加大财政对农业的支持力不断提高农业的竞争力

廉桂萍

财政对农业的支持与保护是当今世界永恒的话题。不论社会制度、发达程度如何，各国政府都以各种不同方式扶持农业的发展，不断提高农业的竞争力，促进了农业的持续稳定发展。日前许多发达国家和发展中国家仅政府对农业投入一项占农业总产值的比重就达到或超过10％，而我国政府对农业的支持力度还很弱，财政对农业投入仅占农业总产值的4％左右。财政对农业投入占财政总收入的比重一直徘徊在7％一8％之间，这种投入力度对于提刀农业的竞争力显然是不够的。因此，如何加大政府对农业的财政支持力度，不断提高农业的竞争力，是摆在我们面前的一个实际问题，理应引起理论界和政府部门的重视。一，深刻认识加大财政对农业支持力度的重要意义

农业是一个具有自然风险和巾场风险的弱质产业。农业的弱质性和风险性决定了农业投入的比较利益低，利益驱动小，人们对农业投入的兴趣不大，热情不高，容易造成农业中的资金、十地、技术以及高素质劳动力向效益高、见效快的非农产业转移，最终将导致农业的萎缩。而且，农业投入的回收具有较长的滞后性。农业单凭本身的力量根本无法满足其资金的需求，农业的发展客观上要求外力予以推动，这种外部力量就是政府对农业的支持。

农民是弱势群体，离不开政府的支持，特别是财政的支持。近几年来，我国经济的发展势头很快，但是农民收入增长幅度大幅度减缓。据统计，1997年农村居民人均纯收入实际增长4．6％，1998年为4．3％，1999年进一步回落到3．8％，2000年农民人均纯收入增长幅度降至2．1％左右。2000年我国城镇居民人均可支配收入为6860元，而农村居民人均纯收入是2366元，只相当于我国城镇居民收入的34％，基本上处于温饱阶段。农民购买力占全国的比重也由80年代中期的53％下滑到目前的38％，即占人口总数70％的农民消费总额比不上占人口总数30％的城市居民。；带来的直接后果就是农业发展后劲不足，农业基础地位不稳。

面对市场经济的快速发展，农业资源要素竞争能力明显不足。在我国当农产品供不应求时，由统购统销的体制向城市和工商业转移着农民的经济剩余：而当农产品供过于求时，政府对农产品收购的价格保护收益却又大量地流失到了垄断部门的手中。这种因体制弊端所导致的农业竞争弱势地位在一定时期还难以根除。尤其是我国加入世贸组织后，农业面临的竞争压力比其他产业都要大，且影响广泛，牵涉8亿农民和农业的相关产业。

农业、农村和农民问题不仅是一个经济问题，而且是一个政治问题。近年来，我国一些地方干群关系紧张，社会治安状况下降，以及因负担过重等问题发生的恶性事件呈上升趋势。都与农民增收困难，城乡差距进一步扩大有着最直接的关系。所以，农业发展的严重滞后和农民收入增长缓慢，绝不仅仅是农村和农民的事情，而实实在在是事关全局、事关不整个国民经济能否保持持续稳定健康发展的大事。

鉴于农业的基础性和弱质性两大特性以及农业竞争能力明显不足等问题，世界上大多数国家都对农业给予应有的支持和保护。我国是一个农业人口占70％的农业大国，政府对农业的重视程度，财政对农业的支持力度更显重要，它是农业发展的基础，是增强农业竞争力的必要条件，是农业由传统走向现代的关键。

二，当前我国农业财政政策存在的主要问题

1．财政对农业投入的增长幅度比较低，难以满足农业发展的资金需要

改革开放以来，国家财政用于农业的支出，其绝对量呈现出不断增长的趋势，但相对规模却有所下降。据统计，1950年一2000年，国家财政对农业的投入占国家财政总支出的比率平均为9．85％，1973—1980年，这一比率连续保持在10％以上，1981—1999年，这一比率平均为8．69％，2000年，这一比率进一步降至7％，2001年，这一比率有所提高为8．6％。近几年这一比率大致维持在8％的水平。可见，国家财政对农业投入比率明显不高，特别是20世纪90年代国家财政状况有了根本好转之后，这一比率未见有明显提高。在当前和今后一个时期，我国农业面临着艰巨的结构凋整任务，加入WTO对我国农业又将产生不小的冲击，而上述政府支农的低水平状况与现在农业发展面临的形势和任务很不相称，急需要改变。

