论习近平法治思想中的严格执法观

李志庆

摘 要：党的十八大以来，习近平总书记围绕严格执法进行了系列論述，形成了特点鲜明、逻辑严密的理论观点体系。习近平法治思想中的严格执法观汲取了中华传统法律文化中的执法思想，也是对马克思主义法治理论中国化成果的传承和创新。习近平法治思想中的严格执法观产生是全面推进依法治国、建设法治中国的根本要求，是推进依法行政、建设法治政府的必然遵循，也是对执法不严等执法实践问题的积极回应。习近平法治思想中的严格执法观可以概括为核心要义、实践要求和制度保障三个方面的主要内容。

关键词：习近平法治思想；严格执法；法治政府

中图分类号：D920.0文献标识码：Ａ文章编号：１００９ — ２２３４（２０24）01 — ００12 — ０5

2020年11月召开的中央全面依法治国工作会议，首次提出习近平法治思想，并将这一思想明确为全面依法治国的指导思想。在这次会议上，习近平总书记概括了推进全面依法治国工作应重点抓好的“十一个坚持”，被视为习近平法治思想的主要内容。其中，“第八个坚持”勾画了新时代全面依法治国的基本格局，指出了推进全面依法治国的四个重要环节，并明确了各个环节的主要要求，提出要“坚持全面推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法”。［1］P4在四个环节中，执法上启立法、下接司法和守法，是法律实施的主要环节，也是法治中国建设的关键部分。严格执法是习近平总书记依据我国执法实践提出的重要要求，也是推进法治政府、法治社会和法治国家建设的重要遵循。党的十八大以来，习近平总书记围绕严格执法进行了系列论述，形成了特点鲜明、逻辑严密的理论观点体系。本文将从历史渊源、产生背景、主要内容等视角对习近平法治思想中的严格执法观进行研究阐释，以期促进习近平法治思想的学习宣传和贯彻落实。

一、习近平法治思想中严格执法观的历史渊源

习近平法治思想中的严格执法观是马克思主义法治理论与中华传统优秀法律文化相结合而产生的理论成果，深刻汲取了中华传统法律文化中的执法思想，也是对马克思主义法治理论中国化成果的传承和创新。

（一）先秦时期的严格执法观

在我国，严格执法思想最早可以追溯到春秋战国时期。记载春秋时期齐国宰相管仲思想的《管子》一书最早对严格执法理念进行了阐述。《管子·立政篇》指出“立事者，谨守令以行赏罚，计事致令，復赏罚之所加。有不合于令之所谓者，虽有功利，则谓之专制，罪死不赦。”［2］48其不仅阐明要严格依据法令施行赏罚，而且违反法令取得功绩的行为更要严惩，实际上强调了严格执法在国家治理中的重要性和实施要点。战国时期著名的军事家、政治家、改革家吴起在楚国施行变法时，提出要“明法审令”［3］P202，意图在明确和公开法律的基础上，推进依法行事和令出必行。法家重要代表人物商鞅非常重视法的执行，他指出圣明的君主应“法必明，令必行”［4］P158，强调“有法不胜其乱，与无法同”，［4］P85认为有法不行等于无法。在执法的具体理念上，他提出“刑无等级，自卿相将军以至大夫庶人，有不从王令、犯国禁、乱上制者，罪死不赦”。［4］P142在执法的具体实践中，他谨遵严格执法原则，对于触犯律法的勋贵严格执行刑罚，甚至因太子触犯律法而“刑其傅公子虔，黥其师公孙

贾”［3］P215。在韩国主持变法的申不害也非常重视法令的执行，他在回应韩昭侯“法度甚不易行也”的问题时，指出“法者，见功而与赏，因能而受官。今君设法度而听左右之请，此所以难行也。”［5］P638实际上是建议君王应拒绝左右人的请求，严格依照法律规定，按照功劳行赏、依据能力授官。慎到提出“治国无其法则乱，守法而不变则衰。有法而行私，谓之不法。以力役法者，百姓也；以死守法者，有司也；以道变法者，君长也。”［6］P9既指出了法在国家治理中的重要性，又指出要防止徇私枉法，还从百姓、官吏、君主三个身份界定了人与法之间的关系，强调执法者要严格执法、誓死捍卫法律的施行。韩非子将严格执法视为君主治理国家的必然要求，提出“夫令必行，禁必止，人主之公义也。”［5］P264在如何严格执法上，韩非子一方面提出“赏罚不信则禁令不行”［5］P590，指出法令的实施必须以严格遵照法律执行赏罚为前提；另一方面提出“法不阿贵，绳不绕曲。法之所加，智者弗能辞，勇者弗敢争，刑过不避大臣，赏善不遗匹夫。”［5］P75要求严格公正执法，而不应以执法对象的高低贵贱而有所差别。

