铁路改革“回归”图变

王晨波　刘英丽

5年前，以“网运分离”为主线的中国铁路改革在轰轰烈烈中展开。如今,一切似又在悄然中“回归”到了当初的模样。有业内人士称，新一轮的改革是中国铁路改革的最后机会。事实果真会这样吗？

8月22日下午，北京市西城区木樨地附近。刚被“撤消”的北京市铁路局客运公司大楼旁，稀稀疏疏的十几位铁路局的工作人员正在树荫里做下午操。

5年前，全国铁路系统通过铁路局或铁路总公司的资产剥离和重组，在各地相继成立了一批铁路客运公司。当时,这被看作是铁路改革的方向，是“网运分离”、“客货分离”的第一步。

现在迈出的这一步又退回来了。“客运公司已经被撤了，我们又回到了网运分离之前的管理体制。”做操的几位工作人员说。

同一天，远在贵州的贵阳铁路客运分公司职员张烨(化名)和她的同事们也接到通知，他们位于成都的客运总公司也刚被撤消，“我们开了会，领导告诫大家不要受影响，做好日常工作。”

事实上，在全国范围内，一场以铁路客运公司“回归运动”为开端的铁路改革正在悄无声息的展开。

改革在“指导”中开始

贵阳铁路这一个月的变化浓缩了中国铁路改革这四年来的变迁。

“我们贵阳的铁路客运分公司是今年7月份才挂牌的，但是刚成立一个多月，又撤了。”张烨有些不解。她此前是贵阳市铁路分局客票系统的员工。7月1日，她随着“分局的客运段和客票系统分到了新成立的客运公司。”

其实，“分离”对于全国的铁路职工而言并不陌生。从1999年10月开始，昆明、呼和浩特、南昌和柳州四个铁道部直管站率先进行了改革。到2003年年初，全国14个铁路局全部组建了铁路客运公司，在形式上完成了“网运分离”。

但是，出人预料的“大调整”就在当初决定实施网运分离的策源地发生了。今年7月，北京铁路局客运公司被“撤消”。根据一位不愿透露姓名的原客运公司职员透露，他们这次的调整在内部称为“职能转变”，就是从原来的管理客运段和列车，转变为业务指导，客运的职能回到了铁路局。

与1999年“网运分离”实验大张旗鼓地在四个城市进行实验不同，这次客运公司的“回归运动”低调地选择了两个城市——北京、沈阳开始。“无论如何，看情形，客运公司的命运就到此为止了。”铁道部经济规划研究院原副总工程师文力评价说。

“原来热热闹闹的客运公司现在只剩下十几个人了，牌子还没撤，但领导都已大调整了。”沈阳铁路局宣传科主任胡兴宝似乎已经适应了这种变化。毕竟，客运公司只是昙花一现，以前的记忆甚至还没有被匆匆而来又匆匆而去的“网运分离”抹去。

在这背后，一场自上而下的铁路机构大调整已经拉开大幕，且政府的有形之手仍在频频发力。

客运公司是1998年甚至更早的铁路改革的切入点。作为网运分离的第一步，各地铁路局将其下属的各铁路总公司或铁路分局中与客运业务相关的客运段、开行列车、客票系统“分离”出来，独立运行。这样客运公司得到客票收入，另一方面也要为使用路线付费。

“改革决不是形式的牌子，它是中国铁路改革新征程的里程碑……我们下决心按照铁道部的要求，试出真经验、真特点、真模式。”1999年10月，呼和浩特直管站局长赵吉斌用这段充满了改革者意气风发的话描述了自己的心情，这也代表了整个铁路系统寄予“网运分离”的厚望。当时，人们期待分离之后，开行列车的客运公司能像企业一样真正地核算运输成本，最终目的是在同一铁路线上引入多个竞争主体，从而达到高效的内部竞争。

“这种做法当时几乎是铁路高层一边倒的赞成，没有备选方案，没有广泛地征求意见，甚至没有商讨余地。”文力说。

在1999年初的全路领导干部会议上，铁道部领导郑重提出：要稳定有序地进行铁路局内部上下分离的试点。同年8月20日，铁道部下发《关于直管站段铁路局组建客运内部客运公司的指导意见》，具体提出组建客运公司的指导思想和构架设计等要求。

