干部管理机制运行的核心路径与内在逻辑：基于国家治理视角

张颖秀

引言

从政党建国到政党治国，中国共产党在百年征程中探索形成了“上”即党和国家与“下”即人民群众的双向互动式国家治理现实路径。而国家治理规划的有效展开，得益于党的干部在其中发挥“决定性作用”①毛泽东全集：第2 卷［M］.北京：人民出版社，1991：526.。

党的干部在国家治理实践中扮演承“上”启“下”及轴心驱动角色。这一角色发挥表现在，党的干部凭借政治忠诚和专业技能获得“组织”②在中国政治生活中，“组织”是中国共产党党委系统及其代表的执政党的政治权威的代名词。下文与此处一致。认可，经特定人事程序由“党内”③即中国共产党的组织体系。进入“体制内”④即国家治理权力体系，是对国家治理机构及其代表的国家权威的统称。，在党的组织“骨干”身份基础上增加了治理权力“代理人”的角色展开政治活动，通过履行法定岗位职责完成阶段性政治任务，向“下”贯彻执行党和国家的政策路线，并收集整理群众声音向“上”汇总至相关决策部门。

基于党的干部在执行政治路线中的“决定性作用”，党对干部管理制度的调适与改革贯穿于其自我革命实践。国内外学者从不同学科视角出发，对这一制度的改革历程、运行逻辑等进行了相对丰富的学理分析。部分学者以现代组织管理理论为基本分析范式，以公共政治权力的运用为基本研究核心，对干部管理制度改革进程中的权力运用模式、方向等的演变状况展开了丰富研究。①参考：林学启.党管干部90 年：模式演变与价值追求［J］.理论学刊，2011（04）：44-47；朱婵玲，王济干，等.从线性管理到结构性管理——当前我国党政干部管理制度的改革与重建［J］.江海学刊，2014（6）：227-233.另外一些学者视“党管干部”为干部管理制度的天然政治属性，强调马克思主义政党的政治属性在干部管理机制调适中的有效价值②朱伟强.我国党政干部管理制度的政治特色和优势［J］.毛泽东邓小平理论研究，2020（3）：29-35.，并以这一政治属性为理论前提尝试探讨干部管理制度改革的法理逻辑。综合来讲，尽管目前学界在相关领域已形成了不少研究成果，但对于这一政治属性“何以必然”“以何种方式“在干部管理制度改革中持续发挥作用等，并没有作出进一步回答。

本研究尝试进行一个研究视角的回归，将党的干部置于国家治理现代化实践之下，由国家治理活动展开的一般模式入手，探究为适应国家治理现实需要，党和国家怎样管理干部这个轴心群体，干部管理机制遵照怎样的核心路径与内在逻辑运行。

一、常规式与运动式：国家治理的“双轨”模式

在组织行为理论视阈下，“常规治理”与“运动式治理”是两种截然不同的国家治理路径。前者以科层组织机构为坚实支撑，而后者则是对前者“循规蹈矩”与技术理性的突破与弥补。但在中国特色的国家治理实践中，这种理论对立则出现了偏差。即常规式与运动式治理模式长期互补、周期更替，共存于以实现阶段性政治目标为现实导向的国家治理实践之中。

（一）常规式治理模式的形成逻辑

现代国家普遍在公权力体系组织方面采用科层结构。因其运行制度化、权力层级化和行为技术化，科层型组织模式被视为现代国家治理实践趋于理性化的基本要素。科层权力结构奉行以合理化权力结构和可持续化运行机制为充分实现组织既定目标的根本逻辑，追求组织运行低成本化与高效化。

在国家治理机制的科层体系内，“上级”和人事部门以适应国家治理阶段性现实需要和长远治理规划为出发点和落脚点，在法定制度允许范围内独立进行各地区、领域和层级的人事安排；同时辅以现代管理技术和激励机制等专业手段，进而激发干部在收集、回应和反馈社会新动向及落实国家治理规划等方面的工作热情，从组织安排层面保证“中央”的政策规划能够通过严密科层体系得以顺利推行，从而实现对大众诉求的积极回应。科层权力结构搭建起了组织结构稳定、权力层级严密和内部协调运行的干部体系，为阶段性治理实践的有序展开提供必要的组织基础。