（二）秦至明清时期的严格执法观

西汉廷尉张释之强调不能以君王的喜恶而破坏法令的执行，要通过严格执法来使法令取信于民。汉文帝以御马被惊处罚太轻而欲加重犯者，张释之劝阻说“法者，天子所与天下公共也。今法如是，更重之，是法不信于民也。”［7］P1769太子入司马门不下车，张释之追止不准入殿门，并依法“劾不下公门不敬”。［7］P1768唐太宗指出， “法者，人君所受于天，不可以私而失信”“事须画一”“一段于律”，强调要不分亲疏贵贱，严格秉公执法。唐朝王勃提出“法立，有犯而必施；令出，惟行而不返”，［8］P160强调法律一经制订，有违犯法律的就一定要惩治，命令一经发出，只有坚决执行而不能收回。北宋名臣包拯认为“法令既行，纪律自正，则无不治之国，无不化之民，在陛下力行而已”，［9］P14强调严格执行法令是国治民安的必由之路。明朝内阁首辅张居正指出“盖天下之事不难于立法，而难于法之必行”，［10］P40强调只有“刑赏予夺，一归之公道……法所当加，虽贵近不宥；事有所枉，虽疏贱必申”［10］P3才能实现政通人和。清末法学家沈家本指出“法立而不行，与无法等，世未有无法之国而长治久安也”，［11］P34强调法治建设的重点在于严格执法，有法而不得施行，与无法无异。

（三）新中国成立后的严格执法观

毛泽东同志将执法与守法结合在一起，强调要认真守法、严格执法。他指出：“一定要守法，不要破坏革命的法制……我们要求所有的人都遵守革命法制。”［12］P71具体到宪法执行领域，他在新中国第一部宪法出台前强调：“这个宪法草案是完全可以实行的……通过以后，全国人民每一个人都要实行，特别是国家机关工作人员要带头实行，首先在座的各位要实行。”［13］P328实践中，毛泽东同志也在黄克功、刘青山、张子善等案件中，抛却人情的考虑，做到了严格执法。邓小平同志尤为重视法制建设，他在1978年12月的中央工作会议上发表《解放思想，实事求是，团结一致向前看》的重要讲话，明确提出“有法可依，有法必依，执法必严，违法必究”的社会主义法制建设十六字方针。其中， “执法必严”是指执法机关和执法人员必须严格按照法律规定行使执法权，“违法必究”是指要对一切违法行为追究法律责任，二者均阐明了严格执法的要求。江泽民同志指出，“社会主义民主和法制建设进程中的突出任务就是要严格执法，树立社会主义法制的权威，各级党委和政府都要模范地执行宪法和法律，防止和纠正以言代法、以权压法、干扰执法的现象。”［14］胡锦涛同志强调，“全面落实依法治国基本方略要从完善立法、严格执法、公正司法、自觉守法等方面推进”，［15］P25在此基础上提出“科学立法、严格执法、公正司法、全民守法”依法治国的“新十六字方针”，并指出要“坚持法律面前人人平等，保证有法必依、执法必严、违法必究”。［16］P13

二、习近平法治思想中严格执法观产生的时代背景

习近平法治思想中严格执法观的产生具有深刻的时代背景，是全面推进依法治国、建设法治中国的根本要求，是推进依法行政、建设法治政府的必然遵循，也是对执法不严等执法实践问题的积极回应。

