建立政策性农业保险体系

罗伟忠

由于农业的高风险性、基础性和政策性，所以农业保险必然是政策性的；由于政府支持的缺乏，我国农业保险面临终结和失败；因此，要借鉴别国经验，结合本国实际，建立政策性农业保险体系；这就要求建立农业保险法律体系、组织体系和政策支持体系，实行农业保险运行的“三个结合”即强制保险和自愿保险相结合、农业险和农村险相结合、支持农户和支持保险公司相结合，走政府主导和商业运营相结合之路。

政策性农业保险是农业保护的重要方式

农业是弱质产业和高风险产业。它不仅面临市场风险，而且面临自然风险和技术风险。农业风险的大小和政府的行为与政策密切相关。如果政府为农业的发展提供良好的基础设施、有效的农业技术推广和服务体系、良好的宏观经济环境和国际竞争条件，那么，农业风险就能够降低和减少，反之，农业风险就会无限放大。农业也是具有很强的正外溢性产业。它为人类生存和社会稳定以及其他产业发展提供基础和前提。即使农业产值在国民经济中的比重日益降低，农业的基础性地位也不会被削弱和忽略。美国农业产值不足国民总收入的2％，但美国人视农业为命根，为农业提供强有力保护和支持。农业保险是分散和降低农业风险，维持农业稳定和农民收入稳定的重要手段。鉴于农业的高风险性、基础性和政策性，农业保险具有风险大、公益性强的特点。作为以赢利为目的的纯商业保险机构是不会提供的。既使有商业保险机构进入农业保险领域，如果没有政府的支持，也会由于高赔付率、高管理费率和低投保率而难以赢利乃至亏损。农业保险商业性经营亏损是一种世界普遍现象。美国、法国、丹麦等国的农业保险赔付率往往高达100％甚至140％。。我国情形也是如此，据测算，我国农业保险盈亏平衡点在赔付率为65％～70％保本，但中国人民财产保险公司从1982年至2003年农业保险赔付率为89％，加上管理费支出，亏损往往在30％～40％。因此，世界各国政府都对农业保险提供支持。美国、加拿大、西班牙、日本、法国对农民所交保费提供高达50％～80％的补贴，对经营农业保险的保险公司提供亏损补贴、税收优惠、再保险等支持。一些国家专门成立国家农业保险公司提供农业保险。农业保险也是世贸组织规则允许的政府支持农业的“绿箱”政策之一。目前，世界上有40多个国家举办或试办政策性农业保险，把它作为政府支持农业的重要方式。

政府支持的缺乏妨碍我国农业保险的发展

我国是农业大国，又是自然灾害最频繁的国家。但是，我国目前只有中国人保和中华联合保险公司（原新疆兵团保险公司）在少数地区开办少数农业保险，另外，新成立的上海安信农业保险股份有限公司进入农业保险领域。农业保险处于日益萎缩状态。农业保险保费收入占总保费收入比重逐年下降，2003年只有0.3％，农业保险的险种由100多个减少到30多个。其根本原因在于缺乏政府支持。

第一，缺乏农业保险立法。世界实行政策性农业保险的国家都对农业保险进行专门立法，界定政府、保险机构和农户的责任、义务和权利。我国没有专门的农业保险立法，农业保险也就无法可依。政府只在发生巨型农业灾害时，通过临时性的财政拨款对农户提供有限的救济，缺乏常设的机制对普遍的、小型的、局部的、个别的农业灾害提供补贴，以帮助农户恢复简单再生产。

第二，缺乏政策性农业保险的组织体系。我国现有农业保险机构是商业性的，并且，随着中国人保等原国有企业股份制改造的推进，其经营目标单一营利，政策性业务日益剥落和减少，它们逐步退出难以盈利的农业保险领域。没有政策性农业保险组织体系的支撑，我国农业保险面临完结的危险。