在科层组织结构的支撑下，百年大党在革命与建设实践中探索形成了以政治认同和政治忠诚为核心的教化机制，并在国家治理现代化变革中通过周期性活动、制度性规定和严格性标准，逐渐强化了这种路径依赖。政治观念共享贯穿于科层管理的各个环节，主要表现为以政治认同和政治忠诚为首要标准选任干部；以“政治立场坚定与否”为科层体系内部监督审查的首要内容；组织以共享治理观念为核心主题的思想教育活动，激发、引导和强化各层级领导干部关于特定政令规划的内心认同，进而将这种政治认可转化为坚决贯彻执行政令的积极行动。由此，科层权力结构为“骨”，政治价值观共享为核心的教化机制为“肉”，“骨”与“肉”，即组织结构模式与观念共享机制相互融合，形成了国家治理的常规机制。

在国家治理常规机制下，国家治理权力经科层组织体系层层分解，被分配至特定科层岗位的领导干部；以政治价值观认同为核心逻辑的教化机制则引导干部逐渐内化“人民至上”的治理理念，强化了干部关于既定政治目标的政治认同意识，进而转化为落实具体政令计划的积极行动。

（二）常规治理机制的“失灵”与调适

在国家治理实践中，科层体系与政治教化机制的融合并不始终有效如常规治理机制的抽象描述。这主要在于作为组织支撑的科层理性结构并非“绝对理性”。

一方面，科层型组织体系在提高组织效率的同时，其本身的运行需要一定的协调和激励成本，这一成本大小与组织规模状况、组织生存环境等密切相关。扩大组织规模、细化权力层级、规范组织运行等，是组织为实现其特定发展目标最易采取的改革路径。但随之而来的运行成本增加，则有悖于组织持续发展的初衷。另一方面，组织内部上下级间的信息不对称，以及相对于组织外部而言的封闭性，给组织决策前的信息收集带来一定阻碍。决策信息不全状态下，拟定的组织发展规划、人事调动安排等，必然存在偏颇于现实的风险。由此，科层体系下的理性是有限的而非绝对的。

此外，在“非绝对理性”的常规治理机制外部，国内外政治环境及社会大众在国家治理活动开展过程中，同样发挥着不可忽视的重要作用。近年来，国内外政治经济环境趋于多元化，各国社会治理风险提升，突发性社会事件高发。危机处理在消耗社会治理经济成本的同时，往往会在一定范围内“动摇”部分大众的政治信任状况，给阶段性治理规划的落实带来一定程度的障碍，常规治理进程的不可控性与不可预见度亦随之提升。而就社会大众而言，其政治意识及政治诉求在国内外政治文化环境塑造下渐趋多元化，这给阶段性治理规划的有序推进带来更多不确定性因素。

为应对政治环境风险化和社会诉求多元化的治理现实，党和国家在组织体系层面对常规式治理机制进行了一定适应性调适。这些调适表现为以专业化和政治化二重标准扩大自身组织规模，强化干部政治忠诚意识与政治认同，完善贯穿国家治理全领域、各层级、全过程的科层干部体系。

但这些仅限于组织体系层面的适应性调适，在造成权力体系层级化趋紧的同时，“组织失败”“理性失灵”概率亦相应被抬高。进一步而言，在规模较大的科层体系下，由于组织运行成本较高，干部学习培训等管理程序难以正常展开，专业管理手段的预期效果大打折扣，容易造成干部在完成特定政治任务的过程中因专业技能不足或缺乏政治热情，作出“偏离”于国家政治发展规划和“人民至上”治理理念的政治行为；抑或在应对突发状况和艰难任务的过程中“超负荷”工作，致使科层体系高效运转的理性设计逻辑无法真正落地，造成常规治理机制在激发干部政治热情等方面“失灵”的状况。

（三）运动式治理机制对常规治理“理性失灵”的弥补

将研究视野置于较长历史时期来看，具有“集中力量办大事”优势的“运动”式治理因素从封建帝制时代便存在。①周雪光.运动型治理机制：中国国家治理的制度逻辑再思考［J］.开放时代，2012（9）：105-125.但基于党和国家既有治理绩效及其对民众诉求的积极回应，社会大众通常会自觉对党和国家产生政治信任，自愿支持下一阶段的政治发展规划。在阶段性的治理实践中，国家机构践行“人民至上”的治理理念，通过严密的基层组织网络体系积极回应不同阶层、行业、地区的多样化民意诉求，进而获取大众对阶段性治理规划的普遍信任与支持。由此，以争取特定利益为目标的大规模群众运动不易再发生。

