美国对华政策如何产生？

韦　弦

去年以来，布什访华、胡锦涛和江泽民相继访美，是中美关系中最具象征意义的事件，标志着两国关系逐渐走上正轨，逐渐显现理性色彩。

进入２１世纪，由于美国全球性超级大国的地位日益展现，加上其追逐霸权的欲望非常强烈，美国出现的国际政治国内化、国内政治国际化的趋势也日益明显。美国政治家出于竞选需求，不仅把国内问题炒得天翻地覆，而且有时候还对国际问题大加利用。国内政治和国际政治互动的后果是，影响美国对外政策的因素越来越多，越来越复杂。

在中美关系上，上世纪９０年代以来，人们对两国关系难以判断，甚至无所适从，其中一个重要原因就是美国对华政策的国内政治基础在改变，导致决策机制和过程也发生变化。美国对华政策的根本利益似乎越来越模糊，美国人似乎越来越难以达成共识。所以，近年来，美国对华政策所释放的信息自相矛盾。

总统的外交权

美国总统的外交决策权主要来自下面几个因素。第一是宪法所赋予的众多权力，包括三军总司令、头号外交家、行政首脑、国家元首，等等。

第二，总统拥有五项重要的外交政策人事任免权，这是其外交决策权的主要来源之一。

美国总统有权任命总统国家安全事务特别助理、国务卿、国防部长、中央情报局长和财政部长，他们是美国行政部门中五个最重要的对外政策机构的负责人。总统的任免权决定了他当政时期的对外政策走向。

第三，国会权力的日益分散，为总统行使权力提供了机遇。２００多年的历史，已使国会的内部利益呈现出极端多元化的倾向。利益的多元化必然导致权力的分散。这不利于国会权力的扩张，反而有利于总统填补在行政部门与立法部门互动中的权力真空。

第四，党派力量的虚化。根据美国政党政治的运作特点，民主党和共和党不过是选举党，没有长期固定的组织形式，没有长期固定的党员，甚至没有固定的政见。与国外政党相比，政党的虚化使美国总统能成功地行使权力而很少受到党内的掣肘。

第五，强大的民意支撑。总统是民选产生，往往具有很强的个人魅力，在选民和全国人民中的威望也很高，这也是他们得以行使权力的强有力后盾。

正是因为拥有上述权力，美国总统成了外交政策、包括对华政策最重要的主导者与实践者。近３０年来，美国对华关系中几乎所有重大决策，都是由总统倡导并实施的。

对华政策的周期律

当然，美国总统也面临着许多约束，虽然很有权势，但并不那样显赫。除了国会以外，利益集团、思想库、大众传媒乃至民众的主流态度，都会对总统的外交权产生制约。基于权力受到多方制约，我们发现，美国总统在任期内的权力大小有-个周期性的态势，从而导致对外政策也有周期性，对华政策自然如此。而这种周期有大小之分。

简单地说，小周期是指总统的任职周期。尼克松以后的历任总统，在其任职初期，对华态度都比较强硬，而随着任期的进展，其对华态度渐渐友好，渐趋理性。

大周期是指总统选举造成的政策周期。我们可以看到，从里根、老布什、克林顿到小布什，无论他们执政期间对华政策如何，他们都是通过主张对中国采取强硬政策而上台的。与此同时，在任总统为了竞选连任也往往迁就反对派，在对华政策上有所倒退。当然，在竞选的大周期中，也有另一种小周期的存在。即在初选时，反对党候选人的反华言辞激烈，锋芒毕露，而到了全国选举前，其反华力度会有所缓和。

美国的外交政策，包括对华政策很容易成为政治斗争的牺牲品，而真正的国家利益却往往被忽略。

国会的外交权

除了总统之外，与中美关系有关的最聒噪、最无序、最强烈的声音，就是来自国会。回顾中美建交以来美国对华政策制定的历史，可以很清楚地看到，国会有不可忽视的作用。根据美国宪法和政治体制的演变结果，国会的外交权大致包含如下几个方面：

第一，外交立法权，包括批准与外国缔结的重要条约，并针对某一具体的对外政策进行立法。美国的《与台湾关系法》以及《与香港关系法》，就是国会的"杰作"。

第二，外交活动的监督权与调查权。国会对公共政策事务拥有监督权和调查权，包括确保总统"忠实履行法律"的权力。

第三，外交建议与赞同权。在宪法允许的范围内，参议院有权对总统的任命或签定的条约提出建议或表示赞同。

第四，外事经费拨款权。根据美国宪法，国会在立法和拨款问题上有最终决定权，这就保证了国会在大多数对外政策制定过程中的作用。多年来，国会渐渐学会了利用财权来操纵和影响对外政策。

第五，外贸管制权。宪法规定国会有"管理合众国与外国的贸易"的权力，这使国会在对外贸易上拥有比总统更大的权力。

正是因为拥有上述权力，国会在对华政策的制定与执行中，不仅是重要的参与者，甚至左右着政策的倾向与效益。

分权与争权

除了诸多权力外，在实际运作中，国会还可利用其在国内的巨大影响力，以决议案的方式，就外交问题通过一些不需要提交另一院通过和总统签署的文件，表达对某一问题的关注，影响社会舆论，进而影响总统的对外政策。中美建交以来，此类文件不胜枚举。

总统与国会各自拥有的权力与权利是影响对华政策的决定性因素。更重要的是，美国对华政策的基本走向与倾向，不仅取决于总统与国会的权力，更决定于总统与国会之间的互动关系。

美国宪法把对外政策领域中的权力实行了分权，希望这种分权，能够达到一种权力分事与制衡的理想状态，但结果却造成了争权，导致了冲突与纷争。

自建交以来，中美关系每前进一步都迈得很艰难，主要是因为美国总统和国会长期在对华关系上处于扯皮的状态。事实证明，总统和国会的关系，很大程度上影响了中美关系和美台关系。总统与国会关系融洽时，美台关系往往受到冷落；总统与国会关系龃龉时，美台关系也相应受到重视。

总统手中的牌

值得注意的是，尽管国会常常在对华关系上找总统的麻烦，但政府的对华政策也被用来对付国会。与此同时，总统与国会的矛盾，也会被总统用来同中国讨价还价。美国许多总统往往以"国会反对"为借口，在一些重要问题上对中国持强硬立场，或者干脆说某些提升美台关系的行为是国会压力下的产物。所以，总统和国会在对华政策上的交锋，是在演双簧。

以克林顿政府的对华政策为例。从表面上看，民主、共和两党往往在对华政策上互相攻击，其实攻击者也常常受利用或借助，被攻击者也常常利用或者借助攻击者。所以，尽管总统和国会在对华政策方面确有分歧，但这种分歧很容易成为总统的工具。从这个角度看，美国总统和国会的对华政策往往是"相反相成，相争相辅"。这或许就是美国三权分立政治体制的微妙之处吧。