然而，这个一开始就被“认准”了的方案，并没有达到预期的效果。

改革者颇感无奈

伴随着网运分离的逐步推广，改革者们的意气风发化为了面对现实的无奈。

“比如客运要加挂车辆，这在分离前非常的快捷，当地分局批准即可。但是分离后，贵阳客运分公司要像成都客运总公司报批，总公司再向成都铁路局申请。”张烨介绍说，原本一步就能解决的事现在却需要多步。

不仅如此，客运公司同铁路局的冲突开始逐步升级。“客运高峰期的时候，客运公司很难向铁路局要到‘线和‘点。”沈阳原客运公司的员工介绍说，“在铁路局货运非常繁忙，他们会说，我凭什么给你？我的货运还过不去呢。”

事实上，即便铁路局将点线批给客运公司的话，他们也并不能像当初设想的那样得到更多的回报。“一分钱都别想多拿，这些钱基本都上缴了”。北京铁路局的一位职工介绍说，两者之间并没有建立市场交易关系。

这种矛盾还常常让人哭笑不得，客运公司希望乘客上车补票，而铁路局则严防死守，无票不准上车，两方面较劲，几成闹剧。乘客很不理解：怎么一家人还闹得这么僵！

凡此种种，不一而足。在客运公司的遭遇背后，是“网运分离”至今难以弥合的伤口。

国家发改委综合运输研究所研究员罗仁坚痛陈其弊，“铁路运输企业仍然是行业主管部门的行政附属物，基本上不具备企业在市场经济体制中本属于自身的各项权能。而铁道部对各铁路局行使的不是股东代表的权利，而是行政权力。”

这一切最终导致了第一线的改革者们颇感无奈。到2001年底，仅有6家左右的客运公司挂牌。去年，时任国务院总理的朱基在第九届全国人民代表大会第五次会议上的《政府工作报告》中对铁道部“网运分离”进行了第一次的“官方否定”，朱强调说，要“推进垄断行业改革……抓紧研究制定铁路管理体制改革方案。”

新改革关键在政企分开

就在这两个月客运公司纷纷“回归”铁路局之际，中国《新闻周刊》得到的消息是，一份新的铁路总体改革方案已经提交国务院，正在等待批复。

“不知道铁道部会拿出什么样的方案。”而罗仁坚已经看到了两份铁道部内部酝酿的改制方案。一份完成于2000年，另一份完成于2002年8月。据说第二份已经修改了30多遍。

意味深长的是，第二份方案中的一个亮点是分两步走，其中第一步似乎暗合了目前发生的变化：组建国家铁路控股公司，组建3个客货“网运合一”的北部、中部、西部区域公司，以及货车租赁和集装箱运输公司，国家铁路控股公司扮演出资人的角色；在第二阶段，等到时机成熟，再重新开始实施“网运分离”，将各区域的的客运和货运事业部改组成为客运和货运公司，到时，铁路控股公司改组为国家网路公司。

由于铁路改革的权杖一直掌握在铁道部手里，有人认为这两份方案尚缺乏广泛的“参与性”，“我们都只是旁观者。”罗仁坚说。

从1999年以来，“铁路改革”逐渐成为一个令人感到乏味的问题，“听到了太多的方案，看到了太多的表演，我们已经麻木了。”文力说，与他一样，国家发改委综合运输研究所所长董焰也有同样的感受。

今年履新的铁道部新部长刘志军正在力推铁路“跨越式发展”的战略，而此次的客运公司被取消,在地方上就是作为该战略的一部分来宣传的。但是，这个战略的中心环节是“路网建设与提高速度”。

“跨越式发展千万别导致用发展来取代改革。”业内一位著名的学者说，他最担心的是铁路改革被跨越过去。当然，发展本身也许就是改革的一部分。改革的目的和结果都是为了促进发展。

“铁路的技术发展是与制度支持呈正相关的。没有一定的制度基础，今年铁路的‘跨越式发展可能会遇到体制、资金、企业组织形式等因素的严重制约。”董焰说。而文力甚至认为，“铁路实现‘跨越式发展的制度支持条件首先是改革总体方案的研究制定。”因为，“这决定着铁路未来的体制方向。”

经过5年多铁路改革试验，一切似乎又回到起点。而问题的关键是：政企如何分开，这个问题又一次摆在铁路改革者的面前。