依靠基层组织动员群众运动，是中国共产党从革命党、执政党到领导党的角色转变过程中，所持续依赖的治理路径。改革开放以来，“运动”式治理因素作为领导干部自觉强化的工作技能和治理策略自动延存了下来，逐渐融入了以科层理性为组织基础的治理机制中，并得以不断强化，形成了常规治理机制与运动式治理机制“双轨”并存的局面。

在改革开放以来的国家治理实践中，为应对常规治理机制下不可避免的组织失败及理性失效，党和国家通常选择启动革命时期探索形成的政治动员式治理路径，借助覆盖至基层的严密组织体系动员群众，从而集中有限政治资源完成特定治理任务。

进一步而言，为解决既有治理模式在实现特定政治目标中的瓶颈，政治动员机制叫停“按部就班”的治理机制，借助严密的科层组织体系，动员群众积极参与突出治理难题的解决，整合“体制”内外广泛的政治资源，从而弥补常规治理机制的“失效”与“失灵”，整顿并突破常规治理机制下的“超负荷”性失效困境。动员首先从组织体系内部开始。党和国家紧急强化各科层岗位上干部的政治忠诚意识，从而形成“高度动员的科层权力体系”。进而借助于科层组织体系在全领域、各层级、全行业的控制力，以面对面的意识形态宣传提升价值观共享，争取和启发群众关于特定政令规划的政治认同意识，为解决特定治理难题、实现既定社会发展目标争取更为广泛的群众基础，群众自愿、主动、配合落实特定规划部署的统一局面。运动式治理机制自上而下、由“体制内”到“体制外”落实政令规划，集中广泛的社会资源，紧急调动体制内外广泛的社会力量，致力于推进既定发展规划及政治任务，以突破常规与程序的政治动员推进国家治理效率与质量的双重提升。

必须指出的是，尽管运动式治理模式叫停与突破了常规治理机制，但作为国家治理组织支撑的科层体系仍在治理实践中发挥着关键性作用，即作为“非常规”治理机制下政治动员的坚实支撑而存在。意识形态宣传和政治鼓动，则为特定政治目标的实现提供了共享治理规划的观念基础，科层组织体系与政治动员机制协调运转，形成了国家治理的“非常规”模式。运动式治理机制的启动源于常规治理机制的“效率失灵”和“理性失败”，科层体系下的技术理性既非“绝对”理性，亦非绝对“失效”。

综述之，运动式治理机制与常规治理机制互为补充、相互融合共存于国家治理现代化进程之中。常规治理机制以科层权力体系为组织支撑、以政治教化为观念共享基本路径；运动式治理则作为应对突发性治理困境及社会危机的独特治理手段而存在，二者互为补充共同推进国家治理实践调适。在这一调适过程中，为应对治理困境，常规治理机制无法避免依赖政治动员，以突破自身的“绝对理性”悖论。运动式治理不断借助于科层结构相关联的管理程序与专业技术，尝试克服革命与建设时期“群众运动”“政治运动”凸显的不稳定弊病，进而确保如期实现既定治理目标。

二、政治领导—科层管理：“双轨”治理模式下干部管理的核心路径

权力的运用与监督是任一政治机制的核心所在。科层权力结构是贯穿常规与运动“双轨”互补式国家治理机制的坚实组织支撑。经特定人事程序选拔出来的干部，在各层级科层岗位上支撑着国家治理权力体系，并在治理实践中扮演着“轴心驱动”角色。以既定政治目标的实现为目标导向，在“双轨”互补式治理模式下探析干部管理核心路径，是推进国家治理现代化的必要研究路径。

（一）干部管理机制：发挥党的干部在国家治理中的轴心作用

科层权力体系是“双轨”式治理机制的坚实组织支撑。在国家治理实践中，党的干部扮演着政治路线维护者、政治决策践行者、基层治理实践者等关键角色，是落实具体政令规划的关键群体，在常规与运动“双轨”互补式国家治理机制中扮演着轴心驱动的关键角色。

早在新民主主义革命时期，毛泽东同志便作出了“政治路线确定后，干部就是决定性因素”的重大论断，明确了干部在践行既定政治路线和实现特定政治目标过程中的关键作用。新中国成立后，党的政治路线的关注焦点逐步由“政权”转向了“生产力”。为获取社会生产力发展所需的必要且稳定的经济社会环境，“国家治理”的概念应运而生。在主要政治任务转向国家治理实践的过程中，党的干部亦完成了由“革命精英”向“现代政治精英”的角色转换。