第三，缺乏有效的农业保险支持政策。目前，我国给予农业保险唯一的支持政策就是减免营业税。不足以鼓励保险机构和农户进入农业保险。在缺乏政府支持的条件下，农业保险存在供给和需求双重不足。由于农业的高风险性、农户的逆向选择和道德风险，农业保险赔付率高、管理费用高，经营农业保险往往亏损，农业保险供给不足。由于农业保险是对农业风险的回避，农业保险的发展必然导致农产品供给增加，而农产品需求刚性，从而导致价格下降，农产品消费者福利增加；而生产者剩余短期会因产量增加，长期却会因价格下降而减少，农户并不获益。保险公司为了避免亏损，必须收取高农业保险费率。农产品保险费率一般在2％～15％之间，高出一般财产保险费率（0。2％ 左右）的数十倍，这是低收入的农户难以接受的。因此，农户一般不愿投保，农业保险需求低。实际上，纵使在发达国家，农户收入高，又有政府支持，农户自愿参保的比率也不高。况且，农业保险费率高和农户投保率低相互形成恶性循环，恰好背离了保险存在和发展的基础——大数法则，使农业保险难以存在。

政策性农业保险要走政府主导和商业运营相结合之路

理论和实践表明：纯商业性农业保险无疑会遭受失败，农业保险必须有政府的支持。国外政策性农业保险主要有四种模式：一是前苏联的政府主导的社会保障型模式。政府设立专门机构举办农业保险，并提供基金和管理费用，农业保险和社会保障类似。二是西欧的政策优惠模式。政府不直接参与农业保险，但是为商业性保险机构和互助保险机构提供政策优惠。三是美国的官民混合模式。官办农业保险机构和私营保险机构及其他保险机构共同举办农业保险，政府提供支持。四是日本的政府支持的互助保险模式。各地区建立互助组织举办农业保险，政府提供补贴和再保险扶持。我国的政策性农业保险宜借鉴西方国家模式，结合我国实情，走政府主导和商业运营相结合之路。

首先要建立农业保险法律体系。任何一项政策性经济活动需要法律来规范。实行政策性农业保险的国家都有专门农业保险法律。美国在1938年通过《联邦农作物保险法》，到1980年共修改12次，才结束长达42年的农作物保险试验，正式在全国推广。我国宜先通过全国性的农业保险法律，推动地方立法，推动农业保险体系的建立和完善。

其次建立农业保险组织体系。农业保险组织体系由中央政策性农业保险公司和地方商业性农业保险机构组成。中央设立中国农业保险公司，由总公司和省级分公司组成。其职能主要是代表政府为农业保险制定政策，提供补贴和再保险，并对农业保险机构和业务进行监督。其经费和保险基金主要来自财政拨款和发行债券，中央和地方政府按比例分担。地方商业性农业保险实行多元化经营。各省根据自己实际情况，可以设立专门的农业保险机构，也可以委托其他商业保险机构办理，还可以成立互助保险机构以及引进外资保险机构。各机构各自申办农业保险，相互竞争和合作，并根据险种和业务量平等获得政府支持。

再次要建立农业保险支持体系。中央和地方政府要根据农业比重和风险大小，法定拨款用于农业保险补贴、再保险基金和大灾基金的建立。在政府支持当中，既要强化地方政府责任，也要发挥中央政府的调节作用，防止农业省和工业省、富省和穷省之间畸轻畸重。完善和强化对农业保险的政策优惠，农业保险至少要享受其他农业企业或农业活动享受的金融税收优惠，要减免农业保险税收以及相应农村保险税收。

最后农业保险运行要实现“三个结合”。强制保险和自愿保险相结合。对于具有普遍性、关系国计民生的农作物如粮食中水稻、小麦，牲畜中的生猪、牛实行法定保险，对于其他农作物实行自愿保险。对于强制保险，政府应给予较高补助；对自愿保险，政府可以给予补助予以鼓励。农业险和农村险相结合。

农村保险市场潜力大，除农业险外其他农村险利润高。在城市保险市场竞争日趋激烈、利润下降的情况下，开拓农村保险市场是保险业发展一大趋势。农业险和农村险相结合，一方面可以促进农业保险的开拓和发展；另一方面可以“以险养险”，以其他险的高利润弥补农业险的利润缺口。保险机构从事农村险时必须承办一定比例农业险，也就是要法定农村险中农业险的含量。支持农户和支持保险公司相结合。鉴于农户和保险公司对农业保险都缺乏动力，因此，政府支持农业保险既要支持农户，对参加农业保险农户提供保费补助，也要支持从事农业保险的保险机构。