（一）全面推进依法治国、建设法治中国的根本要求

党的十八大以来，习近平总书记在邓小平同志的民主法制建设理念、江泽民同志的依法治国和建设社会主义法治国家理念和胡锦涛同志的社会主义法治理念的基础上，进一步强化法治在国家治理中的重要地位，分别于2013年党的十八届三中全会和2014年党的十八届四中全会上创造性地提出“法治中国”和“全面依法治国”理念。法治中国和全面推进依法治國的重要任务是“形成完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系”。［17］改革开放后，我国立法取得了飞速的发展，2011年3月，全国人大常委会宣布中国特色社会主义法律体系基本形成，基本解决了“有法可依”的问题，而法律实施领域已成为我国法治建设的关键问题。除此之外，法治实施体系是法律规范体系和法治监督体系、法治保障体系之间的核心与关键环节，法治建设水平主要靠法治实施体系的情况来反映。执法是法律实施的重中之重，我国80%左右的法律法规均由行政机关执行。习近平总书记指出“行政执法工作面广量大，一头连着政府，一头连着群众，直接关系群众对党和政府的信任、对法治的信心。”［18］关于执法，党的十八大提出了“严格执法”的要求，但并未明确回答什么是严格执法、如何严格执法等问题。因此，严格执法成为党的十八大以来理论界和实务界亟需解决的重要理论问题，正如习近平总书记所言，“经过长期努力，中国特色社会主义法律体系已经形成，总体上解决了有法可依问题……现在，我们的工作重点应该是保障法律实施，做到有法必依、执法必严、违法必究。”［1］P45

（二）推进依法行政、建设法治政府的必然遵循

依法行政是依法治国的重要内容。1993年的国务院政府工作报告首次明确提出“依法行政”的要求。1999年国务院专门召开全国依法行政工作会议，并制定出台《国务院关于全面推进依法行政的决定》，明确指出“依法行政是依法治国的重要组成部分，在很大程度上对依法治国基本方略的实行具有决定性的意义。”2004年国务院印发的《全面推进依法行政实施纲要》首次明确提出建设“法治政府”的目标。2008年、2010年国务院先后出台《关于加强市县政府依法行政的决定》和《关于加强法治政府建设的意见》，依法行政和法治政府建设不断深化。党的十八大之后，中国特色社会主义进入新时代，对依法行政和法治政府建设的定位有了更深刻的认识。2014年，党的十八届四中全会提出坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设，将依法行政和法治政府定位为依法治国和法治中国建设的重要环节。对此，习近平总书记明确指出“全面依法治国是一个系统工程……法治政府建设是重点任务和主体过程，要率先突破”［1］P4“能不能做到依法治国，关键在于党能不能坚持依法执政，各级政府能不能依法行政。”［1］P113新时代背景下，进一步推进依法行政和法治政府建设需要对原有的执法思想进行重构和再塑，习近平法治思想中的严格执法观应运而生。

（三）对执法不严等执法实践问题的积极回应

从古至今，严格执法思想在我国虽一脉相承、源远流长，但在五千年的中华文明史中，其并不占据主导地位。漫长的封建社会塑造了我国人治与法治的对立局面。改革开放后，我国开始向依法治国轨道转型，但无论在执法者还是在广大人民群众中，传统的人治思想和观念依旧根深蒂固，导致以执法不严为代表的执法实践问题十分突出。执法实践中的问题突出表现为四个方面。一是执法不严，有法不依，违法不究。如在破坏耕地和生态环境的案件中，经常有执法机关知情而不严格执法、不积极作为的情况，执法机关的纵容默许也导致相关损失进一步扩大。二是执法不规范。如执法实践中存在不具执法资格的人员参与执法、执法文书不规范、一罚了之、以罚代管等不规范现象。三是执法不公正、选择性执法、人情执法。如在酒驾执法时，执法人员往往对普通公众严格执法，对“权贵”人士则敬而放之；在对企业进行执法检查时，区别对待不同类型的企业。四是执法不文明。如近年来经常曝光于媒体的执法人员采用谩骂、恐吓、殴打相对人，打砸相对人财物等野蛮、暴力执法方式。执法实践中的突出问题不仅破坏了法律的权威和尊严，而且滋生了执法腐败，成为全面推进依法治国的重要阻碍。对此习近平总书记指出，要“坚决纠正有法不依、执法不严、违法不究现象，坚决整治以权谋私、以权压法、徇私枉法问题”［1］P74“推进严格执法，重点是解决执法不规范、不严格、不透明、不文明以及不作为、乱作为等突出问题”。［1］P114