在中国特色的国家治理实践中，党的干部延续并强化着革命时期的政治行为与学习路径，围绕既定政治目标落实具体政令规划。从较为宏观的视角而言，党和国家以实现既定治理目标为现实导向，依据特定时空范围内的治理环境与条件，科学调整阶段性政令规划，以科层体系为坚固组织支撑，以部门技术差异和行政层级差别等为基本参照依据，经层层分级的权力组织结构将治理任务“拆解”分配直至基层党员干部。在以价值观共享为核心的政治教化机制熏陶之下，党的干部关于治理愿景和长远规划的政治认同感得以不断强化，对于落实特定治理规划的行动内驱力亦相应提升。

各领域基层干部在落实具体政令规划时的直接服务对象即人民群众的政治信任，是保持党的长期执政地位所必须争取的。党员干部在贯彻执行“中央”及“上级”政令规划的过程中，通过收集不同阶层群众对特定政策的多元反馈，不断调整基层治理具体方式，进而有效落实特定治理规划。基层党员干部所收集到的群众诉求，经过科层权力体系层层整合，汇总至相关决策部门，为治理规划完善及延续提供了必要的决策依据。在这一过程中，“体制内”政治认同与“体制外”政治诉求一定程度上实现相互贯通。在国家治理实践中，党的干部以阶段性政令规划的落实为核心，“承”“中央及上级”政令意图之“上”，“启”落实具体治理规划、收集群众政治诉求并汇总至相关决策部门之“下”，以“轴心”角色驱动国家治理实践有效展开。

基于党的干部在国家治理机制中的轴心角色，以什么样的标准选拔干部、怎样选拔干部、怎样激励和惩处国家治理权力体系的干部以及怎样激发干部对于落实特定治理规划的政治热情，是提高国家治理现代化的效率所不可忽视的重要内容。

党的干部在治理实践中表现出的政治忠诚度和专业技术水平，直接影响既定政治目标的实现效率，在基层治理中表现为特定政令规划的落地实施。进一步而言，基层干部的“德”“才”状况，是基层群众判断干部队伍是否具备治国理政资质与能力、是否愿意做出政治信任决定的直接依据。由此，现代人事管理和激励设计等专业手段被广泛应用于干部管理实践中，从而约束与引导党员干部积极推进国家治理实践。上级领导与相关部门借助量化考核、定性评价等技术手段，对党员干部在基层治理实践中的现实表现进行科学评定，评定结果作为职位调动等人事管理决策的基本参照使用，进而影响干部职业发展前景及工资收入变动，驱动国家治理轴心主体积极推进国家治理规划。

此外，“政治意识”“政治忠诚”等政治价值观亦被融入干部管理机制中，“政治标准”在考察、选拔、晋升等干部管理程序中被置于决定性位置。政治价值观与制度规则下的刚性约束，共同引导干部“内外”兼修、践行“人民至上”的治理理念，积极落实政令规划。

（二）政治领导：干部管理的首要价值路径

区别于其他科层型权力结构，以党的干部为治理轴心的“双轨”式治理机制具有“不可战胜的力量”①马克思恩格斯列宁斯大林著作编译局.列宁全集：第8 卷［M］.北京：人民出版社，2017：269.。这主要源于“政治领导”式价值路径在国家治理实践中不断强化干部的政治认同。在“政治领导”式管理路径下，身处各领域各层级的党的干部，普遍持马克思主义式政治价值观，高度认同于共产主义式根本政治信仰，以中华民族伟大复兴大业的实现为治理愿景。

“政治领导”是干部管理的首要价值路径，引领着以工具理性为技术驱动的科层管理体系的基本运行方向。具体而言，“讲政治”式价值引导贯穿于科层管理式技术路径始末，这表现在“党员”政治身份在干部录用环节的压倒性优势；“政治标准”在晋升选拔等职位调动环节中的绝对权重；以及“上级推荐”“组织考察”意见在制度化、程序化管理机制中的决定性作用。“政治价值”贯穿于党的干部进入国家治理权力体系—职位调动—退休辞职的政治生涯始终。在获得特定科层层级“公职”人员的政治角色之前，“党员”身份是干部获得“中央”及“上级”认可而进入治理权力的科层体系，进而在专业化科层管理流程中获得更广阔政治生涯的首要前提。“党员”干部与公职人员的双重政治身份的获得，以其关于党的政治价值观的根本认同、对于国家治理前景的强烈认可为基础。进一步而言，“上级”“组织”往往直接参与到干部科层管理实践之中，在干部管理技术性程序中“严把‘政治关’”。“政治标准”贯穿于科层管理的约束、激励和培训等路径之中，驱动以科层结构为组织支撑的国家治理体系高效运转，继而推进“双轨”式治理机制有效运行，以“政治理性”有效把握“制度理性”的“分寸感”和“方向盘”。

