打造“廉价政府”

桑玉成

所谓政府的廉洁问题，不仅仅是指政府官员个体的清正廉洁，而且还指政府整体的低成本和高效率。在某种意义上说，《行政许可法》的实施，其意义是多方面的，其中也包含了在打造“廉价政府”方面的作用。

《中华人民共和国行政许可法》的颁行，使我们改变了或正在逐步改变着许多关于政府的观念和对于政府的认识。尤其是，“许可法”的实质表明，政府本来并不具有权力本源的地位，它所行使的一切权力都是需要获得“许可”的。在人类政治史上，政府似乎总是在种种的压力环境下生存着，政府行使权力需要获得“许可”，就是这种压力环境的真实写照。从最近２０多年的实践来看，政府及其管理出现了一些令人注目的取向，如“善治”政府、“多中心治道”、政府管理技术化等等。从某种意义上说，这些取向都可以视为政府生存的环境压力。

在一系列政府发展的取向中，关于强化政府成本的取向是至关重要的一个方面。

传统的政府管理与企业管理具有重要的差别，尤其是：企业管理以盈利作为其行为的宗旨，而政府管理不能以是否盈利作为其行为或制定政策的依据。人们不能想象一个企业家的投资行为不是出于盈利的目的；同样，也不能想象政府的警察部门在勘查了一个刑事现场后向当事人开出一个价目单的行为。

尽管现代的政府管理并没有改变其公共管理的性质，依然以其非营利性政策目标为其行为的依据，但现代政府管理越来越注重其维系成本问题，其主要的表现是：

其一，现代的政府普遍将“廉价政府”作为其树立良好政府形象的核心性标志。树立良好的政府形象历来是政府的必要“功课”，但以什么作为或不作为良好政府形象的标志，不同的时代具有不同侧重点。最近一段时期以来，由于实际上存在的政府已经无法真正达到所谓“最小”程度，或者说到底什么叫“最小”其本身就存在不确定的问题，同样，由于社会事务的复杂性，政府公共管理的责任日益加重，所以现代政府事实上也不可能真正做到“管得最少”。正是在这样背景下，人们已不再或者说主要不再将对于好政府的企求放到“最小”以及“管得最少”的问题上，而希望政府能够成为一个用钱最少的政府，即成为一个“廉价政府”。由此，政府在努力塑造其良好形象方面，便迎合社会的诉求，积极以廉价政府的形象塑造自我。

其二，一些政府采取各种可能的管理措施，来千方百计地降低政府管理的成本。理论上以及实践中都有个普遍的共识，即按照理性法则来思考问题，管理同样的事情，靠政府来管理与靠企业?穴私人?雪来管理相比较，由于其组织的性质与宗旨、运作的模式和方式等等不同，所以前者的效率肯定不如后者，前者成本肯定比后者要高。于是，一些政府便采取各种可行的办法，一方面不放弃其政府管理责任，另一方面力求通过管理方式上的变革，来降低政府管理成本。

其三，严格控制政府的预算。曾经有一则报道说，中国的一位市长在美国访问时，邀请美国的一位市长方便时到中国访问。美国的市长面有难色，说到中国访问倒是向往的，但访问经费无法落实。这着实让中国的市长难以理解。其实，现代很多政府的经济状况就是如此。根据一般的规则，政府的财政权控制在人民代议机构手中，人民代议机构按照人民的意志，紧紧地抓牢了国家的钱袋，使政府很难有大手大脚用钱的余地。除了常规性政府预算之外，一些非常规性的政府预算，一般也采取严格控制的倾向。政府要获得某种预算外经费，通常要竭尽其一切手腕和办法，以说服议会的同意。

其四，精简政府机构，压缩政府编制。政府的成本与政府的规模成正比例关系，这是一个极易得到说明的道理，而且，随着社会公共事务的复杂性以及政府本身的扩张趋势，几乎各国政府都有一种规模不断膨胀的走向。政府机构的膨胀会带来一系列社会问题，其中增加政府的管理成本就是其中之一。因此，现代各国政府事实上都存在着一个精简政府机构的任务。

其五，抑制腐败。腐败问题的滋生使政府管理成本得以提高，同时，由于腐败危及政府自身的合法性和权威性，所以各国政府也无不做反腐败的文章，譬如说成立预防以及打击腐败的专门机构，配备对付腐败的专职人员等等，于是又增加了反腐败成本。因此，抑制腐败可以从两个角度来降低政府成本。

打造一个“廉价政府”，是现代政府管理的一个重要发展取向。这样的取向告诉我们，所谓政府的廉洁问题，不仅仅是指政府官员个体的清正廉洁，而且还指政府整体的低成本和高效率。在某种意义上说，《行政许可法》的实施，其意义是多方面的，其中也包含了在打造“廉价政府”方面的作用。因为很显然，“许可法”将政府的行为限制在法定的范围内，这无疑有利于从根本上界定政府的职能，并以此来控制政府的规模，而当政府的权力以及政府的规模有了明确界定和限制的时候，政府的成本问题也自然而然会得到关注。