数字人民币推进跨境资本管理创新的作用机制

[摘要] 我国央行数字货币（CBDC）在提升货币政策与跨境资本管理效能方面蕴含可观的创新潜力。与其他国家CBDC相比，数字人民币（e-CNY）体现了我国金融科技发展的特色和优势，契合我国经济实际和金融高质量发展需求。未来数字人民币还可在提升货币政策传导效率、促进金融包容性、增强宏观经济政策跨领域协同性等方面发挥更积极的作用，助力实现高水平和高效能的跨境资本管理（CFMs）。在CBDC框架下实施资本流动管理的三个层级分别为用户界面层、央行架构层和跨境平台层。技术层面挑战与先发优势实现、相关法律与制度有待完善、国际货币体系环境限制、数据治理共识与国际标准缺失，是数字人民币进一步发展面临的主要挑战。未来需要持续优化数字人民币的技术链，完善相关法律与制度，积极参与多边协商和机制创新，加强与其他国家的数字货币合作，审慎评估和设计数字货币的治理机制，妥善弥合分歧，为全球CBDC的数据治理一致性贡献“中国方案”。

[关键词] 央行數字货币    数字人民币    智能合约    跨境资本管理

[中图分类号]  F821；F49   [文献标识码] A    [文章编号] 1004-6623（2024）02-0051-12

[基金项目] 国家社会科学基金一般项目：多重非对称性国际货币体系的失衡、崩塌临界及变革方案研究（20BJL049）。

[作者简介] 刘程，南开大学经济学院副教授，研究方向：国际金融。

习近平总书记在2024年省部级主要领导干部推动金融高质量发展专题研讨班上发表的重要讲话中强调，“金融强国应当基于强大的经济基础，具有领先世界的经济实力、科技实力和综合国力，同时具备一系列关键核心金融要素，即：拥有强大的货币、强大的中央银行、强大的金融机构、强大的国际金融中心、强大的金融监管、强大的金融人才队伍”。当前，我国正依托扎实稳固的实体经济根基与先进的科技能力，持续推动金融强国战略的实施，伴随全球加密货币浪潮的兴起，我国在央行数字货币（Central Bank Digital Currency，CBDC）领域的探索与创新也尤为引人关注。

CBDC作为当代金融科技领域的前沿创新，由于其架构设计与发展水平必然与发行国金融市场深度、央行和各层次金融机构的实际能力紧密相关，已成为衡量一国金融实力的关键指标之一。面对数字化带来的日益严峻的挑战，全球已先后有100多个央行启动了探索发行本国数字货币的官方行动。为保持各国货币主权，以及在数字时代下官方记账单位和最终结算资产的吸引力，各主要经济体都在探索在传统货币政策框架下融入CBDC（IMF，2020a）。CBDC体现了全球金融科技的最新进展，强化了国家货币体系的现代性和效率。作为由中央银行直接发行的数字货币，CBDC既有助于巩固国家货币的权威，增强央行对货币供应和流通的控制力，同时又能够有效促进金融机构服务的创新和效率提升。数字人民币的快速发展，不仅充分展示了我国强大的经济和技术基础，也凸显了我国货币和金融监管相关部委的领导力和金融机构的适应能力，其发展正在切实推动金融强国战略的实施。

近几十年来，随着新技术的不断发展，数字化推动了金融业的巨大变化。其特征是客户界面和后台流程的连接性扩展以及信息处理速度革命性进化，并引发了全新的金融服务模式。数字金融改变了社会互动模式，在很大程度上降低了市场信息不对称和交易成本，并通过数字技术与金融服务的深度融合扩大了金融服务的内容。现代金融服务生态系统极为复杂，各类资产债务的状态时刻都在发生变化，在传统金融生态下，金融状态的完整性由所有市场参与者共同记录。但如果单个实体（尤其是系统重要性金融机构）出现会计错误，就可能会影响整个系统安全。CBDC不仅可以在确保金融安全的前提下，低成本高效率地保持整个系统信息的完整性和准确性，还可以通过智能合约（可编程货币）实现不同类型资产之间的互操作性，从而助力提升经济政策的绩效，促进包容性金融发展①。CBDC系统还能够降低跨境支付中的金融摩擦（BIS，2020、2022），基于CBDC的跨境支付系统可以与现有其他类型的跨境支付系统共存，并与其他非CBDC形式的数字货币共享相同的金融基础设施。CBDC的国内基础设施可以相互连接（如BIS创新中心的Project Icebreaker②），多个CBDC也可以共享同一跨境支付开发通用平台（如中国人民银行发起并参与的mBridge项目）。

一、数字人民币的发展演进与国际比较

（一）数字人民币的发展演进与特点

数字人民币（e-CNY）是中国人民银行发行的数字形式的法定货币，由指定运营机构参与运营，以广义账户体系为基础，支持银行账户松耦合功能。与实物人民币等价，具有价值特征和法偿性③， 是一种既能适应数字经济发展，又能满足公众对现金需求的新型支付工具。我国数字人民币是符合国情并具有时代性和人民性特征的金融科技产物，其研发背景是数字支付手段迅速发展，和现金在日常交易中使用频率逐渐降低。与此同时，全球对加密货币和区块链技术的广泛关注，也促使我国加快了数字货币的研发步伐，以应对潜在的金融风险和挑战。

2014年，我国成立法定数字货币研究小组论证发行数字人民币的可行性。2016年，中国人民银行成立了数字货币研究所，深入开展数字货币发行的研究，探索数字货币的顶层设计。2017年，经国务院批准后，中国人民银行组织商业银行共同开展法定数字货币研发试验，并确定我国法定数字货币的名称为数字人民币。随后数字人民币即逐步试点投入现实应用并推广，其推广具有三方面特点：

首先，采取了审慎、有序、创新的试点推进方式。在不同城市分批进行试点推广，探索数字人民币的适用性和最佳实践，确保其稳健融入经济运行。我国数字人民币的推广采取了分阶段逐步推广的策略④，该策略有助于在小规模的试点中发现问题、解决问题，通过小规模不断的试错迭代来提升数字人民币的整体运营水平，为全面推广进行必要的优化调整。同时，试点涵盖了不同类型的城市，在一线城市、省会城市、沿海城市、经济特区进行先导性试验，随后稳步拓展到中西部地区。通过在经济发展水平高和社会文化背景丰富多样的地区测试，可以更全面地考察数字人民币的金融包容性和可塑性。

