毛泽东主持起草共和国第一部宪法

穆兆勇

“宪法是一个国家的根本法，从党的主席到一般老百姓都要按照它做，将来我不当国家主席了，谁当也要按照它做，这个规矩要立好。”

１９５３年１２月２７日晚，一趟专列载着时任中共中央主席和中央人民政府主席的毛泽东，悄然驶出北京站，向南疾驰而去。专列的目的地是风景宜人的杭州。这是建国后毛泽东第一次到杭州。他到杭州是进行一项重要的工作——起草共和国的第一部宪法。

事情还得从新中国成立时说起。新中国成立之初，由于不具备召开全国人民代表大会、制定宪法的条件，因此实施了由中国人民政治协商会议全体会议代行全国人民代表大会的职权，由《共同纲领》代替国家宪法的过渡办法。经过三年的艰苦奋斗，到１９５２年底，全国范围内的大规模军事行动已经结束，土地改革基本完成，国民经济恢复的任务也顺利实现，人民的组织程度、觉悟水平也有了很大的提高，召开全国人民代表大会、制定宪法、选举新一届中央政府的条件已经具备。按照全国政协组织法的规定，政协全体会议每三年召开一次。到１９５２年，一届政协也即将到期。就在这样一个历史背景下，中共中央认真分析了形势，于１９５２年底提出了尽快召开全国人民代表大会和制定宪法的建议。

１９５２年１２月２４日，全国政协常委会举行了第四十三次扩大会议，一致同意中国共产党的提议，决定由全国政协向中央人民政府委员会建议，根据《中央人民政府组织法》第七条第十款所规定的职权，筹备召开全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。１９５３年１月，中央人民政府委员会召开会议，决定在１９５３年以普选方法产生的各级人民代表大会的基础上，召开全国人民代表大会，制定宪法，批准《国家五年建设计划纲要》和选举新的中央人民政府。同时，会议成立了由毛泽东任主席，朱德、宋庆龄等３２人为委员的中华人民共和国宪法起草委员会。

随后，宪法起草委员会制定了工作程序，着手准备宪法的起草工作。６月６日晚，毛泽东召集刘少奇、朱德、邓小平、陈伯达、胡乔木到他的住所开会，商谈宪法有关问题。

不巧的是，１９５３年我国部分地区遭受严重的自然灾害，为集中力量战胜自然灾害，中央人民政府委员会于１９５３年９月１８日召开第二十八次会议，通过了关于推迟到１９５４年召开全国人民代表大会及地方各级人民代表大会的决议，这就使宪法的起草工作也相应推迟。

为保证宪法的起草工作顺利进行，并为宪法起草委员会提供一个可供讨论、修改的宪法草案初稿，１９５３年底，中共中央决定成立宪法起草小组。毛泽东对宪法起草工作非常重视，亲自挂帅。为避开繁忙的公务，毛泽东决定到外地呆一段时间，以便集中精力进行起草工作。１２月２４日，毛泽东主持召开了中共中央政治局扩大会议，会议决定让毛泽东休假一段时间，这期间由刘少奇代替毛泽东主持中共中央工作，好让毛泽东着手起草中华人民共和国宪法草案。

随后，毛泽东率领宪法起草小组的三大成员陈伯达、胡乔木、田家英，踏上了南下杭州的列车。在疾驶的火车上，毛泽东对随行人员说：治国，须有一部大法。我们这次去杭州，就是为了能集中精力做好这件立国安邦的大事。在杭州期间，他对身边工作人员说：“宪法是一个国家的根本法，从党的主席到一般老百姓都要按照它做，将来我不当国家主席了，谁当也要按照它做，这个规矩要立好。”

是字斟句酌，改了又改，批语也写了不少

１９５４年１月７日，宪法起草小组开始工作。在毛泽东的主持下，首先制定了详细的工作计划。报经中央批准后，起草小组就开始了紧张的工作。２月中旬拟出了宪法草案的初稿，２３日又修改出了二读稿，２５日修改出了三读稿。２４日、２６日，毛泽东分别两次致信刘少奇谈宪法草案初稿的修改情况。在２６日的信中，毛泽东说：“为便于中央在这几天讨论宪法草案，这里的小组赶于两天内又作了一次修改，称为三读稿，现送上，请照此印发中央各同志阅看。”

