权威人士谈行政许可法

赵　纲

为什么要制定行政许可法

全国人大常委会法工委副主任李飞说，行政许可是我们通常所说的行政审批，既涉及到行政机关对社会与经济事务的事先的行政管理，也涉及到公民法人和其它组织的切身利益，所以制定行政许可法对规范行政许可活动是十分必要的。十届全国人大常委会第四次会议通过的《中华人民共和国行政许可法》，是我国的第一部行政许可法，也是世界上以单行法形式颁布的第一部行政许可法。目前国际上还没有一个国家把行政许可的程序集中地写在一部法律中，但不是说他们不重视，只是他们把相关规范分散地写在各个法律中。我国行政许可的制度和工作，问题比较突出，有必要专门制定一部法律，统一地对行政许可的设定和实施做出严格的规范。从这个角度说，我国的这项立法是具有开创性的立法，这是行政许可法的一个比较大的显著的特点。

行政许可法这部重要的法律，它具有很强的针对性和操作性，它将对我国的经济生活和社会生活产生非常广泛和深刻的影响，颁布这部法律的重要意义有以下几条：

（1）行政许可法总结和肯定了几年来行政审批制度的经验和成果，按照合法与合理、效能与便民、监督与责任的原则，对行政许可的设定和行政许可的实施都做出了全方位的规范。这将有利于行政审批制度改革的进一步深化，使政府的行政审批和行政管理工作纳入法制化、规范化的轨道，也将有力地推进和保证行政机关的依法行政和依法管理。

（2）行政许可法的制定，将有力地推进政府职能的转变。因为这部法律严格地控制行政许可设定权，而且明确规定了行政许可事项的范围，这样就可以减少和限制不必要的行政审批和依法无据的事项，使行政机关摒弃传统的管理模式，由过多地直接干预社会生活和经济生活，转向宏观调控和社会服务方向，同时这个转变也有利于发挥社会中介机构的作用并引起行业组织的重视，更好地发挥市场调节机制，促进社会主义市场经济的完善。

（3）制定行政许可法有利于进一步扩大对外开放和与国外规则接轨，其中很重要的一点是，我国的行政审批必须要公开透明、要规范。通过制定行政许可法我们将行政许可事项的范围作了明确的规定，这有利于将我们国家参加的缔结的国际条约和协议，要求实施的或者可以实施的许可事项转化为国内法加以落实，这样既可以与国际协调，也可以更好地维护我们国家的经济利益和安全。

（4）方便当事人，方便群众，保证公民、法人和其它组织的合法权益，这是制定行政许可法的立法宗旨之一。在这部法律里，对简化行政审批的程序，提高办事效率和提供优质服务作为非常重要的内容来加以规定，这样就可以更好地发挥公民法人和其它组织的主动性、积极性和创造性，体现了立法机关和行政机关对广大人民群众利益的高度重视，体现了“三个代表”重要思想的要求。今后依照这部法律，在各个环节中将使公民法人和其它社会组织的权益得到保证。

（5）有利于从根源上和制度上杜绝暗箱操作和钱权交易，清除在审批中存在的腐败现象。建立有效的监督和约束机制，强化行政机关的责任，对改变政府的形象、提供优质的服务是非常有利的。

对转变行政管理职能有什么作用

国务院法制办副主任汪永清说，长期以来，我国存在以下问题：一是政府管得太多，同时该政府履行的职责又没有履行好，就是我们通常讲的政府越位、缺位、错位，政企不分。二是管理方式落后，注重单方面的管理，重管理轻服务，重事前审批轻事后监管。三是机构臃肿，人浮于事。四是权力责任脱钩，有权无责的现象比较严重。五是权利与利益挂钩，以权谋利的现象比较突出，我们也把这种体制称之为趋利体制。

行政许可作为一项非常重要的行政权力，作为一项非常重要的管理方式，小的弊端源于行政管理体制的弊端，同时也是现行管理体制弊端的集中的反映。因此把握住了行政审批制度、行政许可制度，就抓住了我们国家行政管理体制的根本。深化行政管理体制改革，行政许可制度改革可能是一个突破口。