其次，体现了多维度、多层次金融主体共同参与的广泛包容性。数字人民币是央行与金融生态系统中代表性机构共同研发的成果①。数字人民币与传统电子支付手段在功能上看似相近，但因其加密化和智能合约化的底层技术基础，而具有了一系列独特优势。例如支持离线支付，功能场景更全面；价值转移不依赖银行账户或第三方支付账户，因而转账时无须支付“服务费”；加密算法的高度安全性，大大降低金融攻击风险；是央行发行的加密货币，支持可控匿名，最大程度地保护用户的个人隐私信息安全。除了在支付领域，数字人民币在其他金融服务领域的推广也在不断展开②。 数字人民币的定位是我国的M0货币，其设计和发行对经济影响广泛，研发推广过程引入多领域金融主体参与，是审慎宏观政策设计、优化金融服务、建设中国特色金融强国的重要体现。

再次，数字人民币的推广致力于与日常生活场景结合，通过多样化的活动促进数字人民币平滑有序且实用地融入居民生活，高度体现了数字人民币设计理念的人民性。2022年数字人民币APP推出，使其在居民生活中的应用场景进一步丰富和拓宽。部分城市推动数字人民币免密公交支付、数字人民币公积金。部分政府机构探索使用数字人民币缴纳税费和发放补助等，部分公司也尝试用数字人民币发放员工工资。无论是政府机关、企事业单位，还是居民部门，目前数字人民币的应用场景都在快速迭代增加。

试点还通过建设制度倡导数字人民币应用，并同步发行相关规定规范行业发展。中国人民银行也在积极推动数字人民币相关的法律政策规定的制定和落实，明确数字人民币的法律地位、规范数字人民币相关机构运行、保护用户隐私、防范金融风险。各试点政府发布数字人民币相关规章制度，与金融机构和企业签订合作协议，其实质是规范数字人民币使用场景并扩展其受理范围。当更多金融机构、企业接受数字人民币使用时，居民也能从数字人民币的使用中获取更多便利，进而通过网络效应进一步扩大数字人民币的使用。

（二）数字人民币的国际比较

目前，许多国家已经开展了CBDC的尝试。不同国家的设计路线迥异、形态多样，可根据发展阶段、使用目的、交付方等对其进行分类。根据实践发展阶段不同，各国的CBDC可以划分为研究阶段、开发阶段、试点阶段、发行阶段、不活跃阶段和取消阶段③。根据使用目的不同，CBDC可划分为零售CBDC和批发CBDC。根据交付方不同，CBDC可以划分为直接CBDC、間接CBDC和合成CBDC。从以上不同分类可知数字人民币目前的三大特征——数字人民币是处于试点阶段，逐步扩大探索实践的CBDC；是具有综合零售和批发双重特性，既面向公众又面向金融机构的CBDC；是采取双层运营体系，充分发挥市场多元主体作用的CBDC。

从使用目的来看，零售CBDC面向公众，旨在作为数字现金使用，提高日常交易的便捷性和金融包容性。例如，挪威的Norges Bank自2017年起探索零售CBDC，通过技术测试和“破冰者计划”等跨境合作，致力于提供现代化的支付手段。批发CBDC则专注于金融机构间的大额交易和结算，提高效率并降低成本。沙特阿拉伯与阿联酋合作的“阿伯项目”便是批发CBDC的典型案例，该项目通过实际测试探索了跨境支付的潜力，并提升了金融系统的弹性。一些国家则同时探索零售CBDC和批发CBDC，以试图同时发挥二者的优势④。零售CBDC和批发CBDC各有其优势，我国目前发行的也是综合零售与批发CBDC优势的数字人民币，通过二者结合，能在提高交易便捷性、降低交易成本的同时，保持原有金融机构生态的稳定性，从而最大程度提升金融包容性，助力金融高质量发展。

从交付方来看，直接CBDC是中央银行直接承担持有方公众的兑付义务，并由中央银行直接处理所有零售支付和交易记录，提供高安全性和信任度，如冰岛中央银行探索发行的“Rafkróna”。而间接CBDC虽然同样是中央银行承担兑付义务，但面向终端的支付处理是通过商业银行等中介机构进行的，法国央行在批发CBDC的跨境测试项目中就采用了这种模式。合成CBDC则不是由央行直接承担兑付义务，而是由金融机构在中央银行监管下发行，并由机构负责对接支付和交易，目前尚未有国家采用这种模式。

直接CBDC的优势在于官方的全面维护及支持，因而相对私人稳定币或其他加密货币更具权威性和安全性。然而，这一模式需要央行在加密货币技术、运营和监管方面进行大量准备工作。间接CBDC则主要利用现有金融体系的基础设施和专业知识，减少了对央行进行大规模直接交易处理的需求，同时保留央行对货币政策的控制力。合成CBDC结合了私营部门的灵活创新能力和央行的权威性，但目前尚未有国家采用①。随着数字货币的不断发展和成熟，未来可能会有国家探索合成CBDC的实践。我国目前采取的是间接CBDC，即双层运营体系模式。数字人民币的发行包括央行层和商业银行层。中央银行作为第一层，负责制定数字货币的发行规则、底层记账技术及协议、监管框架、全面金融监管、金融体制设计和优化金融服务，推进中国特色金融发展道路。商业银行、互联网平台以及电信营运商等中介机构作为第二层，在央行的监管下为用户提供数字货币的存储、转账、支付、投资等服务。双层运营体系是多元并存的体系，允许市场中的多个主体共同发挥作用，动态演进，相互竞争，共同促进我国数字金融高质量发展。2023年中央金融工作会议指出，要“坚持党中央对金融工作的集中统一领导，坚持以人民为中心的价值取向，坚定不移地走出一条中国特色金融发展之路”。双层运营体系数字人民币是适合我国经济情况，以及政府宏观调控与市场调节协同发力的最佳模式。数字人民币是既在中国人民银行的监管和指导下发行流通，同时在市场的多元场景应用下探索发展的最佳实践。