刘少奇于２月２８日、３月１日两次主持中共中央政治局扩大会议，讨论并基本通过了宪法草案初稿三读稿。就这样，讨论、修改工作在南北两地分头进行，从１月７日开始，直到３月中旬才结束。在此期间，杭州方面，毛泽东主持起草小组一次次修改；北京城里，刘少奇召集中央有关人员一次次讨论。北京方面讨论一次，意见发到杭州，杭州方面就修改一次，然后又将修改稿传回北京，每次都有很多修改。３月上旬，起草小组又提出了第四稿。３月１２日、１３日、１５日，中央政治局连续召开扩大会议，对四读稿进行讨论修改，基本上完成了对宪法草案（初稿）的草拟工作。

宪法草案是在毛泽东主持下起草的，他不仅提出了制定宪法的指导思想和许多重要内容，而且对历次宪法草稿都作了修改，写了不少批语，并在宪法起草委员会、中央人民政府委员会讨论宪法草案的会议上作了多次讲话和插话。但起草过程中的这些文献没能完整地保存下来，现在能找到的只有１９５４年１月到２月间的三个油印稿和３月间的一个铅印稿。１月到２月间的三个油印稿，一个是有些条文并附有说明文字的，一个是附有说明的第一次修正稿，再一个就是封面印有“中华人民共和国宪法草案（初稿）”的。铅印稿是３月１８日、１９日讨论修改的初稿。除此之外，现在还能查到的有：１９５４年３月２３日，毛泽东在宪法起草委员会第一次会议上的插话记录稿；６月１１日，毛泽东在宪法起草委员会第七次会议讨论通过宪法草案时的谈话记录；６月１４日，毛泽东在中央人民政府委员会第三十次会议上关于宪法草案的讲话；９月１４日，毛泽东在中央人民政府委员会临时会议上修正通过宪法草案时的讲话。从上述保存下来的资料中，我们可以看出，毛泽东对宪法的起草倾注了大量的心血，是字斟句酌，改了又改，批语也写了不少。

在宪法草案最初的一个油印打字稿中，序言部分没有说明文字。对此，毛泽东在批语中写道：“序言应有说明。”在稿子第五条的“说明”中有“本条所说的‘资本家所有制，包括富农在内”，毛泽东在“包括富农在内”旁画了道竖线，批语道：“不甚妥？”

针对这个稿中第十一条第二款“任何个人的私有财产不得用以反对和损害公共利益”，毛泽东批语道：“宜单列一条。”１９５４年９月２０日，第一届全国人民代表大会第一次会议通过的宪法中，这一款被单列为宪法总纲第十四条，文字改为：“国家禁止任何人利用私有财产破坏公共利益。”

在油印打字的宪法草案第一次修正稿中，第十六条规定：“中华人民共和国维护人民民主制度，保护全体公民的安全和一切合法权益，镇压一切反革命活动，惩办一切勾结帝国主义、背叛祖国、危害人民、破坏人民民主制度和破坏国家建设事业的卖国贼和反革命分子。”毛泽东在其中的“全体公民”旁画了两道竖线，并在上方写有“什么是公民”字样。又在其中“勾结帝国主义、背叛祖国”之后画一插入号，并在上方写有“举行内乱，推翻政府”字样。这一条附有以下说明：“《共同纲领》该条中，原用有‘严厉处罚数字，那是对‘首要分子说的，而本条现在的规定是指一切‘卖国贼和反革命分子，故不用‘严厉二字，以使规定较为灵活。”

