环境税在农业面源污染治理中的作用研究

谭骁喆

摘 要：基于理论和现行政策，分别论证了环境税在种植业和畜禽养殖业面源污染治理中的作用。得出结论：环境税能够影响农户的行为选择，减少农业面源污染，但总体力度较小。并且相比征税，广义上的环境税“补贴”的使用更为广泛。为进一步发挥环境税在农业面源污染中的作用，政府部门应进一步明确环境税政策的目标定位，平衡税收和补贴的作用，扩大环境税政策的作用范围。

关键词：环境税；农业面源污染；环境规制

随着生态文明的发展理念深入人心，污染治理力度不断加大，我国环境质量整体上得到显著改善。相比之下，农业面源污染问题日益凸显。特别是水污染物的排放，农业源排放量已超过工业源。农业面源污染是长期粗放式的农业生产方式造成的，如不及时治理，将会阻碍农业现代化进程，甚至威胁粮食安全。为此，《农业面源污染治理与监督指导实施方案（试行）》要求进一步完善农业面源污染防治政策机制，并提出优化经济类政策，更加高效地调动农业生产链主体参与污染治理积极性的任务。

环境税（泛指为保护环境所征收的所有税种的统称）作为市场型环境保护政策，在点源污染治理中发挥的作用获得了广泛认可。2018年1月1日，《中华人民共和国环境保护税法》正式实施，规定无法进行实际检测或者物料衡算的畜禽养殖企业需要缴纳环保税。这标志着国家开始尝试使用环境税政策治理农业面源污染，并留下了进一步扩展治理范围的空间。目前的环境保护税政策（是我国基于环境税理论制定的环境保护政策，作用机理与环境税一致。文中使用的环保税是这一政策的简称）能否减少农业面源污染排放，现阶段环境税政策能否成为农业面源污染治理的有效工具，将基于理论和现实对这些问题展开讨论。

一、我国农业面源污染基本情况

（一）农业面源污染的特点

农业面源污染通常是指农业生产过程中使用的农药、化肥等的流失以及畜禽水产养殖中产生的排泄物造成的环境污染。相比之下，农业面源污染更具复杂性，其多是经由降水产生的地表径流或者渗透形成的。气候、地形、水文条件的差异让污染影响的范围、危害的程度变得难以确定。污染主体生产中的差异化行为也将直接影响污染的程度。农业面源污染还具有隐秘性，其通常存在众多污染主体，涉及区域广泛，加上农业生产活动相对随意，污染个体可以轻易隐藏自身的污染行为。此外，农业面源污染的产生具有滞后性。农业生产活动短期内产生的污染物排放相对较少，污染的形成时间较长，难以及时发现。污染一旦形成治理难度较大，监管较为困难。

（二）种植业面源污染的基本情况

种植业面源污染主要涉及农药、化肥等投入物的过量使用及农膜、地膜回收等问题。农药、化肥使用量零增长活动开展以来，我国农药、化肥的使用量总体呈递减趋势。化肥施用量折纯量从2015年的6 022.6万吨下降到2022年的5 079.2万吨。2022年我国化肥利用率为41%，较2015年的35%有了显著提高。但仍需进一步推进相关工作。同化肥情况类似，我国农药施用量从2015年的178.3万吨下降到2022年的111.9万吨，且以中毒、低毒、微毒为主，利用率在2022年也达41%，但较发达国家仍有不小的差距。

农用塑料薄膜和农用地膜使用产生的污染也日益受到重视。我国农用塑料薄膜和农用地膜的使用量近年来也呈下降趋势，2022年的使用量分别为237.5万吨和134.2万吨。与化肥、农药不同，薄膜和地膜的污染问题是回收不足。《“十四五”塑料污染治理行动方案》制定了到2025年农膜回收率为85%的目标，因为再利用价值较高，很多地方都已提前实现。相比之下，地膜因为回收难度大、回收收益小等原因整体回收率停留在60%的水平，它的残留物是土地面源污染的重要来源。

（三）畜禽养殖业面源污染的基本情况

畜禽养殖造成的面源污染主要来自废弃物的排放。数据显示，畜禽养殖排放的氨氮和总磷超过了农业源总排放量的50%，占比最小的总氮也超过了40%，化学需氧量的排放占比更是超过了90%。随着人民群众饮食中对肉蛋奶需求的增加，畜禽养殖总产出也呈上升趋势。在化肥、农药施用量逐年减少的同时，农业源化学需氧量和氨氮的排放量反而呈上升趋势。可见，畜禽养殖是农业面源污染治理的重点。