二、数字人民币提升货币政策

体系效能的作用机制

（一）数字货币的架构设计与参数选择：数字人民币与金融高质量发展

在深入探讨数字人民币的发展前景和对金融高质量发展的积极影响时，首先需要将其与传统货币体系进行对比。后者以实体货币为核心，辅以银行账户中的电子货币构成长期以来全球金融交易的基础。实体货币，如纸币和硬币，具有匿名性、即时结算等特点。然而，随着数字经济的发展，实体货币在交易效率、成本、安全性等方面的局限性日益凸显。数字货币的需求应运而生并迅速发展。相较传统电子货币，数字人民币在设计上注重支付系统的效率和金融包容性的平衡，可以为更广泛的民众提供更多元化的金融服务。金融系统要切实提高政治站位，胸怀“国之大者”，强化使命担当，这就要求在设计数字人民币时切实考虑多种因素，坚持金融工作为经济生产服务的要求，优化设计数字人民币的运转架构。数字人民币的设计参数决定其如何与现有金融体系互动，并对货币政策的实施和传导产生影响。设计参数的选择和调整对于确保数字人民币顺利融入现有经济体系、支持货币政策目标、维护金融稳定至关重要。

CBDC的设计需要根据使用目的确定CBDC的种类。根据使用目的，CBDC可以划分为面向金融机构发行的批发CBDC和面向公众发行的零售CBDC。其中批发CBDC根据使用的场景可以划分为国内使用的CBDC和跨境使用的CBDC。国内CBDC包括可用于银行间的资金转移和流动性管理的银行间支付CBDC以及用于证券交易的证券CBDC。跨境使用的CBDC包括能够与其他支付系统或货币形式协同工作的兼容CBDC系统，可以与不同的CBDC系统互相连接和通信的互联CBDC系统，以及利用CBDC和分布式账本技术实现多币种之间的快速、低成本、安全直接交易和结算的多边央行数字货币桥项目。零售CBDC的设计参数则包括分发模型、是否提供报酬、验证方式、隐私保护级别和账本技术。

在根据使用目的设计CBDC后，需要对其他政策参数进行设计。其中包括互操作性（Interoperability）、交易或持有限制、是否收取交易费用、是否支持离线支付等。互操作性是指CBDC是否能与现有的支付系统和其他金融机构的技术平台无缝融合并持续协作。CBDC对商业银行、互联网数字金融平台等现有生态下的金融机构存在显著影响，因此在设计中必须考虑到互操作性。交易或持有限制指CBDC是否有关于交易额度或持有量的限制，这些限制可以增强对CBDC流通使用的管控，确保全面加强金融监管，有效防范化解金融风险。是否收取交易费用是居民使用CBDC的成本，直接影响CBDC的使用和推广。离线支付则能保障居民在没有网络的情况下完成交易，这对于提高支付系统的可靠性和覆盖范围至关重要。此外，CBDC的设计还需要考虑可测度性、安全性、韧性、运行效率、可编程性（Programmability）和延展性等因素。图1总结了CBDC在架构设计领域的考量因素。

（二）数字人民币助力金融高质量发展和提升经济政策质效的作用机制

在助力金融高质量发展和提升经济政策质效方面，数字人民币蕴含多方面关键优势和潜力。

1. 就数字人民币的国内应用场景而言

第一，作为加密数字货币，数字人民币体现了货币发行和流通的效率革命。数字人民币通过精简发行和支付系统的流程，能够显著降低交易成本，提升资金流动效能，并大幅降低发行和运营实体货币的成本①。

第二，数字人民币能够有效夯实税基，并打击逃税洗钱等非法行为。数字人民币是在中国人民银行监管和指导下发行的中心化数字货币，安全、可靠，最大程度消除了欺诈、黑客攻击、洗钱和资助恐怖主义的危险，其引入有望通过提升交易的透明度，将更多的经济活动纳入正规税收系统，有效抑制逃税和洗钱等非法活动。

第三，数字人民币能够提供更多样化的货币政策工具选择。如在供给侧，数字人民币可以开展精准定向金融支持，中国人民银行可以向商业银行发行特定政策引导性行业（如新质生产力相关、科创、中小微和三农等）的低息数字人民币。商业银行对有关行业符合条件的企业提供精准金融支持。特定行业企业通过该途径获得流动性，体现了我国金融服务实体企业发展的原则。在需求侧，数字人民币可以提供定向精准消费刺激，可设计为有条件货币（可编程性和智能合约控制），仅能用于在特定时间内或特定类型的消费，从而更精准地刺激引导性经济活动或支持特定经济部门。

第四，通过对数字人民币交易的自动实时监测和智能合约特性，中国人民银行能够更加准确及时地评估货币政策效果，实时调整政策方向，从而提高货币政策的反应速度和有效性，为传统货币政策框架带来创新性的补充。此外，数字人民币也是金融系统的稳定器。在金融市场剧烈波动或危机时期，数字人民币能够从底层杜绝系统的流动性枯竭和挤兑现象，为支付系统提供强有力的支持，保障支付系统的稳定运行。

第五，数字人民币可以为经济高质量发展所需的宏观政策协调机制提供一个新的重要抓手。具体而言，通过底层编码设计，央行数字货币可以成为国家财政政策、货币政策乃至产业政策之间协同的一个新型智能工具。比如央行通过可溯源、可核验的数字货币特性来精准推动财政目标和产业政策目标的实现。

第六，数字人民币能够利用其低运营成本和低门槛特性，广泛深入地促进金融包容性，为潜在的传统银行服务覆盖不足人群，提供一条进入数字经济的通道，从而持续推动金融包容性的发展。

2. 就数字人民币的国际应用场景而言

第一，国际清算银行（BIS）指出，目前的全球跨境支付普遍存在弱竞争、碎片化、截断数据格式导致的信息缺失、合规要求复杂、操作时间有限、技术平台过时、交易链冗长、跨境预存资金成本高昂等严峻问题（Rice 等，2020）。传统支付模式在跨境支付时往往需要代理行的参与，而全球代理行的数量正在减少（BIS，2020）。在传统跨境支付方式效率低下、国际贸易和国际金融不稳定因素增多的背景下，全球亟须改良现有的制度，促进跨境支付的更新迭代。CBDC在跨境支付领域的应用是解决问题的重要方式之一。

