论晚清的新闻管理

周　韬

新闻舆论管理是国家社会管理的重要组成部分，而最能体现新闻管理水平的，是要有一套适合国情的新闻法制体系。鸦片战争以前，清朝的新闻传播机构分为官报和民间报纸。官报主要是政府设立的官报房出版的邸钞，官报的发行，要经过三个环节：通政使司、六科和提塘。通政使司收受官僚题奏。明降谕旨和经皇帝允许下发的臣僚题奏，送达六科，由六科公开发抄，再由各省在京提塘抄录传送到各地。民间报房是从各省在京的提塘公设报房中逐渐分离出来的，它所出版的京报，其内容和性质与邸钞并无不同。在清末，随着闭关锁国局面的打破，这种新闻管理体制也面临着严峻的挑战。

一、鸦片战争到甲午战争前为晚清新闻事业发展的第一阶段，这一时期，外报在中国占据了垄断地位，早期资产阶级启蒙思想家成为国人办报的主体，清政府对新闻的管理方式为“于己民则禁之，于他国则听之”。

鸦片战争改变了中国社会的格局。鸦片战争后，香港成了英国的殖民地。外国纷纷在香港设立新闻机构，创设报刊，香港一时成为外报的发展基地和中心。１８４４年，港英政府还颁布了香港第一个出版法。在中国内地，外国人也可以借助不平等条约，突破清政府的种种限制创设报刊。这样，中国近代报刊便呈现出以香港为基地，在通商口岸首先发展，并逐渐向内地渗透的态势。到１８６０年，香港所出版的英文报刊和中文报刊超过全国其他各地的总和。此后，上海的报纸无论是在数量上还是在影响上才都超过了香港，成为中国的报刊出版中心。１８７２年８月，外国人在清王朝的统治中心北京创办《中西见闻录》月刊，这标志着外国人在中国办报的壁垒已经完全被清除。

外报在中国的发展，引起了许多有识之士、尤其是早期资产阶级启蒙思想家的警惕。他们一面敏锐地认识到，许多外国报纸尤其是外文报纸实际上充当了列强侵华的急先锋。另一方面，他们也明确地指出，报纸既有通民隐、达民情的作用，也可以监督舆论，弘扬正气，整饬吏治。早期启蒙思想家进而要求兴办中国自己的报业，打破外报垄断的局面，维护国家权益。尤为难能可贵的是，他们还提出了以法律来管理报业的初步设想，如郑观应所言：“中国现无报律，……故将英国、日本报律译呈盛杏荪京卿，奏请选定颁行，准人开设，俾官商各有所遵守。”①在早期启蒙思想家的努力下，１８７３年８月，武汉出现了中国人自己办的第一份报纸《昭文新报》。１８７４年２月４日，王韬在香港创办了《循环日报》。在香港、上海、广州等地陆续出现了中国人自己办的报纸。

这一时期，面对新闻领域出现的这些变化，清政府采取了两种截然不同的应对方式：一面对外国人办报听之任之，无可奈何；另一方面，对于国人办报则严格加以限制。如光绪九年十一月（１８８３年１２月）广东就出现了禁止国人办报的告示。广州的《广报》由于刊登了某要员被参的消息，惹怒了两广总督李翰章，随即被封。清政府在新闻管理上这种“于己民则禁之，于他国则听之”的腐朽策略，使得许多国人自办报纸为了生存，或者以外国人的名义出版，或者在外国的租界内出版，以躲避清政府的压迫。到中日甲午战争之前，中国人自办的报纸虽然先后有２０多家，但最后除香港外，也只有上海、广州两地尚剩下几种在租界内惨淡经营。②

二、甲午战争后到义和团运动为第二阶段，办报的主体是以康、梁为代表的资产阶级维新派，清政府也采取了一些促进新闻事业发展的措施，但随着戊戌变法失败，新闻事业遭受挫折。

随着甲午战败和《马关条约》的签订，中华民族陷入了民族危亡的紧要关头。资产阶级维新派在这一时期应运而生走上了历史舞台。他们通过组织各种维新团体和办报宣传其变法主张，掀起了轰轰烈烈的维新变法运动。康有为早在《公车上书》中就提出了兴办报业的建议，他深刻地指出：“中国百弊，皆由蔽隔，解蔽之方，莫良于是（指办报）。③与此同时，维新派还高举维新旗帜，积极进行了办报实践。在维新派的呼吁和影响下，这一时期出现了一个国人办报的热潮。据统计，１８９５—１８９８年间，全国出版的中文报刊有１２０种左右，而且约８０％是中国人自己创办的。④这些报刊的出版，不仅打破了外报在中国的垄断，而且由于其大都以宣传维新变法为主旨，形成了一个全社会动员的维新变法的舆论氛围。