针对这个修正稿有关国务院一节中没有提及国家主席的交议权和最高会议决议的性质，毛泽东在这一节旁批语：“主席有交议权，最高会议决议的性质。”宪法草案（初稿）１９５４年３月１８日、１９日的讨论稿，在说明中对有关这一内容的条款提出了两个修改方案：一个方案是，“在必要时召集中华人民共和国副主席、国务院总理和其他有关人员举行最高国务会议”；另一方案是，“在必要时召集有关人员举行最高国务会议”。毛泽东在前一个方案旁批语：“较妥。”１９５４年９月２０日，第一届全国人民代表大会第一次会议通过的宪法的第四十二条中，将有关这一内容规定为：“中华人民共和国主席在必要的时候召开最高国务会议，并担任最高国务会议主席。”“最高国务会议由中华人民共和国副主席、全国人民代表大会常务委员会委员长、国务院总理和其他有关人员参加。”“最高国务会议对于国家重大事务的意见，由中华人民共和国主席提交全国人民代表大会、全国人民代表大会常务委员会、国务院或者其他有关部门讨论并作出决定。”

在封面印有“中华人民共和国宪法草案（初稿）”的油印打字稿的第五十八条规定：“地方各级人民代表大会和地方各级人民政府在执行其任务时，应经常保持同人民群众的密切联系，广泛吸收人民群众参加和监督国家管理工作，不断地注意对脱离群众的官僚主义现象进行斗争。”在这段文字上方，毛泽东批语：“此条似应移至总纲。”在一届人大一次会议通过的宪法中，这一条写入了宪法总纲的第十七条，文字改为：“一切国家机关必须依靠人民群众，经常保持同群众的密切联系，倾听群众的意见，接受群众的监督。”

在宪法草案（初稿）１９５４年３月１８日、１９日的讨论修改稿中，序言第二段有一句话“我国人民在过去几年内已经很有成效地进行了土地改革、抗美援朝、镇压反革命、完成经济恢复等项大规模的斗争”，毛泽东批语：“‘土地改革不成文，应加‘制度的。‘镇压反革命下加‘分子。”

这个宪法草案（初稿）的第三十六条是关于全国人民代表大会常务委员会职权的，其第四款为“通过和发布具有法律效力的决议和条例”。毛泽东审阅时，删去了这一款中的“和发布”字样，并批语：“此处不写‘发布为宜，免与主席职权分歧。”在一届人大一次会议通过的宪法中，这一款改为“制定法令”。

同样是在这个初稿中，第四十一条关于国家主席的职权中删去了原有的第三款“授予国家的勋章、奖章和荣誉称号”。毛泽东在删去的这一款旁边批语：“此项恢复，可由副主席去办。”１９５４年９月２０日通过的宪法中保留了这一款的内容。

“宪草要简单、明了……”

中央政治局讨论通过了四读稿后，宪法草案的起草工作告一段落。毛泽东于１９５４年３月１７日返回北京。

３月２３日，宪法起草委员会的３０多位委员聚集中南海勤政殿，出席中华人民共和国宪法起草委员会第一次会议。毛泽东主持会议并代表中国共产党向会议提出了中共中央起草的《中华人民共和国宪法草案（初稿）》。毛泽东说，这个初稿可以小修改，可以大修改，也可以推翻另拟初稿。

宪法起草小组成员陈伯达向宪法起草委员会作关于宪法草案（初稿）起草工作的说明。在谈到宪法必须根据国家性质和经济关系，充分表达我国逐步过渡到社会主义社会这一根本要求时，毛泽东插话说，这个宪法是以《共同纲领》为基础加上总路线，是过渡时期的宪法，大概可以管十五年左右。

当谈到宪法草案保护各种所有制时，毛泽东说，宪法草案有个其他个体劳动者，这是指：“摊贩、夫妻商店、船夫、戏班子等等，他们既是劳动者，也是私有者。比如梅兰芳，他也是劳动者，他的戏班子又是他个人的。”

当谈到全国人民代表大会同国家主席、国务院总理的关系时，毛泽东说，我们的主席、总理，都是由全国人民代表大会产生出来的，一定要服从全国人民代表大会，不能跳出如来佛的手掌。苏联叫最高苏维埃，我们叫全国人民代表大会；苏联叫最高苏维埃主席团，我们叫全国人民代表大会常务委员会；苏联叫部长会议，我们叫国务院。我们就是多个主席。有议长，还有主席，叠床架屋，这个办法可以不可以？可以讨论。