汪永清从七个方面具体阐述了行政许可法对推进行政管理体制改革的影响和意义：

（1）行政许可法通过建立规范的行政许可制度，妥善处理政府与市场、政府与社会、公权力与私权力的关系。明确规定了什么事项可以设定行政许可，什么事项不需要设定行政许可，这是这部法律当中一个非常有意义的规定。根据行政许可法的规定，凡是公民法人和其它组织可以自主解决的问题就不要通过行政许可来解决。我举一个例子，现在当保姆也要审批。我们就要思考一下，当律师要审批，当保姆要不要审批，如果不要批的理由何在？我们认为，当保姆不需要审批，因为公民法人，也就是老百姓自己可以解决自己的问题。再比如，这部法明确规定，凡是通过市场竞争能够有效解决的问题也不需要设定行政审批，这也就涉及到政府与公民的关系。从党和国家的政策上来说，反复强调市场在资源配置当中起基础性的作用，但是在实际工作中，市场解决许多问题的作用被行政管理的作用大大挤压了，因此要尽量发挥市场竞争的作用。再比如，能够通过一些行政组织和中介机构解决的问题也不需要政府去过多地干预，更不需要设定新的审批。另外，从目前掌握的情况来看，行政审批当中的近四分之一都可以考虑通过中介组织来解决。当然也有一个问题，目前我们国家的中介组织也待规范。通过这样一些规定，就从制度上防止了公权力对公民和组织个人生活的干预，防止了公权力对私权利的解决，这样也减少了行政许可在整个社会生活中的分量。

（2）行政许可法通过对行政权限的明确规定，相对集中了行政许可的设定权，这是这部法律的一个重大改革。根据这部法律的规定，除全国人大常委会国务院及其常委会以及省一级人民政府在特定条件下可以设定行政许可外，其它国家机关包括国务院各个部门一律不能设定行政许可，这一条对我们国家整个经济的发展具有至关重要的作用。我这里可以说一个数字，按照这一条规定我们现行的行政审批当中近50%都是要想办法改的，所以这个量相当大，当然50%中也有合理的，但需要通过制定行政法规来加以确立。

（3）通过规定相对集中行政权限。行政许可的实施权，规定了实施行政许可要一个窗口对外，一件事依法涉及到几个部门，如环保的问题涉及环保、卫生、建设、规划等多个部门，需要统一办理，这叫做一站式办理，或者联合办理、集中办理，实际上叫政府审批超市。省级人民政府经国务院批准可以决定一个机关行使其它机关的行政权限，把权力相对集中，为下一步的行政机构改革奠定了基础。这一条的规定在实践当中起到了非常大的作用，主要方面就是对推进行政机构改革，减少行政机构的设置，合理配置行政权利都起到了非常重要的积极作用。

（4）通过把对行政许可的监督检查作为行政权限的自然延伸，专门规定了需要通过行政的活动进行检查，从而把事前审批与事后监督统一起来。行政审批一种事前的监督方式，行政许可法通过设专章把有关行政许可的事前和事后两者监督方式合并起来，有利于改进行政机关和行政管理的方式。

（5）通过规定的一系列便民措施，如一个窗口对外，可以通过信函、电传等间接的方式通过申请，不要求老百姓都要到行政机关的办公场所进行登记行政许可，这样有利于行政人员牢固树立服务意识，改进工作效率，这一条也是行政许可法确定的重要原则，即效能原则。

（6）通过规定对违法实施行政许可应当承担法律责任。行政许可原则上不收费这样一些规定，确保了行政权利与责任的挂钩，也就是行政权利与责任的统一，确保了行政权利与利益的脱钩。

（7）行政法是规范政府的，绝大多数条款都是规范政府的行为，而且规范非常原则非常具体。

总之，行政许可法的颁布将是我们进一步深化行政管理体制的一个重要契机，抓住了行政许可法的实施，抓住了行政审批制度的不断推进，我们国家的行政管理体制将会走上一个更加合理更加科学，更能有效发挥作用的局面。

对建设我国的民主法制有什么影响

李飞说，关于行政法制问题，从8届全国人大开始就把它作为一个非常重要的立法任务，规范政府的行政行为，促进政府依法行政这是我们国家依法治国，建设社会主义法制国家的重要措施之一。行政程序法包含的内容有两部分，一部分是要保证行政机关实施有效的行政权利，这是国家维护正常的经济和社会秩序的客观需要，任何国家的政府都有做好行政管理的职责。另一部分是要保证行政相对人的权利，保证行政行为的公开、公平和公正。所以，对全国人大立法机关来说，尽快地完善行政程序方面的法律是我们建设社会主义法制国家的重要保证。在这方面，1989年首先出台了跨时代的行政诉讼法。其后，在九届人大制定了行政处罚法，这同样是行政程序的一个重要法律。它对行政处罚的种类、设定权与程序都做了严格的规定，所以这些年在行政处罚方面，我们行政机关已经逐步走上了一个规范化的轨道。再有，1999年制定了行政复议法，对行政机关做出的决定，包括行政机关的不作为，对行政的相对人带来不利或其它损害都可以向同级或上级的行政机关申请行政复议。如果当事人还不服的话，也可以直接向人民法院起诉。再有经常提到的行政行为的不规范，存在许多滥收费的现象。行政许可法对行政许可的费用做了规定，但是行政的收费不限于在许可的范围内，还要考虑制定一部行政收费法，来具体规范行政机关的收费问题。同时，根据一些专家的建议，希望再制定一部行政程序法，在这部法律里，要制定各种行政行为的通行的程序规则，要体现行政法理论上通常所说的重要原则。通过努力，在原来已经制定的行政法的基础上，后几部法律要尽快地制定出来，为建立有中国特色社会主义法律体系做出巨大的贡献。