同化肥、农药的施用量一样，畜禽养殖废弃物的数量并不等同于污染程度，存在多种途径可将其转化为有用的资源。《“十四五”推进农业农村现代化规划》提出到2025年全国畜禽粪污综合利用率达到80%的约束性指标。2022年我国畜禽粪污综合利用率为78%，已接近既定目标。畜禽养殖废弃物资源化技术通常需要相当规模的投资才能实现。相较于养殖户，规模养殖企业更有能力进行污染治理，且按照规定他们也必须建设污染处理设备，但设备建而不用、偷排漏排时有发生。数据显示，规模养殖户在产量占比不到50%的同时，各类污染物排放量占比均超过60%，仍是污染治理的重点。

二、环境税激励农业面源污染减排的机制及实践

（一）环境税减少污染排放的机制

采取收税的方式减少污染排放的思路最早源自庇古的理论。他将污染的产生归因于排污行为的私人成本小于社会成本，因此社会产出超出了最优水平。向排污企业收取“恰当”的税收就能让其自动将污染消减到最优水平。这一观点在很长一段时间里并没有转化为现实的环境政策。主要原因在于“合适”的税率难以确定。对此，鲍莫尔和奥茨提出了新方案：政府并不需要知道准确的税率，而是基于环境质量是否达标来对税率进行调整，直到实现预期目标。此时社会总减排成本将实现最小。这一思路成功让环境税从理论变成现实的政策。不过，这一机制需要获得准确的污染排放数据，并不适用于农业面源污染。塞格松提出：即使无法获取单个污染排放数据，也可基于污染总量制定合理的税收机制控制面源污染。通過恰当的惩罚机制，农户会基于收益最大化原则，自觉将污染排放物控制在规定范围内。不过，这一理论转化为政策也存在诸多限制。比如最终责任的划分，罚款数额的确定和执行，以及让农民理解污染行为和罚款之间的准确关系。

目前涉及农业面源污染的环境税政策的制定更多采用的是庇古的理论，即通过征税来缩小个人成本和社会成本的差距，进而减少污染行为。即使设定的税率存在一定的偏差，通常也能带来社会福利的改善。基于庇古的思路，不仅可以通过征税减少具有负外部性的污染行为，同样也可以通过补贴增加具有正外部性的环保行为。从广义看，补贴也是环境税的一种。

（二）环境税激励种植业面源污染减排的实践

《中华人民共和国环境保护税法》规定，国家对于种植业产生的污染免征环境保护税。不过，环境税的含义并不限于环保税，对有损环境的产品的生产、销售和消费额外征税同样属于环境税的范畴。为支持农业发展，农资相关的生产销售活动都享受较低税率。即使在化肥、农药零增长行动期间，化肥、农药等农资产品的增值税率在2017年从13%降到11%，随后在2019年进一步下降为9%。虽然此次税率下调是国家层面的“减税降费”工作，但也说明通过征税提高价格，进而减少化肥、农药等使用量的方式还未被纳入政策选择。

其实，种植户本身存在提高化肥、农药利用率的动机。只是其实现通常需要额外的成本投入，因此这是一个“成本—收益”的问题。可以通过征税来增加“节约”的收益，也可以通过补贴来降低“节约”的成本。相比收税，广义上的环境税“补贴”已经广泛应用于各类绿色农业生产技术的推广。补贴的效果主要分为两类：一是通过调节市场相对价格改变农户的购买行为；二是给予建设投资，如“水肥一体化”改造给予一次性补贴。相比而言，第一种补贴方式具有即时性，农户只需比较农资产品当期的价格收益即可。而第二类补贴是否能够带动农户投资绿色生产技术，还取决于对未来农产品收益和经营连续性的预期。因此，保障农业产业稳定健康的发展对于补贴效果至关重要。

（三）环境税影响畜禽养殖面源污染减排的实践

不同于种植业的暂时免征，对于无法进行实际监测或者物料衡算的规模畜禽养殖业，《中华人民共和国环境保护税法》要求按照猪1头、牛0.1头、家禽30羽的污染当量征税。从征收对象来看，基于养殖数量征收环保税意味着养殖户减少废弃物的排放没有收益。税收减排效果只能通过增加养殖成本、缩小养殖规模来实现。但相对畜禽养殖的其他投入，征收环保税带来的成本增加占比极小，影响有限。从征收标准看，按照《第二次全国污染源普查公报》使用的排污系数进行计算，现行使用的污染当量远小于畜禽养殖周期内实际的污染排放量。这增加了部分养殖户逃避监测的行为，不利于农业信息化建设和现代化管理。