当谈到我们国家实行集体领导，并以个人形式来表现时，毛泽东说，主席也不是政府，国务院不向他汇报工作。打屁股打国务院总理，不打主席。我们中国是一个大国，叠床架屋地设个主席，目的是为着使国家更加安全。有议长，有总理，又有个主席，就更安全些，不至于三个地方同时都出毛病。如果全国人民代表大会出了毛病，那毫无办法，只好等四年再说。设主席，在国务院与全国人大常务委员会之间有个缓冲作用。

宪法起草委员会在进行了认真而严肃的讨论后，完全接受了这个初稿，并决定将宪法草案（初稿）分发给中国人民政治协商会议全国委员会，各大行政区，各省、市、自治区的领导机关，各民主党派，人民团体和武装部队进行讨论，广泛征集各方面的意见。

针对宪法草案写得比较简单，文字有些通俗的情况，毛泽东说：宪草要简单、明了。我们国家各方面都缺乏经验，将宪草写得简单、明了些，是有好处的，等将来有经验时，再制定详细的宪法。而且，我们还可以根据情况，多制定些子法。至于母法——宪法，就不能随便变更、修改，否则会有影响。所以，我们的宪草，除总纲外，其他各章都写得比较简单。文字尽量通俗易懂，便于群众了解和掌握。

“前后总算起来，恐怕有一二十个稿子了。”“总之，是反复研究，不厌其详。”

为了在全国范围内开展对宪法的讨论，３月２５日，中共中央发出了《关于讨论中华人民共和国宪法草案（初稿）的通知》，要求各大行政区，各省、市、自治区和５０万人以上的省辖市，广泛地进行对宪法草案（初稿）的讨论。从这一天开始，到６月１１日结束，历时８０多天，共有８０００多人参加了讨论，提出修改意见共计５９００多条。这期间，在刘少奇的主持下，宪法起草委员会一共召开了五次会议，吸收了各地报来的意见，逐章逐条地对初稿进行讨论修改，形成了《中华人民共和国宪法草案（修正稿）》。

６月９日，毛泽东审定修正稿后，给刘少奇写信，嘱：“少奇同志阅后，交李维汉同志。此件可即印发有关各人（宪法起草委员、中央人民政府委员），并要他们于６月１１日带到会场。”

６月１１日，宪法起草委员会召开第七次会议，对宪法草案的全部条文作最后审查。会议由刘少奇主持。毛泽东作了重要讲话。他说：宪法起草委员会已经开了六次会议了，今天是第七次会议，也可以说是中央人民政府委员会开会前的最后一次会议。宪法起草委员会应当把它所做的工作向中央人民政府委员会报告，并把这个宪法修正稿作为草案批准公布，在全国人民中间进行讨论，收集意见。中央人民政府委员会将要在最近开会。宪法草案大概在１５日以前公布，在全国人民中间还要进行两个半月到三个月时间的讨论。宪法草案公布后，要在全国范围内进行广泛的解释，组织讨论。今天的会议是对宪法草案的全部条文作最后的审查。虽然大家对条文都很熟悉了，但是今天要表决通过，为了慎重起见，还是把它读一遍吧！

宪法起草委员会办公室副秘书长齐燕铭宣读了宪法草案全文。

宣读条文后，会议对草案全文进行了认真的讨论。最后，在毛泽东主持下付诸表决。全体一致同意，决定将它提交中央人民政府委员会。

宪法草案的通过，标志着宪法起草工作胜利结束。毛泽东说：宪法的起草，前后差不多七个月。最初第一个稿子是在去年１１月至１２月间，那是陈伯达同志一个人写的。第二稿，是在西湖，花了两个月时间，那是一个小组写的。第三稿是在北京，就是中共中央提出的宪法草案（初稿），到现在又修改了许多。每一次稿本身都有许多修改，在西湖那一次稿，就有七八次稿子。前后总算起来，恐怕有一二十个稿子了。大家尽了很多力量，全国有８０００多人讨论，提出了五千几百条意见，采纳了百把十条，最后到今天还依靠在座各位讨论修改。总之，是反复研究，不厌其详。将来公布以后，还要征求全国人民的意见。宪法是采取征求广大人民的意见这样一个办法起草的。这个宪法草案大体上是适合我们国家情况的。将来全国讨论以后，会有好的意见提出来，会有所修改，但总的方面不会有什么改动了。