第二，数字人民币在跨境支付领域的应用，已经取得了一定的创新成果。如mBridge项目①，从经济效应、安全稳定效应、普惠效应和网络效应四个方面促进了跨境支付的高质量发展（涂永红 等，2024），有力地推动了我国在国际支付清算体系中的参与深度，展现了其适配金融高水平开放的基础设施潜能②。

第三，数字人民币能够为实施涉外创新型货币政策提供技术基础。这一金融基础设施可以有效配合“一带一路”、自贸试验区等国家开放战略，有效促进国内国际双循环的货币融通和金融交流，进而支持更为广泛的中外跨国经济合作与分工。

第四，数字人民币的引入可以在更低成本前提下大幅强化全面金融监管效能，优化金融服务，有助于我國进一步优化金融监管效能，完善夯实金融体系，提升人民币国际地位，从多个角度服务于我国金融高质量发展与开放的进程。各国在跨境支付和国际贸易中监管和合规要求差异巨大，导致了复杂的合规和监管成本。数字人民币的跨境支付应用有潜力满足多国的监管要求，优化金融监管。数字人民币双层运营体系的基础，更有利于切实提高金融监管的有效性，打造强健的金融机构体系，为经济社会的高质量发展奠定基础。助推金融高水平开放，加强境内外金融互联互通，增强人民币在国际舞台上的地位，促使我国在全球金融体系中发挥更重要的作用③。

正如中央金融工作会议中所指出的，“金融强国应当基于强大的经济基础”。数字人民币在金融高质量发展和金融强国建设过程中所体现的一个显著优势，就是能够为包含货币政策在内的一系列创新性宏观经济政策提供政策实施的现代化基础设施。数字人民币可以在供给侧协助精准金融支持，在消费侧提供定向消费刺激，在产业侧扶植响应国家政策号召的特定行业发展。在社保侧，利用地址唯一、不可篡改和交易可限定、可追溯特性，政府在必要时可以以更低成本、更为精准向低收入、低劳动能力家庭等特定群体提供具有排他性使用权限的社会保障。数字人民币为我国宏观经济调控提供了更为广阔的政策空间，也有助于增强我国金融系统与实体经济的联系，以更坚实的基础参与全球贸易和金融体系的竞争。

三、CBDC加强高水平

跨境资本审慎管理的作用机制

习近平总书记在阐述“中国特色金融发展之路”时指出，要“坚持把防控风险作为金融工作的永恒主题”，要“坚持统筹金融开放和安全”。随着20世纪90年代以来的金融全球化不断加快，规模庞大且形态复杂的跨境资本流动对一国宏观经济的正向和负向冲击日益为各国政府所关注。正是基于此，一直以来，全球大部分国家都采取了不同形式和不同范围的资本流动管理措施（IMF，2012、2022）。所谓资本流动管理措施（capital flow management measures，CFMs），是指一国旨在维护金融市场稳定而采取的不同形式的跨境资本流动限制措施，包括基于资金传输用户居住地或其他信息的管理和限制资本跨境流动的相关措施。CFMs既涉及国际收支中的资本与金融账户，在某些情况下，也包含對经常账户的管理和限制措施，其可以是仅针对外汇，也可以是针对包含本币在内的多种货币①。中央金融工作会议指出，“要通过扩大对外开放，提高我国金融资源配置效率和能力，增强国际竞争力和规则影响力”的同时，还“要加强境内外金融市场互联互通，提升跨境投融资便利化水平......要守住开放条件下的金融安全底线”。以上这些针对高水平金融开放的要求，显然都需要在跨境金融管理体系中嵌入更高技术含量的政策工具和管理机制。而创新型的央行数字货币无疑将是其中不可或缺的新质管理要素。

藉由全面精准审慎的CBDC的设计框架，数字人民币将在新时期助力我国提高跨境支付效率的同时，进一步提升跨境资本管理的质量②。当然，考虑到全球CBDC发展的现状，我国与大型经济体央行，以及全球系统重要性金融机构之间的密切沟通和合作，对于实现数字人民币的国际职能至关重要。

（一）在CBDC系统中实施资本流动管理措施的技术设计

1. 将智能化和自动化技术引入CFMs体系

借助于CBDC设计中嵌入的底层规则和算法，CBDC生态中的CFMs完全可以通过技术自动化实现。自动化的CFMs也被称为“智能CFMs”③（Smart CFMs），即可以根据预设的规则自动执行，例如自动验证交易是否符合CFMs的要求。智能CFMs可以通过算法实现，这些算法可以编码在CBDC底层区块链系统中，以自动检查交易是否符合CFMs的规定④。 尤为值得指出的是，CBDC框架下不仅可以实现CFMs的自动化，更可以容纳跨境宏观审慎监管的需求（Dong，2023）⑤。 换言之，CBDC框架下的CFMs系统不仅具备超越传统监管系统的效率和性能，还可以兼容传统系统的所有特定管理措施。

2.  CBDC框架下实施CFMs的三个层级

在CBDC生态系统中实施CFMs可划分为三个层级：用户界面层、央行架构层和跨境平台层。CBDC发行央行可从这三个层级协同进行高效安全的跨境资本管理。其中用户界面层⑥通常由支付服务提供商维护，适用于信息要求较少的CFMs。央行架构层⑦由央行控制，适合实施需要大量信息和快速完成价值转移审核的CFMs。跨境平台层⑧则涉及多国间不同CBDC系统网络的连接，从而可在该层级上实施适用于所有参与货币的CFMs。

3. 信息收集与存储

实施CFMs需要收集关于交易的各种信息，如交易目的和一定时期内的累计金额。这些信息可在上述三个层级上直接收集，或通过中央数据库进行存储和访问。信息收集的方式取决于CFMs的类型和CBDC底层所配置智能CFMs的具体要求。收集的信息可在用户界面层直接使用，或在不违反数据保护法律的前提下传递到其他层级。原生数字化文件有助于验证交易信息的准确性。信息收集的最优方式是在实施CFMs的层级上操作，以提高效率。但出于法律和隐私考虑，信息可能需要在东道国内存储。对于信息量较小的CFMs，如限额内的常规转账，信息可在用户界面层收集，然后在央行架构层执行。