“政治领导”式价值路径贯穿于科层管理技术路径的各个环节，以实现对国家治理轴心群体的价值引导与“政治约束”。在以绩效评估和竞争性选拔为核心运作逻辑的科层管理机制中，“组织”在本质上掌握着关于干部管理配套机制的独立设计权，通过领导机构权责、管理程序、绩效标准、晋升条件、监督问责等专业人事管理程序，实现对干部群体的政治价值引领。

首先，“组织”将自身置于重要程序“把关人”的关键角色，在调任、选拔、晋升等职务变动环节中设置“组织推荐”“组织考察”“党委（集体）讨论决定”等必要程序，直接参与各个配套管理机制的运行。其次，“组织”在各项管理程序中强化科层体系内政治价值认同与治理理念共享，在“干部考核”环节增加以检验干部政治忠诚度为核心的政治立场、政治品德、理论素养等维度的考核比重，以关于“德”的周期性考核结果为基本素材建立干部个人“政德”档案，作为科层职务变动的决定性依据，进而引导干部不断强化政治忠诚意识，实现畅通个人职务晋升通道的职业愿景。再次，“激励”是科层体系的又一重要驱动逻辑，亦是“组织”实现其政治领导的重要路径之一，集中表现为对贯彻落实中央政令意图中政绩突出的干部的公开表彰和物质奖励。这一激励机制的运行以政治任务的阶段性进展为关键节点。此外，“组织”直接组织、参与和把控以竞争上岗和公开性选拔为基本形式的干部晋升程序，“组织”意见对干部职位调动结果具有决定性影响。“组织”甚至可以从干部关切的薪酬福利和职业发展空间等直接影响个体物质利益的层面入手，引导干部落实“组织”政令意图和治理规划。“政治领导”甚至可以渗透到了基于成员职业发展规划开展的培训之中。“组织”直接参与其中，在一定范围内选调确定培训对象，借由党组织独立建立的干部培训体系，明确培训内容即政治理论和治理理念学习，独立组织干部培训，统一干部政治观念，并强化其政治忠诚意识，发挥“政治标准”在干部管理实践中的根本引导价值。

（三）科层管理：干部管理的必要技术路径

以意识形态和治理理念认同为前提，党的干部获得“组织”认可而进入到以科层结构为依托的国家治理权力体系之中，参与到以“政治忠诚与否”和“专业技能高低”为核心考评内容的管理机制中来，在各领域各层级具体科层岗位上传达并落实国家政令规划，收集、整理并向上汇总群众意见，合力支撑起高度动员化的科层干部队伍，推进“双轨”式国家治理机制有效运行，进而实现既定政治目标。

在国家治理重心的转变过程中，与“双轨”模式的科层型组织支撑相对应，技术、程序、制度等现代科层管理工具被应用于干部管理实践中，并在推进国家治理现代化进程中不断展现出有益价值，与干部管理的“政治领导”式价值路径相互融合，共同推进阶段性治理规划的展开。“科层管理”是“双轨”治理机制下干部管理所依靠的必要技术路径，在组织结构、运行驱动与管理技术等方面逐渐实现了制度化逻辑、专业化逻辑与激励性逻辑三者协调运行。

从制度化逻辑谈起，党和国家以革命与建设时期干部队伍管理实践为基础，以现代组织管理理念为参照，经特定程序对干部管理经验进行“法律化”“制度化”处理，科学设计形成了以《中华人民共和国公务员法》为核心的人事法律体系，明确了干部所支撑与维系的国家治理权力体系的部门分类与职位设置。在此基础之上，相关人事制度与法律进一步明确了干部分类管理、选拔任用、监察考核、激励奖惩、职位晋升、学习培训等各个管理环节的开展范围、部门权责、开展流程、监督问责等相关内容，以现代人事管理技术覆盖至各职能部门和各层级职位始终，以专业化、技术化和程序化逻辑为基本导向锻造适应国家治理现实需要的高素质干部队伍，支撑国家治理权力体系，推进常规式与运动式国家治理机制相互融合、互为补充，贯彻落实国家治理相关政令规划。