2．地方财政普遍缺乏增加农业投入的积极性，进一步导致农业发展后劲不足

在整个财政支农支出中，地方约占80％，所以，确保财政支农支出稳定增长的关键在于地方政府。但由于农业比较利益低，地方政府在局部利益驱使下，将资金投向急功近利的产业寻求短期收益，对农业投入却大幅度下降。其根本原因在于地方的农业投入缺乏一种约束机制。据统计，1991—2000年，地方财政总支出由2295．81亿元增长到10366．65亿元，增长了3．52倍，而地方则政农业支出由220．74亿元增长到689．47亿元，增长了2．13倍，地方财政农业支出比重呈逐年下降趋势，1991年为9．65％，1995年为7．9％，到2000年下降为6．6％，正是由于地方支农的比例大幅度下降，由此加剧了农业投资的短缺。

3．财政对农业投入的重点不突出，严重影响到财政支农资金的效益

——是财政用于生产性的支出比重下降，而用于人员机构经费增长较快，形成一种“有钱养兵，无钱打仗”的局面。这说明，近年来农业事业费比重的上升并不意味着农业事业发展具有良好的资金保障条件；恰恰相反，农业事业的发展普遍面临着资金矛盾的困扰。二是间接支持多于盲接支持。例如政府通过拨款支持农业事业单位为农业提供科技示范、病虫疫病防治宋为农民服务；通过修路引水、培训指导等开发式扶贫，为贫困地区创造最基本的生产和生活条件，帮助脱贫致富等，这都是必要的，但并不像发达国家有较大比重的财政支出直接用于农民或农场主收入补贴等，这也是导致农民收入增长速度放缓的一个原因，势必影响到农民生产的积极性和农村社会的稳定。

4．财政支农资金到位率较低，监督手段落后，未能有效地发挥财政应有的作用

我国在财政农业支出资金管理上，普遍存在着中间环节多、资金在途时间长、运行缓慢、资金到位率低、足额预算比例不高、挤占挪用现象普遍存在。特别是一些财政困难、资金调度无力的县级财政通常挤占财政支农资金用于发放工资、弥补办公经费不足。这说明很多财政资金在下拨过程中被层层截留了，农民所得不多，引起农民不满，也导致国家农业投入政策的失误，对农业起不到有效的支持和促进作用，使农业得不到实实在在的政府财政支持与保护而逐渐丧失竞争力。长此以往，农业发展所面临的形势可想而矢no

三。加大财政对农业支持力度的政策建议

1．增加财政对农业的投入力度，确保财政支农资金总量的稳定增长

资金的严重不足，是制约农业发展的至关重要的问题。囚此，解决农业发展资金严重短缺的问题，乃是推动农业经济发展的首要问题。而我国的国情决定了政府始终是农业投入的重要渠道，而财政对农业的投入则是政府支农的主要手段，是农业得以顺利发展的物质保证。为此，今后增加我国农业财政投入政策的基本取向：一是根据我国农业发展需要及财政收入状况，采取有效措施，实现增速4％的目标，二是逐步提高财政支农支出比重，使各级预算的支农支出增长幅度略高于财政支出的增长幅度，力争在“—卜五”期末将这一比重由现在的8％提高到10％，使中央、省和市县各级财政对农业的投资达到整个经济投入的10％、25％手D40％，并且要通过立法来加以明确，将各级政府支农行为纳入法律规范。三是确保国家新增财力向农业倾斜，确保国债资金向农业倾斜。四是通过税收、贴息、补贴、债务等政策手段，引导信贷资金、预算外资金、农村集体资金、外资及其他社会闲散资金流向农业，形成多元化的农业投入新机制，使财政资金达到“一两拨千斤”的效果。