4. 实施CFMs的效费比权衡

在选择实施CFMs的层级时，需要考虑效率和成本的权衡。例如，在央行架构层实施CFMs可能会显著增加中央银行的成本①，但这一模式可以提供更快的部署速度和更全面精准的监管控制。同时，实施CFMs的成本可能会在短期内增加，因为智能CFMs和传统CFMs可能会共存一段时间。而如果在用户界面层或跨境平台层实施，监管成本会被外部化，尽管央行仍需监督实施情况，如同传统CFMs一样。其中部分实施成本由中介机构承担。第三种方案是混合式，即央行让特定金融机构在用户界面层实施指定类别的CFMs，如信息要求低和宏观关键性低的环节，同时在央行架构层保留对大额实时结算和信息密集型CFMs的直接控制。

5. 多币种CBDC跨境资本流动监管问题

考虑到目前全球一百多个国家都在探索和实施CBDC计划，未来我国的跨境资本流动监管体系必然需要容纳多币种CBDC的情况。可以将外国CBDC分为两种情况，一种是外国CBDC可在本国自由流通（目前我国不存在此种情形），另一种则是外国CBDC不能在国内流通但可在合规前提下被国内实体访问（目前全球多数实施CBDC国家的普遍情况）。在第一种情形下，国内当局在实施和执行CFMs方面权限有限。可通过在国内运营的数字钱包提供商以及与发行CBDC的外国央行的合作来进行管理（Dong，2022）②。 在第二种情形下，实施CFMs有三个选项：通过发行CBDC的外国央行、利用传统的CFMs对接国内金融中介机构，以及通过多边跨境平台。

6. 基于地理位置的智能化跨境资本管理

智能化CBDC体系的一大优势在于，具有因用户地理位置而异的自动监管灵活性。例如，如果央行希望限制其CBDC在特定国家和特定区域使用，则通过在用户界面中的编码“地理围栏”（Geofencing）技术来实现③。该技术仅适用于非居民，即居民出国旅行时，仍可正常使用CBDC的国内交易。凭借该技术，央行还可以实施颗粒度更细的CBDC访问控制，例如仅允许授权的外国居民（如进口商）出于特定交易目的进行CBDC访问，从而激励本国货币在国际交易中的更频繁使用。

（二）CBDC提升高水平跨境资本审慎管理的作用机制

传统的CFMs，通常需要监管部门和参与跨境转移的金融中介机构大量的人工处理，信息收集和核验程序数量惊人。此外，还要求央行和其他监管机构有能力以有效的方式从大量金融机构中收集信息，从而及时监控和分析资本流动，并识别和关闭可能出现的漏洞。如果授权金融交易商合规能力不足，或者央行的监控能力不足，或者存在多个监管部门间的协调困难，都会大大削弱CFMs的有效性。

与传统CFMs中往往要借助金融中介机构的基础设施不同，在基于CBDC的智能化监管体系下，央行可以直接在CBDC系统内构建自己的底层控制。虽然初期存在实施CFMs的软件开发和维护固定成本，但监管部门的执法总成本将大幅降低。因为事后监督和信息追索核查的成本急剧减少，而且通过直接控制系统，央行可以更有效地实时监控资本流动，实现仅在流量达到一定阈值时才触发CFMs，从而实现高水平的精准监管。

CBDC本身可以憑借技术优势大幅降低执行CFMs的相关成本。分布式账户及智能合约的信息处理相比传统CFMs更为安全高效。包含跨境资金转移相关的商品类型、交易目的、交易性质和资产负债表的各类海量信息，都可以被存储和保护在央行直接控制或可访问的中央存储库中，随时响应央行或授权核验机构的监管需求，并为实施CFMs提供支持。此外，智能CFMs提供了更大的管理组合性，将多个审慎监管行为组合成一个可执行的智能合约包，根据满足某些条件（合规要求）来制定执行规则。加密数字化不仅带来更全面和高效的信息收集处理，更为重要的是，与人工手动执行的传统CFMs相比，自动化的智能CFMs控制可以大幅降低金融中介机构的主动介入和解释空间，减少人为操作失误和欺诈可能性。这将极大降低监管负担和金融中介机构的合规成本。这些因素既能够降低成本提高效率，还能够大幅强化智能CFMs的控制力。简而言之，相比成本高昂、效能低下的传统CFMs，基于CBDC的智能CFMs可以在效率和控制的可能边界上大幅外推。

需要指出的是，智能CFMs能够实现更高的效率和更全面的控制，但并不意味着短期内央行的成本不会增加。因为数字货币系统下的CFMs和传统CFM可能将在短期保持共存状态。从长远来看，当微观主体感受到智能系统在成本上大幅优于传统跨境系统后，国内实体将越来越多地使用CBDC系统进行跨境资金转移。在这一阶段，更大份额的资金流将通过基于CBDC的跨境系统，从而央行实施CFMs的成本将大幅降低。当然，在CBDC和传统跨境交易体系并存时期，CFMs必然存在特定的复杂性。例如跨境支付的其他渠道共存问题，即基于CBDC的跨境系统将构成国际转移的新渠道，补充传统的代理银行系统。两种渠道上的CFMs实施需要实现无缝衔接以避免监管盲区①。

四、数字人民币发展面临的挑战与对策

（一）技术层面的挑战与先发优势的实现

在当前全球大型经济体的CBDC竞争格局中，数字人民币无疑是走在前列的。这种先发优势能否以及如何最终转化为数字人民币在国际数字货币体系中的领先优势，是一个值得深入分析的问题。一般认为，国际经济领域中的“先发者”通常会自动获取竞争优势，从而在制定全球标准方面拥有更广泛的影响力和话语权。但当前全球CBDC的竞争格局决定了未来CBDC发展的前景尚难以预测，原因是对CBDC发展的目标和优先事项，在不同国家和经济体之间存在巨大的不均衡。在这一领域，“先发者”的优势持久性很大程度上将取决于全球技术和金融基础设施发展的速度，并且还需要考虑全球金融基础设施以及其核心参与者的行为惯性。目前数字人民币仍重点应用于国内零售，在跨境领域仅进行了数量有限的批发型测试。数字人民币的国际互操作性仍属于远期目标，目前尚无明晰的路线图。因此，尽管数字人民币的国际化整体战略，会受益于国内的庞大市场以及领先的持续学习试验，但目前仍很难将这些优势塑造转化为国际竞争优势。国际拓展的复杂性，在一定程度上会削弱数字人民币作为一种主导性国际货币的经济有效性基础。