聚焦至个体层面而言，处于特定科层层级的干部以相关人事制度赋予该科层岗位“公职”身份的法定权责为依据展开基层治理实践。从干部个人成长角度而言，良好的职业发展前景与薪酬待遇，是公职人员普遍的个人诉求。专业技术在干部管理机制中的广泛应用，使党的干部实现了由“革命干部”到“现代技术官僚”式政治角色转变，同时在以“功绩制考核”和“竞争性选拔”为核心逻辑的科层管理机制中拥有了较为畅通的职务晋升通道。表彰奖励和职位晋升等激励技术在科层管理实践中的应用，实现了激励机制与制度化逻辑、专业化逻辑在干部管理机制中的统一，在制度设计层面实现了组织整体利益—由支撑治理权力体系的干部实现特定政治目标与组织成员利益—干部个人的职业发展与福利报酬最大化的融合，有力激发了各层级干部落实“中央”与“上级”政令规划的积极性。

“政治领导”即以“中央”“上级”政策方针和政令规划的落实为干部政治活动的根本引导，突出鉴别标准极具主观性的政治忠诚观念。“科层管理”即以组织内普遍认同的、具有普遍约束力和引导力的法定规则为驱动机制，意图“摒除”政治主体个人意志之片面性的法定规则。这一对看似互不兼容的组织管理逻辑，共存于维系国家治理体系的干部管理机制之中。

三、政治理性：干部管理机制的基本运作逻辑

“双轨”国家治理模式下干部管理的现实路径，是党和国家在“工具理性”与“价值理性”间调适形成的兼具合目的性与合价值性的、符合中国特色国家治理现实需要的运作逻辑，是以明确治理方向下专业技术与价值观念相互融合的必然结果。

（一）技术理性的合理性

基于地缘、血缘、宗教、资本、政权等因素的“共通”，人们在特定时空范围内聚集形成结构或明晰、或松散的“组织”。共同发展愿景及其附带的社会影响，是现代组织在自我发展环节中凝聚与维系组织内外力量的根本所在。组织成员及潜在成员共同利益的实现，是组织发展的核心价值追求。

在技术理性视阈下，科层体系及其相关的技术与规则的根本追求即为“效率至上”。技术与规则等在组织运行中的广泛应用，皆以既定目标的高效实现为根本。而技术手段的应用必然能够带来组织成功。现代科学技术在落实组织既定发展规划中的应用，在直接提升生产效率的同时，亦通过管理环节间接作用于组织效率的提升。基于对共同愿景的追逐，组织成员运用专业技术手段实践中皆自觉自愿接受法定程序和规则的约束。

基于党的干部在“双轨”式治理机制中的轴心驱动角色，干部管理体系运行以提升国家治理效率为基本现实导向，现代管理技术在干部管理机制中的应用具有一定现实必要性。由技术理性逻辑展开理论演绎，围绕国家治理效率的提升，壮大组织力量与广泛应用现代技术，是干部管理机制运行的必然技术路径。

与其他现代政党成员相类似，科层干部在制订国家治理规划过程中，意图寻找或扩大“体制内”成员与“体制外”民众的共同利益空间，进而换取政令规划的畅通落实；并不时争取和吸纳认同“体制内”政治价值观念、掌握特定专业技能的“体制外”人员，以壮大自身组织力量，进而提高既定政治目标的实现效率。在国家治理实践中，党和国家以科层管理为干部机制的必要技术路径，借助以约束和激励为深层逻辑的制度规则，引导党的干部遵照国家政令规划展开政治活动，进而实现特定治理目标。

