试论国有企业法人治理结构建设

刘　瑜　李劲松

一、建立规范的国有企业法人治理结构

现代企业以所有权和经营权相分离为基本特征，“两权分离”在带来企业高效率的同时，也带来了“代理问题”和“代理成本”。要解决“代理问题”，降低“代理成本”，一个重要的约束机制就是：对经营者（职业经理人）控制权的授予只局限于特定控制权，所有者（股东大会）及所有者代表（董事会）保持着剩余控制权并对经营者行使特定控制权进行制约。这些制约作用的有效发挥，可以约束经营者的机会主义行为，使其按所有者的要求去做。这种企业所有者对经营者管理绩效进行监督和控制的一整套制度安排，也就是通常所说的公司治理结构，或称为法人治理结构。在规范的法人治理结构中，所有者将自己的资产托管给董事会，董事会作为公司的最高决策机构，拥有对高级经理人员的聘用、奖惩及解雇权；高级经理人员受雇于董事会，组成董事会领导下的执行机构，在其授权范围内经营企业；股东大会作为公司的最高权力机构选举产生董事会，不干涉董事会与经理的自主合理经营，同时选举产生出监事会，负责监督公司的财务、经营、投资分配等。显然，在这种法人治理结构中，各权力要素各自具有自己的权利重心和权利边界，公司所有权、决策权、经营权与监督权四权分立，“三会一总”各司其职，相互制衡。

与规范的法人治理结构相比，目前中国国有企业的法人治理结构的情况却不尽人意，这主要是由于其具有行政干预的特点。国有企业虽然也经过公司化改造，但目前改制还不彻底，政企不分、受计划经济影响还很严重。现实中政府主管部门仍然干涉企业的日常经营工作：许多公司的总经理不是通过选举和聘任，而是由政府主管部门任命，有的企业董事长、总经理、甚至党委书记均由一人兼任；董事会与经理班子成员基本重合；集团公司的管理机构与主要子公司一套人马，两块牌子；有的企业用党政联席会代替董事会，等等。这种行政干预下的法人治理结构对经营者的约束作用可想而知。

要发挥这一约束机制应有的作用，就必须改变国有企业法人治理结构的现状。国企法人治理结构的理想模式应该是：国企董事会由中央或相应政府主管部门派出或聘任，代表国家行使出资人权力，决定国有企业的重大决策，选择国企经营者，对其考核并决定其报酬。经营者对董事会负责，执行董事会的决议并接受其监督。与此同时，国家派出监事会，对董事会与经营者进行监督，重点了解并向国家报告董事会及经营者是否存在侵犯股东权益的行为，是否存在渎职及滥用职权的行为。整个治理结构的核心是董事会功能的运用，这一约束机制的作用机理就是董事会与经营者的权力制衡机制，监事会只是对董事会的权力进行一定的牵制，作用主要体现在及时发现不称职或滥用职权的董事，以便国家及时改组董事会。企业的日常经营活动交由经营者负责。

二、加强董事会的建设与管理

现代企业在完善法人治理结构的过程中，董事会的地位和作用受到了重视。在我国《公司法》和2000年10月国家经贸委发布的《国有大中型企业建立现代企业制度和加强管理的基本规范》中，也都特别强调要充分发挥董事会的作用。但是，只有机制是不够的，为了确保国有企业法人治理结构有效运行，确保董事会决策的合理化和执行监控过程的科学化，还要注意加强董事会的自身建设与管理。

（一）注意董事会成员结构的合理性

所谓结构，主要是指董事会成员的专业结构、知识结构、年龄结构等等。这些结构不合理，就会影响董事会的决策，结果或者是董事会的决策不科学导致企业战略出现问题，或者是董事会被经营者蒙蔽，从而对企业的经营状况不能做出科学的判断，给企业带来不利的影响。可以说，合理的董事会成员结构是法人治理结构发挥正常作用的一个基本要素。对国有企业董事会成员的选拔，除了要求具备正直和责任心等个人特征外，还要强调董事会成员的知识结构和其他结构，如注重会计与财务能力、商业判断能力、管理才能、行业知识、市场研究、战略规划等方面知识结构的配置要求，而不仅仅是让其作为国有资产的代表者。

（二）完善董事会的作用机制

规范的法人治理结构要求作为股东利益代表的董事会担负起决定企业的重大决策，选聘、激励和监督经营者的任务。而我国目前实施公司制改造的国有企业的实际情况是，董事会的这一作用明显不足，表现为代表国有资产利益的董事会成员对国有资产状态的关切度远远不够。解决的办法是一方面部分国有企业可以通过引入外部股东，来实现企业股权的多元化，进而在企业内部形成相互制衡的法人治理结构；另一方面，应使董事会成员自身的各项利益与风险和国有资产的状态正相关。为此，像激励经营者一样，可以设计出对董事会成员的报酬制度，同时推进专业化、职业化董事阶层的形成，逐步实现董事生成机制的市场化，实行外部董事制度。董事成员如果对国有资产的监护出现严重的“败德行为”，可以被挤出董事队伍，使其面临着人力资本的丧失。这样，董事会成员便会自觉地认真履行自己的职责，法人治理结构就能有效地发挥对经营者的约束作用。

三、现阶段要注重发挥监事会的作用

在国有企业法人治理结构的理想模式中董事会占主导地位，监事会只是作为救济补充措施而存在。但由于认知问题、人选问题、国家管理力量有限、配套政策尚未建立，以及与“党管干部”原则发生冲突等原因，国企法人治理结构的理想模式在近期内一时难以建立，国有企业缺乏有效的董事会，个别企业虽然存在形式上的董事会，但因董事会与经营班子重叠，实质上还是经营班子的概念。目前，国家对国有企业的管理主要体现在两个方面，一是确定经营者（经营班子）；二是派出监事会对经营者（经营班子）进行监管。也就是说国家对于经营者的监督几乎是依靠监事会实现的。但从国有企业的实际情况来看，监事会并未发挥有效的监督约束作用。究其原因一方面是由于企业由“内部人控制”、经营者大权独揽，增加了监事会监督的难度；另一方面则是监事会自身的问题，其完成自身使命的能力不够，动力不足，所以效果不够显著。鉴于国有企业法人治理结构的现状，现阶段必须加强监事会建设，注重发挥监事会的作用。针对监事会职责赋予过多、人员素质与使命不相称、工作动力不足等突出问题，可通过分流监事会的部分职责，大力提高监事会人员的素质，对监事会成员建立有效的激励机制等具体措施加以解决。