2．建立有效的农业保护机制

(1)农民权益保护。应当实施农产品保护价格政策，健全农产品风险基金制度，并根据农业生产状况和农产品巾场供求状况，确定农产品心场保护价格；改革财政对农、仅的补贴办法，减少农产品流通环节的财政补贴，增加农业生产环节的补贴。特别要考虑把一部分补贴直接用于增加农民收入。比如，通过建立农业灾害补助制度、农业保险基金补助制度、特殊困难农民生产补助制度等，从而为降低农民的损失，增加农民收入提供制度保障，坚决治理“三乱”，确保农民利益不受侵犯。(2)农业资源保护。应当通过立法手段尽快制定相应的地方法规，加大执法力度，依法保护农业资源。重点要加强十地资源的保护和水资源的保护。通过深化土地使用制度改革，完善和加强政府对十地供应的凋控，建立并完善基本农田保护区制度，建立耕地保护专项资金；加强水资源的统一管理，保护农业生产用水和灌溉设施，推广多途径的农业节水措施，从而为农业的稳定健康发展打下良好的基础。(3)农业生态环境保护。通过增加财政投入，建立天然林生态效益补偿机制并减轻其社会负担，建立退耕还林还草的补偿制度等，从根本上保护好农业生态环境。

3．明确今后财政支农的方向和重点

财政支农应彻底改变过去存在的随意性现象。财政支农资金使用的重点和范围应是具有外溢性大、投资规模大、风险大、建设周期长的项目。具体考虑：一是加大农业和农村基础设施建设投入。将农业基建投入在国家基建投资总额中的比重逐步提高到?％一8％的水下，重点是水利设施。二是支持农业结构调整。要加大对“种子工程”、畜牧良种、优质饲料、区域化优质农产品基地、产业化龙头企业等方面的支持。二是完善农业社会化服务体系。重点是增加气象投入，建立完善各种专门性自然灾害气象预报服务：加强对病虫疫情监控的投入，减轻农业损失；增加对农产品信息网络和营销细织建设的投入，逐步建立覆盖全国城乡、连接国际巾场的农产品信息网络营销组织。四是加大对农业基础教育和科技的投入力度，把促进农业科技进步放在重中之重的地位。要加大中央财政对农村基础教育的转移支付，提高农利整体文化水不，增加对农民提供的再就业培训和各种技术培训支出，全面提高农民的素质，以增加农民的就业机会，加强对重点农业科研成果与技术项日推广应用，支持农业高新技术产业化，直接提高农产品的产量和质量，以提高农业竞争力。

4．切实减轻农民负担，使农业经济得以休养生息

首先要调整农业税制。要建立起以增值税、土地使用税为主的新的农业税体系。其次，逐渐压缩农业特产税的征收范围，降低税率，直到取消。最后，加快农村税费改革的进程，规范收费管理，地方政府无权设立涉及农民的各种摊派和达标升级活动。与此相配套的是切实精简乡镇机构和压缩财政供养人员，并建立健全农民负担监督机制。

5．建立健全农业财政投入的管理监督机制

一是积极推行部门预算和项目预算。对财政支农资金实行总休规划、择优投放，引进竞争机制，进行项目招标和投标，提高资金使用效益。二是逐步推行财政对农业投入的“阳光政策”。做到资金运行中的层层透明，减少中间环节，真正体现财政对农业的支持，保证财政对农业投入的及时足额到位。三是建立财政农业投入资金的监督约束机制。要成立专门的监督检查机构，定期对农业资金的落实、使用情况进行大检查，发现问题及时解决。并同时实行定期审核、报告制和工程完工的强制验收制。总之，今后一个时期尤其要在农业项日管理改革方面下功夫，不断完善管理制度，引进科学的分配方式，制定符合实际的支出标准，实行公开透明的管理机制。要引进推广招标投标、项目预算、集中支付、政府采购、报账制、公告制、专家或中介机构评估等科学管理措施，切实有效地提高农业投资效益，发挥财政刘农业的支持作用。