６月１１日，中华人民共和国宪法起草委员会向中央人民政府提交了《关于宪法起草工作经过的报告》，指出：“这个《中华人民共和国宪法草案》，我们认为是适当的。现在把这个草案提请中央人民政府委员会审查通过，并请在通过后予以公布，在全国人民中组织讨论，以便收集意见，再作修改，向第一届第一次全国人民代表大会提出关于宪法草案的报告。”

“搞宪法是搞科学。”

６月１４日，毛泽东主持召开中央人民政府委员会第三十次会议，通过《中华人民共和国宪法草案》和关于公布宪法草案的决议，要求全国地方各级人民政府立即在人民群众中普遍地组织关于宪法草案的讨论，发动人民群众积极提出自己对于宪法草案的修改意见。会议同时要求宪法起草委员会继续进行工作，收集人民的意见，加以研究，在第一届全国人民代表大会第一次会议召开前完成对宪法草案的修改，并准备向全国人民代表大会提交关于宪法草案的报告。

毛泽东在会上作了《关于中华人民共和国宪法草案》的讲话。他满怀信心地说：这个宪法草案，看样子是很得人心的。为什么呢？毛泽东解释道：主要是起草宪法采取了领导机关的意见和广大群众的意见相结合的方法。这个宪法草案，结合了少数领导者的意见和８０００多人的意见，公布以后，还要由全国人民讨论，使中央的意见和全国人民的意见相结合。毛泽东预言：宪法草案公布之后，一定会得到全国人民的一致拥护，也将会在国际上发生巨大的影响。会议要求各级人民政府立即组织起各阶层群众的广泛讨论，提出修改意见，同时要求宪法起草委员会继续工作，收集人民的意见，在第一次全国人民代表大会举行以前，完成对宪法草案的修改。

当时，曾有人提议将这部宪法定名为“毛泽东宪法”，宪法草案也写进了颂扬毛泽东的文字。毛泽东对此坚决予以拒绝，并要求删掉宪法草案中颂扬自己的条文。有人说删掉这些条文是毛泽东“特别谦虚”的原因。对此，毛泽东在这次会议上严肃地指出：不能这样解释，这不是谦虚，而是因为那样写不合适，不合理，不科学。在我们这样的人民民主国家里，不应当写那样不适当的条文。不是本来应当写而因为谦虚才不写。他强调说：科学没有什么谦虚不谦虚的问题。搞宪法是搞科学。我们除了科学以外，什么都不相信，就是说，不要迷信。中国人也好，外国人也好，死人也好，活人也好，对的就是对的，不对的就是不对的，不然就叫做迷信。要破除迷信。不论古代的也好，现代的也好，正确的就信，不正确的就不信，不仅不信而且还要批评。这才是科学的态度。

“宪法不是天衣无缝的，总是会有缺点的。”

６月１６日，《人民日报》刊登了宪法草案全文，并发表题为《在全国人民中广泛地展开讨论中华人民共和国宪法草案》的社论。于是，一场全民大讨论便以最快的速度、最短的时间在全国范围内迅速展开。讨论持续了两个多月，参加讨论的人数达１．５亿人之多，占全国人口的四分之一，各个方面前前后后提出的意见共有１１８万多条。根据这些意见和建议，宪法起草委员会对草案又作了修改。

９月９日，中央人民政府委员会第三十四次会议再一次讨论通过了经过修改的宪法草案，并决定正式将其提交第一届全国人民代表大会第一次会议审议。

在此期间，刘少奇主持起草了准备向第一届全国人民代表大会第一次会议作的《关于中华人民共和国宪法草案的报告》。这个报告稿是对宪法草案的系统阐明，是一个重要的历史文件。毛泽东对这个报告稿作了多次修改。１９５４年９月９日凌晨２时，毛泽东在修改了一部分《关于中华人民共和国宪法草案的报告》稿后，决定约政治局常委讨论这个报告稿的前两章，即第一章“中华人民共和国宪法草案是历史经验的总结”，第二章“关于宪法草案基本内容的若干说明”。他亲笔给秘书高智写了一个便函，要他用电话通知周恩来、朱德、陈云、邓小平等人：今日下午５时以前及下午７时以后，看少奇同志宪法报告稿的头两章，以便晚上１１时左右，和少奇、伯达一起，到我处谈一下这两章的有些问题。