在维新派的努力和影响下，百日维新期间，光绪皇帝也发布了许多支持办报的上谕。１８９８年７月２６日，光绪皇帝准许改《时务报》为官报，并发布了“中国历史上第一个公开宣告开放‘报禁的法令”⑤，公开承认了各地报馆和出版的报刊的合法地位。８月９日的上谕又肯定了报纸的作用。８月２６日，清廷准予在上海设立编译学堂，学生所编译之书籍报纸一律免税。９月１２日又准在京城筹设报馆，并要求：“此外官绅士民，并着顺天府尹、五城御史，切实劝办，以期一律举行。”在戊戌变法期间，维新派还提出了对新闻事业发展具有标志性意义的意见，就是对新闻事业的法制化管理。８月９日，康有为在上光绪帝《恭谢天恩条陈办报事宜折》时又上了一个《请定中国报律折》的附片，康有为在附片中不仅提出了制定报律的设想，还指出，报律不仅要管理中国人自己的报纸，而且对外国人在中国的报馆和报纸也具有同样的约束力。光绪帝当日就应允并发布上谕：“泰西律例，专有报律一门，应由康有为详细译出，参以中国情形，定为报律，送交孙家鼐呈览。”以法律管理报业终于提上了政府的日程。但是，这场运动仅一百多天的时间就迅速遭到失败，所有报纸一律停办。

三、义和团运动到清政府灭亡为第三阶段，这一时期国内报业以革命派报纸、立宪派报纸为主；清政府虽然出台了新闻管理的法律，但由于其自身的腐败不能顺应时代潮流的发展，最终造成新闻管理失控，清王朝走向灭亡。

戊戌维新失败以后，中国新闻事业的发展出现了两条主线。一条是革命派报刊，一条是维新派以及后来的立宪派的报刊。１９０３年４月，革命派在上海创办《童子世界》，这是革命派在内地出版的第一份报纸。１９０３年苏报案以后，革命报纸在国内迅速发展，全国各地几乎都出现了革命派的报纸。维新派在戊戌维新失败以后，继续在国外办报。１９０１年１月，清政府开始实行“新政”，维新派报刊重新活跃起来，而且规模和声势远远超过了戊戌变法时期。尤其在１９０６年清政府宣布“预备立宪”之后，立宪报纸更是纷纷涌现。

为了抑制革命报刊的发展，也为了抵制民办报纸的“诡激失中之论”，清政府开始创办官报。１９０２年，《湖南官报》、《江西官报》、《北洋官报》等相继问世，其他各省也纷纷仿效，创办官报。清政府宣布“预备立宪”以后，中央考察政治馆于１９０７年创办《政治官报》，是为中央官报（在１９１１年改为《内阁官报》）。但是官报由于内容陈旧，读者很少，影响不大。

另一方面，在形势的逼迫下，清政府终于开始制定“集会言论出版之律”，其主要目的是限禁革命报纸。１９０６年７月，清政府颁布第一部有关报刊出版管理的法律《大清印刷物专律》，随后又颁布《报章应守规则》，并在１９０７年颁布《报馆暂行条例》。１９０８年１月，《大清报律》正式颁布。该报律规定对报纸实行登记制和新闻检查制，对报纸内容进行了更为全面的限制，是一部彻头彻尾的反动报律，理所当然地遭到了报界的同声谴责和一致抵制，以至于无法真正施行。１９１１年２月，清政府颁布了在《大清报律》基础上修改的《钦定报律》。但是，这时革命浪潮风起云涌，革命报刊的民主共和、革命排满舆论愈发猛烈；立宪派由于国会请愿运动失败而与清政府分道扬镳，对清政府的批评更趋激烈。随着辛亥革命爆发，清政府的“报律”也随着清政府的覆灭而成为历史。

注释：

①郑观应《盛世危言》，华夏出版社２００２年版，第１４２－１４３页。

②参见黄瑚：《中国近代法制史论》，复旦大学出版社１９９９年版，第６０页。

③汤志钧《康有为政论集》上册，中华书局１９８１年版，第１５９页。

④方汉奇：《中国新闻事业通史》第１卷，第５３９页。

⑤黄瑚：《中国近代新闻法制史论》，复旦大学出版社１９９９年版，第７２页。