此外，还需要考虑中国与国际金融基础设施及其标准制定机构之间的关系，如巴塞尔银行监管委员会和金融稳定委员会，以及中国能在多大程度上与这些机构进行有关数字人民币运维体系的谈判和协商。当前的全球金融基础设施仍主要由西方主导机构制定的各种国际金融标准（包括CBDC的监督和规范）来控制，后者还在很大程度上协调各国间金融监管和协同行动。对于已经开始探索CBDC技术和监管互操作性的央行，即使不考虑政治动机，任何形式的跨国法律协调都可能需要长达多年的时间。因此尽管跨境交易存在显著的成本效率收益，但各国间不同的政策动机和CBDC发展路径在一定程度上会限制数字人民币的跨国货币联系，以及数字人民币成为主导性国际数字货币的潜力。CBDC作为国际金融领域中的全新事物，缺乏可供参考的普适案例。如何将数字人民币的先行优势转化为在多边国际货币环境下的领先优势，是一个需要长期投入技术努力的复杂课题。

由于试运行时间较短，应用场景尚未充分发育，当前数字人民币仍存在一些境内外应用场景的技术问题，如底层区块链的可扩展性、跨境银行IT系统的适配性、支付终端应用技术的兼容性等。此外，受理环境和支付体系尚需优化，尤其是在跨境支付和大额电子商务活动中。未来仍需持续优化数字人民币的技术链，确保其支付结算系统的先进性。加强技术升级改造，提升应用系统的普惠性。同时加强深层次技术研发，维护系统运行的稳定性。

（二）相关法律与制度有待完善

现阶段，由于数字人民币仍处于试行推广阶段，相关法律法规的发展尚未臻于完善，尤其是在跨境交易的法律定位和法偿性规定方面。此外，发行管理机制和监管制度也需要进一步完善，例如在反洗钱、个人信息保护和跨境监管方面。后续应尽快制定和出台《中国数字货币法》（或《数字人民币法》），进一步明确数字人民币的境内外法律属性和法偿性。明晰数字人民币在零售和批发场景下的监管法律规章、发行管理及运营机制，以及智能合约使用规范和隐私权保护边界。

在探讨跨境支付领域CBDC的应用与管理时，除了需要解決传统跨境支付所固有的规则问题，各司法管辖区在CBDC的监管和法律框架构建上亦面临显著的挑战。这些挑战主要体现在以下几个方面：

首先，关于CBDC的法律分类与定义问题，不同国家和地区的法律体系对CBDC的界定可能存在差异，这直接影响到CBDC的法律地位和监管要求的可能冲突与兼容性处理。例如，某些国家可能将CBDC视为一种新型电子货币，而另一些国家则可能将其归类为一种特殊的金融工具（资产）。这种分类差异可能导致各国适用监管标准和合规要求的不一致，进而影响某一CBDC在全球范围内的流通与应用。

其次，央行在CBDC发行与管理过程中的角色和参与边界问题亦需进一步明确。央行作为货币发行的权威机构，其在CBDC生态系统中的职能和责任范围应当如何界定，以及如何与其他金融机构协同工作，是确保CBDC系统稳定运行的关键。例如怎样与合作的其他央行界定对未来在本国境内流通的外国CBDC，以及对非居民持有的本国CBDC的监管权力范围与例外事项等。

再次，CBDC平台监管及操作人员在交易过程中的角色亦需得到法律的明确界定。平台操作可能涉及交易的清算、结算、风险管理及例外事项的特殊安排等多个环节，其职责和义务的不明确可能会增加系统性风险隐患。

复次，与反洗钱（AML）和数据安全相关的法律法规亦是CBDC跨境管理中不可忽视的重要方面。各国和地区需要建立和完善相应的法律法规体系，以确保CBDC交易的合规性，并保护用户数据不被非法利用。

鉴于上述挑战，数字人民币在未来推广过程中不可避免地面临不同国家和地区之间的规则协调成本。为有效应对这些挑战，中国人民银行及相关监管部门有必要通过积极参与和建立多边国际组织与跨境支付网络合作框架，以促进各国和地区之间就CBDC法律问题的沟通与磋商。通过国际合作，持续推动形成统一或兼容性良好的CBDC监管标准和法律框架，降低跨境支付的法律和监管障碍，从而为数字人民币的全球应用和发展创造有利条件。

（三）国际货币体系环境的限制

尽管近年来人民币在全球跨境支付结算中的规模持续扩大，国际化进程取得了显著成效①。但与世界主要发达国家的货币相比，人民币的隐性和显性实力仍较弱，国际支付体系长期由美欧等发达经济体主导，人民币在国际支付中的占比相对较低。根据环球银行金融电信协会（SWIFT）的数据，2023年11月至2024年1月，人民币支付金额在全球货币支付总金额中的占比连续三个月超过4%，人民币连续3个月超越日元，成为继美元、欧元、英镑之后的全球第四大活跃的支付货币。尽管如此，美元在国际支付中仍然占据着主导地位，全球跨境支付的大部分仍然通过CHIPS和SWIFT来完成，这两个系统都与美国和美元有着深度的绑定关系。因此，在人民币国际化的进程中，必须认识到由美元主导的国际货币体系在可预见的未来仍然是稳固的。

数字人民币的发展为人民币的跨境支付和国际化提供了新的机遇，不仅能够提升人民币在国际支付中的份额，还能在一定程度上减少对美元的依赖。人民币在国际结算中的使用不断增加，有助于推动数字人民币在全球范围内的应用和发展。然而，这种影响效应能否转化为显著的“去美元中介效应”，并不仅仅取决于数字人民币本身，而是受到货币体制、汇率机制、全球市场动态、国际政治经济格局等多重因素的共同影响。这是一个复杂且长期的过程，需要科学规划和持续努力。在未来，随着中国经济的持续增长和对外开放的不断深化，人民币的国际地位有望进一步提升。同时，借助中国政府在推动人民币国际化方面的政策和措施，如跨境支付系统（CIPS）、《区域全面经济伙伴关系协定》（RCEP）以及“一带一路”倡议等，数字人民币的国际化将获得持续而强有力的支持。通过这些举措，以及我国积极参与多边协商和机制创新，包括构建数字货币风险管理及预警机制，加强与其他国家的数字货币合作，相信数字人民币将在全球金融体系中扮演更加重要的角色。

