且包括着公共服务的质量和水平，是效率与效益的统一。传统的管理模式下，我国政府的管理和服务既存在成本高效率不高问题，也存在服务质量和服务水平不高问题。降低服务成本、提高政府公共服务效能已成为塑造政府形象、提高政府公信力的迫切要求。

从国际上提供的经验看，降低服务成本、提高政府公共服务效能的途径可以从两方面着手：一是利用现代信息技术，按照“统筹规划、资源共享、面向公众、保障安全”的要求，加强电子政务建设。所谓电子政务，是指“政府机构运用现代信息技术，实现组织结构和工作流程的重组优化，跨越时间、空间和部门分割的制约，建成一个精简、高效、廉洁、公正的政府运作模式。电子政务可概括为两个方面：政府部门内部利用信息技术实现办公自动化、管理信息化、决策科学化；政府部门与社会各界利用网络信息平台，进行信息共享与服务，加强群众监督，提高办公效率。”利用现代信息技术，加强电子政务建设既有利于降低服务成本，提高公共服务效率，又有利于提高公共服务的水平和质量。二是创新公共服务思路，转换政府公共服务的提供方式，即由原来政府包揽公共物品生产和公共服务提供的“单一”模式转向政府与社会合作共同提供公共服务的“多元”模式。

在经济发达的国家将“公共服务外包”出去已不是什么新鲜事，英、美、澳大利亚、新西兰、丹麦、瑞典等虽然所实行公共服务外包的形式和目的不同，但都采取了“公共服务外包”的做法。美国公共服务的40%是由非政府组织完成的。所谓“公共服务外包”就是通过合同出租或承包的方式将有些公共物品生产任务转移给社会完成，发挥行业协会和社会中介组织的作用，政府把着力点放在只负责公共物品和公共服务的提供上。美国学者盖布勒在《改革政府》中所强调的政府主要是“掌舵”而不“划桨”的思想是颇具有借鉴价值的。政府的能力是有限的。相对于市场和社会来说，政府只有权力上的优势，并无能力上的优势。政府的主要职责是“掌好舵”。在公共服务中发挥市场和社会的作用，“凡是市场或社会能做的事尽量交给市场或社会做”，这样既可以减轻政府负担，缓解财政压力，降低服务成本，又可以强化政府责任，提高政府公共服务的效率和质量，更好地满足公众的需要。

“多元”服务模式实施的前提是：第一，政府要对公共物品和公共服务性质进行分类，针对公共物品和公共服务的项目的不同性质采取不同的生产和提供方式。现代福利经济学家萨缪尔森把公共物品分为三类并认为，对于具有非竞争性和非排他性的特点的纯公共物品，如国防、公平的收入分配、有效率的制度等，政府提供比市场具有更高的效率；对于消费上具有非竞争性，但却可以排他的公共物品，如公共桥梁、公共游泳池、公共电影院等以及在消费上具有竞争性但却无法排他的公共物品，如公共渔场、牧场等，采用合同出租或与第三部门和企业合作等方式生产和提供更有效。第二，政府必须有意识地培养和发展一定数量的有承载公共物品生产和公共服务能力的行业协会和社会中介组织，并通过建立和健全完善的法律制度，严格规范它们的执业条件和执业资格；第三，在通过合同出租或承包过程中，政府要向某种公共服务的合同方提供服务的数量和质量标准，并对其合同的执行进行严格监督，以保证公共服务目标的实现。

（作者：武汉市行政学院教授）