如何防止和治理腐败问题

汪永清回答说，如何防止和治理行政许可过程当中的腐败问题，是我们这次制定行政许可法的一个最基本的出发点。从这部法律的总则到分则的每一章绝大多数条款，都是要始终防止行政机关在设定和实施行政许可当中的腐败问题。目前来看，行政许可防治腐败的主要原因是在于实施行政许可的条件不具体，不明确，实施行政许可的具体标准缺乏，行政缺乏明确可操作的期限。通常讲，权力没有条件的限制和权力的运作不透明，往往是产生腐败的两大原因。

在行政审批制度改革的过程当中，我们也深深地体会到，在我们多得不得了的行政审批当中，缺乏对这些行政审批规范的制约的标准和条件，这样就容易产生很多问题。因此，这部法律把规范行政许可的设定和实施作为这部法律的出发点，从而达到从根本上、制度上来防止和治理腐败。

比如说，我们现在一件事要跑好几个部门，而法律中规定能一个部门办理的就不要跑好几个部门，这样起码可以降低老百姓的成本，降低行政机关滥用权力通过行政审批寻租的可能。再比如，这部法律不允许地方政府规章以外的其它规范性文件设定行政审批，这就从源头上防止了行政机关自设权力，从而达到为谋取小团体或者个人的利益的事情发生。所以说设定权的影响是相当大的。在行政审批过程中，有相当一部分行政审批都是自己给自己定的，自己规定要收多少钱。所以说自设权力没有不腐败的。

再比如，法律对那些需要若干个部门办理的行政许可，规定一定要统一办理。当然这部法上写的有的是倡导性的，但是我们要努力做到。老百姓办理比较多的事情都可以到行政大厅里去办理，宁可自己麻烦也不要老百姓麻烦，防止通过烦琐的手续捞取好处。

再比如，无论是地方法规也好，行政法规也好，在设定行政许可的时候都必须要明确设定行政许可的必要性和对社会的影响，同时也要求必须明确规定实施行政许可的期限、条件、程序。这条规定的重要性是很强的，什么样的审批，对审批机关有什么样的约束，基本上是没有的，这个法对这方面也做了明确的规定。还规定允许申请人，也就是老百姓不到现场去提交申请书，可以通过信函等其它间接的方式，这句话虽然很普通，但是影响很大，减少了见面的机会就减少了权钱交易，减少了以权谋私的可能。这项制度是反复论证后，觉得应该在这个制度中增加规定，而且也制定了相配套的制度。

行政许可原则上在20天内就要做出规定。拖延期限也是一个很容易捞好处的方式，单这个过程就可以给办理人带来很多的利益。再比如，现在的行政许可法规定，所有实施行政许可的工作人员不得向被许可人也就是申请人提出任何意义上的要求，我们叫索取或者收受财物，也不可以谋取其它的利益，利益的范围比较广，都包括在内。

另外，今后法律和国务院行政法规明确了收费的才能收费，其它的都不可以规定收费。我们明确规定需要收费的寥寥无几，没有几个。如提供一个表格规定不收费，有的人对这句话有异议，但根据实际情况，需要明确规定提供格式文本的可以提供，但是不可以收费，就好象到银行存款，去邮局邮寄东西一样，汇款单不收费。

最后还有一个规定，也是这部法律的特色，就是实施行政许可的所有行为都要承担法律责任，不按照法律规定实施，最后出了事要进行处理。行政许可法规定了非常严格的法律责任。法律责任共十条，其中有六条是对行政机关和行政机关工作人员的规定。

总之，从制度上讲，这部分法律能想到的都想到了，关键的是下一步的实施，如果都能按照这部法律的规定来实施，那么在行政许可环节的腐败将会大大减少。还有一个规定要提一下，就是规定有数量限制的行政许可，尤其是资源开发的许可，原则上要进行公开拍卖的竞争方式，绝对不允许搞暗箱操作。而且还规定，应该公开拍卖的不公开拍卖，那么允许提请行政复议和行政诉讼。

怎样使监督环节更加有效地执行

汪永清说，这个问题总的来讲是这样的，本来行政许可的一个主要功能就是控制风险，或者说是防止危险，绝大多数行政许可的作用就是要减少风险，控制危险。比如说我们开煤矿要生产许可证，许可证的主要作用就是要保障矿山的安全。再比如我们规定运送易燃易爆物品的车辆在运输之前要申请取得运输许可证，本来这个证的目的是为了减少和控制风险的发生，这也可以回答为什么我们有些事项需要设定行政许可。