（四）数据治理共识与国际标准的缺失

数据治理在数字货币治理中的重要性体现在以下几个方面：首先，随着CBDC的引入，数据变得更加重要和敏感。因为支付网络理论上可无限制地获取数据。数据的重要性不仅来自其规模，更来自其多样性和复杂性。其次，由于仍处于试运行阶段，目前数字人民币的平台治理、跨境数据流治理和数据隐私治理并未与美国和欧盟等发达经济体进行融合和协商，未来在数字人民币的深度国际化阶段，我国与后者在互操作性、用户信任和数据多样性等方面可能存在大量治理规则的潜在冲突。此外，数据质量和准确性、法律和道德框架的设计，以及网络安全等方面目前仍是全球所有开发数字货币央行面临的重要挑战之一。尽管CBDC的数据收集问题尚未引起与金融稳定性或货币政策效能同等级别的关注，但发达经济体中不少市场微观主体对CBDC相关的立法和监管状况存在疑虑。

数据治理在数字货币治理中扮演着至关重要的角色，但目前仍是一个缺乏明确理论基础或政策方向的新兴领域。在央行内部，大数据在各个领域中被使用，包括基于机器学习和预测的理论研究、货币政策和金融稳定性等多方面用途①。然而，数据的收集、存储和使用仍然是一个尚未建立清晰理论基础或政策方向的新兴治理领域。数据质量和准确性、法律和道德框架的设计以及网络安全，是当前全球央行面临的共同挑战。使用数字支付形式要求与CBDC相关的信息被存储起来。即使数据存储在多个地点，所收集信息的持久性和数据所有权可能会带来非常艰巨的监管、政治和立法挑战。目前，全球尚无关于跨境数据流管理和数据隐私保护问题的管理共识。具体到数字人民币方面，我国需要审慎评估和设计数字货币的治理机制，妥善弥合将正在发生且日益扩大的分歧，为全球CBDC的数据治理一致性提供高质量的公共产品②。

[參考文献]

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The Role Mechanism of Digital RMB to Promote Cross-border Capital Management Innovation

Liu Cheng

（Nankai University， Tianjin 300071）

Abstract： Chinas central bank digital currency （CBDC） has considerable innovation potential in enhancing the effectiveness of monetary policy and cross-border capital management. Compared with CBDCS from other countries， the digital RMB （e-CNY） reflects the characteristics and advantages of Chinas financial technology development， aligning with Chinas economic reality and the demand for high-quality financial development. In the future， the digital RMB can also play a more positive role in improving monetary policy transmission efficiency， promoting financial inclusion， and enhancing the cross-field coordination of macroeconomic policies， thereby facilitating high-level and efficient cross-border capital management （CFMs）. The three levels of capital flow management under the CBDC framework are user interface layer， CBDC architecture layer and cross-border platform layer. The main challenges facing the further development of digital RMB include technical challenges and the realization of first-mover advantages， the need for improvement in relevant laws and systems， environmental limitations of the international monetary system， and the lack of consensus on data governance and international standards. In the future， it is necessary to continue to optimize the technological chain of digital RMB， improve relevant laws and systems， actively participate in multilateral consultations and mechanism innovation， strengthen cooperation with other countries in digital currency， prudently evaluate and design the governance mechanism of digital currency， properly bridge differences， and contribute “Chinas solution” to the consistency of global CBDC data governance.

Key words： Central Bank Digital Currency; Digital RMB; Smart Contract; Cross-border Capital Management

（收稿日期：2024-03-18   责任编辑：罗建邦）

① 例如低成本实现社会保障精准引导至特定群体；高效的产业扶植或货币政策实施等。在许多国家，此类政策操作成本高昂，且缺乏透明度。

② 由国际清算银行创新中心北欧中心与以色列、挪威和瑞典的央行于2023年发起的零售型项目Project Icebreaker（破冰），研究了在跨境支付中使用零售型CBDC的潜在好处和挑战。

③ 中国人民银行：《中国数字人民币的研发进展白皮书》，2021年。

④ 2019年数字人民币在深圳、苏州、雄安、成都推出试点，2020年11月在上海、海南、长沙、西安、青岛、大连试点，2022年9月在包括广东在内的四个省份进行试点，2022年12月试点范围扩大到四川、山东、云南等省份。

① 2017年2月，上海票据交易所会同数字货币研究所，组织工商银行、中国银行等共同开展基于区块链的数字票据交易平台建设工作。2021年，支付宝和腾讯等第三方支付服务商也参与到数字人民币试验中。

② 例如2023年1月，东吴证券联合中国银行正式上线了投顾产品数字人民币支付功能，是全国首例将数字人民币应用于证券投资领域的案例。

③ 在研究阶段的国家中，如新西兰储备银行RBNZ已通过公开征询意见和发布报告来探讨CBDC的潜在影响和设计。尽管持谨慎态度，但其对数字货币的正面潜力保持认可。在开发阶段的国家中，美国联邦储备系统通过“汉密尔顿计划”和“雪松”等合作项目，积极探索数字美元的技术构建和市场应用。美国政府的2022年行政命令进一步推动了负责任创新，显示了其在数字货币领域的积极姿态。在试点阶段的国家中，印度储备银行启动了数字卢比的批发和零售试点计划，旨在提高金融包容性并推动数字化目标。印度的实践特别关注离线功能和广泛的用户基础扩展。在发行阶段的样本中，尼日利亚央行推出的eNaira，成为非洲首个数字货币。通过分阶段推出和广泛的用户接入，旨在提升金融包容性和促进汇款流程。

④ 加拿大央行自2017年以来一直在研究零售及批发复合型CBDC，并与麻省理工学院合作，同时参与国际清算银行的七国集团项目，旨在适应无现金经济的需求并保持竞争力。

① 原因可能是需要重新定义和组织金融监管框架、考虑隐私保护和反洗钱法规等。

① 据国際货币基金组织2020年的统计数据，CBDC对实体货币发行和运营成本的降低幅度在GDP的0.5% — 1%之间。

① mBridge项目是CBDC在跨境支付领域的重要尝试。2019年5月香港金融管理局的LionRock和泰国央行的Inthanon项目结合并形成了Inthanon-LionRock，联合研究CBDC在跨境支付中的应用。随后，中国人民银行数字货币研究所和阿联酋央行加入研究，共同形成了mBridge项目。