（二）绝对技术主义的必然失败

在技术理性逻辑下，充分应用科层结构、科学技术及法定规则等专业手段于干部管理实践中，必然能够以尽可能低的政治成本获取治理绩效最大化。

技术主义理论指导下，既定目标的快速实现是组织运行及组织成员个人活动的唯一诉求，规则与技术的运用亦皆为这一共同愿景如期实现。正义、公正、普惠等基本不被考虑在内，技术主义本身存在一定理想化色彩。具体而言，组织规则的制订及完善，根本上是意图通过以组织活动有序化带动提高组织活动效率。但就实际效果而言，这并不能带来组织运行成本的降低。相反，渐趋精细化的制度体系限制了组织机制灵活性的发挥，组织运行机制渐趋僵化，这与技术理性所执着的“高效”运行显然相悖。进一步而言，受限于决策机制的相对封闭性，“法定”规则在某种程度上是对特定群体既得利益的“合法”保护。在一定程度上而言，强化组织行动法治化，即是对组织利益分配不公的强化与包庇。在极度维护既得利益者对其他成员利益“侵犯事实”的规则下，组织合法性便难以得到保证。

技术理性在落实政治发展规划的实践中存在一定的潜在误区。技术的绝对发展并非带来绝对高效。技术主义不应亦不能作为干部管理机制有效运行的唯一逻辑遵循。提防与规避国家治理的绝对技术主义雷区，应以价值理性逻辑引导干部管理渐趋正义化、合理化与平等化。

（三）“讲政治”：价值理性的独特意蕴

基于意识形态认同在国家治理实践中的显著价值，相较于技术理性，价值理性应是干部管理机制运行中更为本质的逻辑。在干部管理实践中，以“功绩制考核”和“竞争性选拔”为技术支撑的科层管理并非干部管理的唯一路径。“政治领导”在其中作为首要价值路径而存在，并以“讲政治”的价值标准贯穿于干部体系科层管理程序始末。“科层管理”的技术路径与“政治领导”式价值路径相互贯通，融合于干部管理实践。干部体系的组织与运行，却并非以彻底的技术理性为唯一价值遵循。

相较于法定规则，“中央指示”“上级命令”等政治权威下的价值理性，往往对于基层治理实践具有更强的引导力和约束力，甚至超越和突破“上”“下”垂直科层，对于基层治理具有更有效的指导价值。值得一提的是，这种突破并不局限于应对复杂治理形势的“非常规式”治理活动之中。

西方部分学者甚至断言中国的国家治理体系遵循“命令即规则”的“制度”逻辑得以维系。他们认为“命令”通常为拥有不同程度个人政治魅力且处于较高科层层级的干部，在“体制”内外一定时空范围内做出的、带有个人政治偏好的、维护特定群体既得利益的政治决策，既包含正式决策也包含非正式决策。“命令即规则”突出“上级意志”超越公允的、法定的制度规则，从而约束较低层级干部的政治活动。这一论断固然偏离于我国渐趋现代化的国家治理实践，忽视了“集中力量办大事”式治理机制对于大体量国家而言具有相当重要的意义，存在咬文嚼字故意抹黑中国政治机制的嫌疑。

较长时期以来，“政治领导”机制在科层干部体系中发挥着的主导价值，为专业技术手段和法定制度规则的运用指明了方向。在某种程度上而言，干部管理机制的现代化进程实际上是“依靠于政治标准”这一现实运行机制渐趋合“法”化的过程。党和国家坚持“讲政治”的核心价值理性，以“政治领导”为干部管理核心路径，不断取得国家治理新成效，并在渐趋复杂的治理环境中“惯性”选择并强化这一路径依赖。

（四）政治理性：目的性与价值性的有效融合

基于政治合法性的极端重要性，政治组织往往巧妙融合价值理性和技术理性，驱动组织整体致力于特定发展目标的实现。不同政治组织所采用的组合权重及方式，多取决于其意图维护与争取吸纳的公共利益空间。党和国家融合价值性与目的性二重维度，以二者交叉空间内的“政治理性”为基本逻辑，以特定技术工具致力于预设政治目标的实现，同时发挥预设政治价值对技术主义的导向作用，尽可能规避技术主义在治理实践中的潜在误区，驱动干部机制“高度政治动员化”而积极参与国家治理实践。

20 世纪20 年代前后，全国各地早期党小组成员基于共同政治信仰而组建形成正式政党，以信仰共通为基础的“干部制”亦随之显现雏形。在组织结构尚不健全的情况下，共产主义式价值理性尚作为主要运行逻辑驱动“干部制”推进革命事业发展。绝对的技术理性导致组织失败，绝对的价值理性亦不能驱动组织持续有效运行。经历了单一逻辑为运行驱动的短暂阶段，中国“干部制”借鉴苏联“干部制”驱动政治发展的基本经验，认识到面对面宣传、学校与街头演讲、拉条幅与喊口号、学术讨论、文学作品等动员手段，以及秘密电报、隐形书信、电话、印刷机等现代技术在扩大组织规模、实现预设政治价值的政治活动中具有重要价值。在政党建国的革命实践中，“干部制”以政治理性为根本驱动，借助共产主义的“两个必然”式价值愿景，辅以广播、电报等专业技术手段，引导全党实现阶段性革命任务。由此，工具理性与目的理性在这一时期干部机制运行实践中实现了统一。