现在的问题是，该设的行政许可设了，该发的证发了，为什么有证还会发生问题？从制度上来讲，凡是控制风险的行政许可，大部分都是有条件的。比如说，我要开一个餐馆，要有卫生许可证，就是要承诺食品安全，这是一个法律的义务，现在是履行义务不到位问题。对被许可人来讲，作为一个公民、一个组织，要自觉的遵守法律法规的规定，避免事故的发生，这样对自己也是好的。同时更重要的一个方面，就是要加强对被许可人是不是按照行政许可颁发时候的条件开展活动进行监督检查。这种监督检查就是要确保行政许可合法发挥功能的一个重要环节。

如果是有了许可再发生事故，不外乎有两个方面，一是监督制度不健全，发证机关对事故的监督不到位；二是有一些发证机关发了审批不去监督。有一些去监督了，但是监管不力，问题还是发生了。

从制度上来讲，有监督方式的问题，监督机制不合理，还有可能是被许可的活动与监督者之间有利害关系。针对这样一些问题，行政许可法明确规定，把行政许可的实施权，延伸到对被许可人活动的监督环节。所以我们在有的时候用一句话：谁审批谁监督。同时，对监督行为本身也做了非常明确的规范。

第一，根据许可法的规定，实施行政许可的行政机关或者其它有权的机关对被许可人必须进行监督。这种监督原则上以书面监督为主，即我们的监督检查一方面要督促它，另一方面又不能扰民。

第二，对一些需要实地检查的，行政机关在行使权的过程中要尽量减少与老百姓发生冲突。

第三，允许老百姓举报。被许可人举报，这是非常重要的一个方面。允许公民法人组织和个人对被许可人的活动投诉举报，这是充分利用当事人之间的利害关系来强化行政许可监督的重要方式。无论是那种方式，行政机关都不允许干扰影响被许可人，都不允许去吃拿卡要。

我们原来的监督检查就是年检，一年检一次，就是把你的东西送来，实际上想拿什么就拿什么，收了钱不合格也合格了。行政许可法没有明确规定不让年检，我们的建议是该检查的内容不仅要年检，还要月月检，天天检。但是有些不需要年检的，如驾驶证就没有必要年检。类似这样的情况行政许可法都做了明确的规定。

公民权益受损害如何寻求法律救济

李飞在回答这个问题时说，我们着重对行政机关实施行政许可当中出现的违法行为作了法律责任规定，此外也对申请人和被许可人在申请行政许可和在依照行政许可开展许可事项的活动中如果有违法行为作出法律规定。

第一，这部法律有一个很重要的作用就是维护公民、法人和其它组织的合法权益，那么，在设定行政许可和实施行政许可的过程中，如果有违反法律的情况发生，公民可以寻求法律救济。比如说一个机关有一个违法的设定，可以向他的上级机关反映，上级机关可以撤销他的违法设定。人大常委会有权撤销政府的不适当的法规、规章和行政规定。如果违法设定行政许可具体实施了，行政部门对违法的行政许可可以进行行政处罚。我们的当事人受到的实际损害，可以通过行政复议，也可以向上级机关申诉，取得赔偿。这里包括有权设定行政许可的机关违反法定的条件和程序滥用职权，给申请人和被许可人造成的实际损失可以通过诉讼程序来获得法律的保护。

第二，申请人即公民法人和其它组织在申请行政许可的时候，要如实地反映情况和提供真实的材料，如果采取贿赂的手段要追究责任。这部法律有一个显着的特点，也是总结过去的经验，就是对提交虚假材料和反映虚假情况的当事人，如果他的申请事项涉及到公共安全、人身财产安全的，法律规定除了给予相应的处罚外，还要剥夺一年的申请权，这样，当事人就不能存在侥幸心理。

第三，采取欺骗手段取得了行政许可，由于工作人员的疏忽和其它的原因没有被发现，除了要撤销以外，还要给予其它的行政处罚，而且对许可的事项涉及到人身健康安全的还要剥夺三年的行政权限力。我想这些也是规范行政许可秩序的必要条件。

第四，一个重要的法律原则，在法律的总则里作了规定。除了法律和法规的规定允许转让的以外，行政许可原则上不得转让。现在法律上允许转让的，主要是通过拍卖和招标实现的。多数的行政许可，由于是对特定的条件和特定对象发放，所以不得随意转让。出借、出租、非法转让等行为都规定了相应的法律责任。这些规定，对违法行为给予必要的制裁，也是维护行政许可秩序和保护广大公民法人和组织合法权益的必要手段。