三、习近平法治思想中严格执法观的主要内容

习近平法治思想中严格执法观的主要内容，笔者认为可以概括为三个方面，即核心要义、实践要求和制度保障。

（一）严格执法观的核心要义

严格执法是对法治中国建设四个环节之一的执法环节的概括要求。严格规范公正文明执法是习近平法治思想中严格执法观的核心要义。在纪念现行宪法公布实施三十周年大会上，习近平总书记指出“作为行政机关……要规范政府行为，切实做到严格规范公正文明执法。”［19］P9在党的十八届四中全会第二次全体会议上，习近平进一步指出“执法是行政机关履行政府职能、管理经济社会事务的主要方式，各级政府必须依法全面履行职能……做到严格规范公正文明执法。”［1］P113在党的二十大报告中，习近平总书记论述依法行政时，再次强调要“全面推进规范公正文明执法”。在核心要义的四项内容中，严格执法是指不徇私、不纵容，严格按照法律规定执行和实施法律，是维系法律权威的重要保障，也是行政执法的首位要求；规范执法是指不随意、不任性，按照法律规定的原则和程序执行、实施法律，是执法活动合法有效的重要保障，也是行政法治的本质要求；公正执法是指不偏不倚，按照公平、正义的法治基本原则执行和实施法律，是把握执法尺度的重要保障，也是执法的灵魂和生命；文明执法是指不野蛮、不粗暴，秉持人性化、有温度的理念执行和实施法律，是维护执法理性和温度的重要保障，也是执法为民理念的集中体现。［20］P77-78严格规范公正文明执法是习近平法治思想中严格执法观的核心要义，也是一个有机整体，其中严格是执法的基本要求，规范是执法的行为准则，公正是执法的价值取向，文明是执法的职业素养。［21］正如习近平总书记所言，“严格规范公正文明执法是一个整

体，要准确把握、全面贯彻，不能畸轻畸重，顾此失彼。”［1］P259

（二）严格执法观的实践要求

从实践来看，习近平法治思想中的严格执法观主要包括三方面的要求。一是要加强重点领域执法。按照严格执法的要求，执法机关应依法惩处各类违法行为，但由于执法力量和执法水平的限制，在当前阶段全面严格执法仍存在一些困难。在这种情况下，有选择的将执法资源聚焦于一些特定的重点领域，加强这些重點领域的执法力度，是执法实践中的通常做法。坚持以人民为中心，以法治保障人民安居乐业，是习近平法治思想的核心理念。因此，执法的重点领域即是“关系群众切身利益的重点领域”。为此，习近平总书记在《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》、中央政法工作会议上的讲话和党的二十大报告中反复强调“要加大关系群众切身利益的重点领域执法司法力度”，并具体提出要“让天更蓝、水更清、空气更清新、食品更安全、交通更顺畅、社会更和谐有序。”［1］P247二是要加强执法队伍建设。法律需要人来执行，“全面推进依法治国，建设一支德才兼备的高素质法治队伍至关重要。”［1］115执法队伍是法治队伍的重要组成部分，是严格执法的主体，执法队伍素质的高低直接关系到执法和法治政府建设的水平。然而当前我国执法队伍还部分存在理想信念不坚定、担当作为意识不够、组织纪律性不强、能力水平不足、不正之风流行等问题，尚不能完全适应严格执法的要求。为此，要从树立法治信仰、培育职业良知、加强法治能力建设等方面着手，“按照政治过硬、业务过硬、责任过硬、纪律过硬、作风过硬的要求，努力建设信念坚定、执法为民、敢于担当、清正廉洁的”［1］P55执法队伍。三是要严格落实执法责任。严格落实执法责任是严格执法的内在要求，也是严格执法的重要保障。有权必有责，只有严格落实执法责任，才能督促执法人员严格实施和执行法律。当前，我国执法实践中存在的不作为、乱作为等问题都与执法责任落实不严有关。习近平总书记指出，“该严格执法的没有严格执法，该支持和保护严格执法的没有支持和保护，就是失职，那也是要追究责任的。”［22］P723习近平总书记在党的二十大报告中论述依法行政时，也指出要“严格落实执法责任制和责任追究制度。”