９月１１日，毛泽东对这个报告稿从头到尾修改了一遍。９月１２日，刘少奇主持召开了宪法起草委员会第九次会议，讨论修改《关于中华人民共和国宪法草案的报告》稿。会议最后决定由刘少奇代表宪法起草委员会作这个报告。９月１３日，毛泽东又对这个报告稿作了最后的修改审定。

１９５４年９月１４日，参加第一届全国人民代表大会的代表云集北京。根据西藏等地区的人大代表的意见，中央人民政府委员会召开临时会议，对宪法草案又作了修改。出席会议的除４４名政府委员外，还邀请了２１名人大会议代表组组长列席会议。

会上，毛泽东提出：宪法草案有两个地方要修改，这是全国人民代表大会代表们提出的意见，改了比较好。一是“我国的第一个宪法”，改为“中华人民共和国宪法”。这些修改都是属于文字性的，但不改不行。过去中国的宪法有８个（草案不在内）：清朝的《宪法大纲》，孙中山的《中华民国临时约法》，袁世凯的《中华民国约法》，曹锟的《中华民国宪法》，蒋介石的《中华民国训政时期约法》、《中华民国宪法》，瑞金中央工农民主政府颁布的《中华苏维埃宪法大纲》，新中国的《中国人民政治协商会议共同纲领》。说这个宪法是“我国的第一个宪法”，不妥；说它是“中华人民共和国宪法”，则名副其实。这是属于文字性质的，但是重要的修改，不改就不那么妥当。

另一个需要修改的地方是第三条第三款：“各民族……都有保持或者改革自己的风俗习惯和宗教信仰的自由。”问题出在“和宗教信仰”五个字上，代表中有人提出，说改革“宗教”可以，改革“信仰”则不妥，并且第八十八条已经规定“中华人民共和国公民有宗教信仰的自由”。所谓“有宗教信仰的自由”，就是说：你信仰宗教也好，不信仰宗教也好；你可以信这种宗教，也可以信那种宗教；信了，又可以不信；本来不信，后来也可以信。既然有了第八十八条的规定，第三条再讲“改革宗教信仰的自由”，就重复了。这是西藏代表提出的意见，说这样写法不好，似乎是不要宗教了，说“改革宗教”还可以。历史上的宗教改革很多，比如天主教、基督教、佛教、喇嘛教的改革等等。我看这一条意见是有理由的，把“和宗教信仰”五个字删掉，改为“都有保持或者改革自己的风俗习惯的自由”。因为有第八十八条，删掉这一句没关系，免得误会，免得重复，也免得文字不通。语文学家反对这样写，说“改革信仰”不通。这一条完全是抄《共同纲领》的。可见，《共同纲领》还不是也有缺点。这一点，刘少奇同志的宪草报告中应当提到。

说到可能存在的问题，毛泽东指出，宪法不是天衣无缝，总是会有缺点的。“天衣无缝”，书上是这样说过。“天衣”——我没有看见过，也没有从天上取下来看过，我看到的衣服都是有缝的，比如我穿的这件衣服就是有缝的。宪法，以及别的法律，都是会有缺点的。什么时候发现，都可以提出修改，反正全国人民代表大会一年一次，随时都可以修改。能过得去的，那就不要改了。最后，毛泽东说，这是一个比较完整的宪法了。最先是中共中央起草，然后是北京５００多名高级干部讨论，全国８０００多人讨论，然后是三个月的全国人民讨论，这一次全国人民代表大会１０００多人又讨论。宪法的起草应该说是慎重的，每一条、每一个字都是认真推敲了的，但也不能讲是毫无缺点，天衣无缝。

１９５４年９月２０日，中华人民共和国第一届全国人民代表大会第一次会议以无记名投票的方式通过了共和国的根本大法——《中华人民共和国宪法》。共和国第一部宪法由此正式诞生。