国家政权建立后，共产主义的实现依然为干部机制运行的核心政治价值，并以阶段性治理任务即巩固政权、恢复和发展国民经济等为主要表现形式。于社会生产工具的大发展而言，三大产业相关的理论知识、生产工具和信息技术等技术手段的科学性与日俱增，国家治理实践逐渐走向现代化，干部管理机制亦随之渐趋程序化、规范化和技术化。意识形态认同为基础的政治标准，始终在“组织”准入、职位晋升与调动、考核评价等干部管理程序中扮演决定性角色，既定政治目标的实现亦始终引导“双轨”式国家治理实践有效展开。

合目的性与合价值性二重标准有效统一于干部管理实践，是党和国家调适干部管理机制以推进国家治理现代化进程的核心价值追求。国家治理理念、模式、路径等的技术性设计，始终致力于社会主义价值理性的实现；预设价值追求则是干部管理实践的政治认知趋向和价值判断取向。技术理性与价值理性融合形成一定弹性活动空间，即以政治理性驱动干部有效展开国家治理活动，这是干部管理机制运行的根本逻辑。

四、总结与思考

在中国特色政治体制中，“党的干部”扮演着双重政治角色，即党的“组织骨干”与国家治理机制的“科层领导”。党的组织“骨干”经“组织认可”和特定人事程序考核后进入国家治理科层体系，各层级干部在党领导的国家治理实践中发挥着轴心作用。

在国家治理实践中，党和国家沿用并强化了党在革命时期所依赖的政治教化路径，借鉴了现代国家普遍认可的科层权力结构，融合二者形成了国家治理的常规机制。但基于科层结构自身的非绝对理性，常规治理机制在应对国内外政治危机过程中，往往通过扩展权力层级来应对潜在治理危机，抬高了“组织失败”“理性失灵”的风险，陷入了绝对技术理性的误区。由此，常规治理机制并不足以应对当前国家治理实践中的复杂形势。为应对常规治理机制的“理性失效”，党和国家启动政治动员机制，叫停和超越“按部就班”的常规治理机制，基于已有的严密组织体系面对面动员群众，快速整合有效治理资源以应对国家治理的“超负荷”与“理性失效”困境。

在常规与运动“双轨”互补式国家治理机制下，党和国家以科层管理为干部管理的必要技术路径，以政治领导为其首要价值路径，在意图“摒除”政治主体意志片面性的法定规则中引入政治忠诚度为鉴别标准，将这一对看似互不兼容的管理标准共同纳入干部管理机制之中。

基于对政治合法性的追求，党和国家视价值理性为更本质的逻辑观念，预设政治价值的实现必然依赖于特定技术路径。国家治理实践所依赖的干部管理机制遵循政治理性式运作逻辑。以“功绩制考核”和“专业性选拔”为核心的现代管理技术在干部管理机制中的应用具有一定的积极意义，但唯科学技术、唯效率至上式绝对技术主义必然带来组织的“绝对失败”。故而在技术理性之外，干部管理机制运行更依赖于价值理性下的正确导向。“讲政治”的价值标准贯穿于干部管理的各个环节之中，以政治标准引导技术理性推进干部管理机制运行，规避技术主义的潜在误区，在技术理性与价值理性的相互融合中寻求一定的弹性活动空间，是干部管理机制以“政治理性”为根本价值遵循的集中表现。

本研究默认国家治理机制中的“干部”经历政治角色转换的一般性过程，即由党的组织体系经特定人事程序进入了国家治理权力体系。但就现实政治生活及不同政治主体认知而言，“干部”指代并非完全一致，干部群体并非一个绝对的、封闭的政治群体。对于作为个体的干部，亦存在诸多不合程序、非正义性的进入国家治理科层体系的可能渠道。但基于全行业、各领域、各层级干部管理模式的一致性，本研究对干部管理机制运行逻辑的讨论结果仍具有普适性。