② 首先，传统的“代理行+SWIFT”模式中代理行跨境支付链条长，交易成本高昂。mBridge项目通过构建高效多边CBDC交易平台降低跨境支付的交易成本、管理成本和时间成本。其次，mBridge项目中各国央行提供交易背书、区块链技术提供技术保障，假名系统保护用户的交易隐私数据，多边CBDC能够提高跨境支付的安全性和稳定性。再次，mBridge项目为中小国家提供了金融交易基础措施，有利于更多群体参与跨境支付。mBridge项目提升了跨境支付的治理水平，各方平等地参与全球经济合作，有助于我国进一步参与全球经济治理，是能提升我国“引进来”和“走出去”水平的普惠型金融科技。复次，mBridge项目具有网络效应，随着更多国家加入，该网络在全球跨境支付的应用也将不断扩大。

③ 美元在传统国际货币体系中具有超然地位，然而传统国际货币体系越来越难以适应新时代国际经济金融的发展要求。多方CBDC的发展将有力推动传统国际货币体系的变革，而数字人民币的发展无疑将在这一进程中扮演不可或缺的角色。

① CFMs包括对资本流动的行政和价格限制，如禁令、管制、税收和准备金要求等。包括两大类措施：影响跨境金融活动、根据居住地进行歧视的措施；不根据居住地进行歧视但旨在限制资本流动的其他措施。确定一项不基于居住地的歧视性措施是否构成CFMs需要对其引入的东道国具体情况进行全面评估。

② 政策实践中CFMs往往会随着时间的推移而变化，有些是因为东道国正处于更深度的金融开放进程，有些则是因为其需要在遭遇外部冲击时稳定国内经济。尽管在长期更高质量的宏观经济金融状况和结构性政策会减少对CFMs的需求，但即使是长期开放的发达经济体，也存在因遭遇国际收支冲击而采用不同形式CFMs措施的可能性。

③ CFMs可简化为一组规则性指令，包含有关用户和资金流动性质以及其他属性的相关信息。CFMs根据用户类型（如居民与非居民）或转让目的（如投资于合规行业）或其他条件，来确定是否允许或禁止进行该笔资金传输。规则化CFMs可被描述为一组明确定义的“如果…即…或”指令，并在本国CBDC的设计底层编码为相应算法，从而使CFMs管理实现自动化。

④ 例如可以设计算法来核验交易双方是否具备交易资格，以及是否提供了必要的交易合规证明文件。

⑤ 例如可在CBDC底层规则中写入宏观审慎监管所需的算法，对需要授权机构的审慎决策进行特别处理。算法可以检查任何一笔跨境资金转移是否属于审慎监管类别。对符合的交易暂停并请求监管部门的直接干预，或在交易将进行最终支付前插入支付系统，向监管部门申请授权文件。

⑥ 用户界面层（Users Interface）是终端用户交易界面，常见的接口如数字钱包、可穿戴设备、智能卡等。该界面在双层CBDC系统中通常由支付服务提供商在央行监管下提供，而在单层CDBC系统中则由央行直接提供。

⑦ 央行架构层（CB Architecture）通常包括系统工作所需的所有账本（ledger）和应用进程堆栈，包括向授权实体提供账本和提供服务的应用进程。央行可在该层授予某些特定服务商或金融机构写入交易合规自动核验的特定编码的能力，但该层始终由央行完全控制。

⑧ 跨境平台层（Cross-boarder Platform）。对于专为跨境目的构建的批发型CBDC，跨境平台层和央行架构层可能会重合。符合监管要求的智能CFMs可在该平台上部署，可自动为来自CBDC发行国的任何交易执行智能监管，确保合规。编码可由平台运营商、中央银行或获得许可的第三方完成。注意批发型CBDC框架下，央行架构层可与跨境平台层合并。

① 在央行架构层级实施CFMs意味着央行要雇佣和维护开发、测试、监控、更新和部署CFMs的人员，以及维护设计、实施和执行传统CFMs的能力和人员。央行可决定自行承担所有成本或采用成本回收策略。

② 这一渠道需要东道国与占主导地位的CBDC货币发行方之间存在强有力的信任和合作。主导CBDC架构的设计必须使得其他国家的监管当局可以在央行架构层进行访问操作。还需要收集非居民用户的身份、用途或者金融资产信息。这意味着需要数据共享法支持。此外，外国央行还需要响应国内央行的要求，并愿意配合实施或调整CFMs。

③ “地理围栏”可通过多种混合技术协同控制非居民对CBDC的使用。地理控制可在用户界面层或由授权服务提供商实施。现有的解决方案多依赖于互联网协议（IP）地址、全球定位系统或电信服务商识别的设备地理位置。必要时可采用更强的解决方案如三角测量来识别设备的确切位置。大部分手机天线提供这种定位，分散式协议使用附近信息或设备也可以实现。根据CBDC方案和政策优先级，需要考虑权衡确定哪些措施是必需的。

① 例如对于证券投资型CFMs，通过不同渠道获得的外汇金额信息需要对所有参与实施CFMs的代理人可访问，包括执行传统CFMs的私人中介机构。如果CFMs适用于加密资产交易，这些信息也需要与执行加密资产CFMs的代理人共享。

① 如根据中国人民银行宏观审慎局（2024年3月）的数据，2023年人民币跨境收付金额合计52.3万亿元，同比增长24.2%，人民币已成为我国跨境收付第一大结算币种。其中，货物贸易跨境人民币收付金额合计10.7万亿元，占同期货物贸易本外币跨境收付总额比重为25%，较2022年上升7个百分点。2024年1月該比重为26%，继续保持较高水平。

① 超过70%的央行将大数据用于经济研究，而40%的央行已经利用大数据来支持金融稳定性和货币政策决策（Doerr 等，2021）。

② CBDC数据治理问题在西方多边论坛中越来越受到关注。例如数字和技术轨道的七国集团通过了一个促进国内数据治理和国家之间监管方法共同性的路线图（Group of Seven，2021），其中包括促进数字基础设施和平台治理的一致性承诺标准和原则。当前全球金融社区的大部分重要节点位于七国集团内（如纽约和伦敦）。