相比消减，资源化才是畜禽养殖废弃物更好的处理选择。《中华人民共和国环境保护税法实施条例》规定：“对畜禽规模养殖污染物进行综合利用的养殖主体将免征环保税。”环保税的减免相当于增加了收益，能够提高养殖户投资废弃物资源化设备的意愿。除了自己建设资源化处理设施，养殖户也可以选择将废弃物交由第三方处理，此时环保税减免的收益也将部分转移给废弃物处理机构。无论是养殖户还是第三方，政府部门对于畜禽废弃物资源化都给予了资金支持。虽然地区间资金支持的方式、内容和标准存在差异，但总体来看其力度大于环保税。

三、政策建议

通过上述分析可知，通过征税减少农业面源污染的政策体系的建设还不完善。无论是环保税还是其他税种，农业面源污染的治理都不是其主要作用，也没有形成足够的减排激励。不过，形成足够的减排激励并不是环境税发挥作用的唯一途径，提高利用率和资源化等都可以实现污染物排放量的减少。环保税的征收或者减免只要影响“成本—收益”的最终结果，就能起到促进减排的作用。考虑到现阶段农业生产的脆弱性，现阶段广义上的环境税“补贴”的使用更为广泛。为充分发挥环境税政策在农业面源污染治理中的作用，提出以下建议。

（一）明确环境税政策的目标定位

政府对于环境税在农业面源污染中应当发挥的作用仍没有明确的目标定位。政府首先要明确是否要使用环境税政策减少农业面源污染排放。如果不使用，就不应对农业生产中产生的污染物和污染行为收税；如果使用，就要进一步明确具体的目标及实现路径。不同的目标和实现途径，对应着不同的政策设计方案、征税对象、征收标准和税收使用方法。现有政策目标更多的是指向利用率和资源化率的提高。诚然，提高利用率和资源化率能够实现污染减排，但无法保证排放总量的绝对减少。因此，政府部门应尽快确定农业面源污染减排总体目标，基于目标设计环境税政策。

（二）平衡税收和补贴的作用

相比征税，农业面源污染治理中补贴的使用范围更多，强度也更大。虽然在当前的环境下使用补贴更有利于相关工作的推动，但过多依赖补贴政策存在以下问题。首先，使用补贴可能破坏“污染者付费”原则。污染者应为其产生的损害承担责任，产生正效应的可以给予补贴，消除负效应则只能减免税收。其次，补贴会增加投入的盲目性。农户基于补贴力度而非经营环境选择的方案在使用阶段容易出现不适用等问题，在造成资源浪费的同时增加污染风险。最后，补贴会增加财政负担。目前，各地财政压力较大，污染治理项目过度依赖补贴推动，会增加政策的推行负担和风险。政府部门应合理分配税收和补贴的使用场景，使其有机结合，更好发挥综合作用。

（三）扩大环境税政策作用范围

目前在农业面源污染治理中，环境税只对部分环境起到规制作用，容易造成污染行为的转移。以畜禽养殖为例，免税和补贴可以激励企业投资废弃物资源化设备。但因为相关激励政策止步于此，后续的运行、资源化产品的运输和使用都可能产生污染问题。因此，环境税政策应从源头投入到最终排放对农业面源污染治理全面发挥作用。此外，环境税的作用对象也不应当限于规模种植户、养殖户。随着农业生产组织模式的发展，由龙头企业及合作社牵头，区域内农户生产行为的管理和信息收集水平能够支持环境税政策的实施。

参考文献：

[1]翟紫剑，苏航，孟令玺.农业面源污染的危害与治理[J].生态经济，2021，37（6）：9-12.

[2]龚伟.农业面源污染与环境税之法理辨析[J].税务研究，2012（2）：56-59.

[3]彭华，张洪宇，张晶，等.我国畜禽养殖业环境保护税征收现状分析[J].中国畜牧杂志，2019，55（12）：158-162.

[4]罗倩文，姜松.农业面源污染治理的环境保护税政策改进[J].税务研究，2020（5）：130-135.

[5]方芳，李益家.关于征收环境保护税有效治理畜禽养殖業面源污染的研究[J].中国饲料，2021（2）：145-148.

[6]周志波.环境税规制农业面源污染的政治经济学研究[J].江西财经大学学报，2022（5）：89-102.

[责任编辑：李伟杰]