（三）严格执法观的制度保障

习近平总书记明确指出，“做到严格执法、公正司法，还要靠制度来保障，让执法司法权在制度的笼子里运行。”［1］P48制度具有根本性、全局性、稳定性和长期性的特征，推进严格执法应充分发挥制度的保障作用。具体可以从以下几方面着手。一是要完善重大行政决策程序。决策是行政权力运行的起点，而重大决策通常关系到人民群众的切身利益，通过制度建设保障重大行政决策的科学性、合法性、合理性是严格执法的基本要求。党的二十大报告指出，要全面落实重大决策程序制度。重大决策程序包括公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定等内容。其中，习近平总书记特别重视合法性审查机制，指出要“建立行政机关内部重大决策合法性审查机制，积极推行政府法律顾问制度，保证法律顾问制度在制定重大行政决策、推进依法行政中发挥积极作用。”［1］P97二是深化执法体制改革。执法体制决定着执法资源的配置，依据实践需求合理配置执法资源是执法体制改革的目标，也是推进严格执法的重要保障。习近平总书记指出，“执法是行政机关履行政府职能的重要方式。针对当前依然存在的执法不规范、不严格、不透明、不文明以及不作为、乱作为等突出问题，必须加快建立权责统一、权威高效的依法行政体制。”［23］P117党的十八大以来，习近平总书记从推进简政放权、深化党和国家机构改革、健全综合执法制度三个维度推动执法体制改革，其中的一项重要工作是“在市场监管、生态环保、文化市场、交通运输、农业等领域整合组建执法队伍，大幅减少执法队伍类别，合理配置执法力量，着力解决多头多层重复执法问题。”［23］P117三是完善行政权力制约监督机制。用监督机制来督促、规范行政机关严格执法，是严格执法的重要保障，也是法治的根本要求。对于严格执法而言，完善行政权力制约监督机制有两重价值：一方面，可以督促行政机关严格执法，正如习近平总书记所言，“抓好法规制度落实，必须落实监督制度，加强日常督察和专项检查。要用监督传递压力，用压力推动落实。”［23］P155另一方面，可以规范行政机关的执法行为，正如习近平总书记所言，“法律需要人来执行，如果执法的人自己不守法，那法律再好也没用。我们要加强对执法活动的监督，坚决排除对执法活动的非法干预，坚决防止和克服地方保护主义和部门保护主义，坚决防止和克服执法工作中的利益驱动，坚决惩治腐败现行，做到有权必有责、用权受监督、违法必追究。”［1］P21-22完善行政权力制约监督机制，具体可以从优化行政机关内部监督、人大监督、政协监督、检察监督、社会监督等方面入手。

〔参 考 文 献〕

［1］ 习近平.论坚持全面依法治国［M］.北京：中央文献出版社，2020.

［2］ 管仲.管子［M］.李山，轩新丽，译注.北京：中华书局，2019.

［3］ 司马迁.史记［M］.韩兆琦，译注.北京：中华书局，2012.

［4］ 商鞅.商君书［M］.石磊，译注.北京：中华书局，2009.

［5］ 韩非子全译［M］.张觉，译注.贵阳：贵州人民出版社，1992.

［6］ 钱熙祚，校.诸子集成（五）［M］.上海：上海书店，1986.

［7］ 班固.汉书［M］.颜师古，注.北京：中华书局，1999.

［8］ 王子安集注［M］.蒋清翊，注.上海：上海古籍出版社，1995.

［9］ 张田.包拯集［M］.北京：中华书局，1963.

［10］ 张居正.张文忠公全集：（一） ［M］.上海：商务印书馆，1935.

［11］ 沈家本.历代刑法考：刑制总考三［M］.北京：中华书局，1985.

［12］ 中共中央文献研究室.毛泽东年谱（1949-1976）［M］.北京：中央文献出版社，2013.

［13］ 中共中央文献研究室.毛泽东文集：第六卷

［M］.北京：人民出版社，1999.

［14］ 刘振英，邹爱国.加强法制建设 搞好社会治安［N].光明日报，1992-12-17-（001）.

［15］ 中国新闻网.十七届中共中央政治局进行第一次集体学习，胡锦涛强调全面落实依法治国基本方略［EB/OL］.2012-12-26.

［16］ 胡锦涛.坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进为全面建成小康社会而奋斗——在中国共产党第十八次全国代表大会上的报告［J］.求是，2012（22）.

［17］ 中共中央关于全面推进依法治国若干重大

问题的决定［N］.人民日报，2014-10-29（001）.

［18］ 习近平.坚定不移走中国特色社会主义法治道路 为全面建设社会主义现代化国家提供有力法治保障［J］.求是，2021（05）.

［19］ 习近平.在首都各界纪念现行宪法公布实施30周年大会上的讲话［M］.北京：人民出版社，2012.

［20］ 李凌云.习近平法治思想中的行政执法观［J］.西藏发展论坛，2022（04）.

［21］ 本书编写组.党的二十大报告辅导读本［M］.北京：人民出版社，2022.

［22］ 中共中央文献研究室. 十八大以来重要文献选编：上［M］.北京：中央文献出版社，2014.

［23］ 习近平.习近平谈治国理政：第三卷［M］.北京：外文出版社，2020.

〔责任编辑：秋 水〕