管控与自主：美国社区学院决策机制变迁的“钟摆现象”

陈晓菲 马早明

摘要：决策机制是对权力的配置和行使，在当前教育治理能力现代化背景下具有一定的改革意义。基于规划者、制定者与实施者的职能安排，美国社区学院在一百余年发展历程中形成了具有鲜明特征的决策机制变迁轨迹，相继经历了初创时期的直线式决策机制、独立时期的集权式决策机制、扩张时期的控股式决策机制、转型时期的耦合式协调机制、多元化时期的治理式决策机制以及整顿时期的协调式决策机制。这一变化打破管控与治理的界限，呈现从科层制到松散结合到双重系统的实践探索，体现决策主体的多元化、决策结构的扁平化以及决策机制发展的适应性特征。

关键词：美国社区学院；决策机制；管控；治理

近年来，推进治理体系和治理能力现代化成为我国全面建设社会主义现代化国家的重要改革方向之一。党的十九届四中全会通过《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》;党的二十大提出，到2035年基本实现国家治理体系和治理能力现代化的目标；2023年全国两会上，表决通过了关于国务院机构改革方案的决定，提出持续推进国家治理体系和治理能力现代化。在此背景下，如何加快推进支撑高等教育强国建设的体制机制改革，破除制约教育事业发展的官僚制障碍，激发高等教育事业服务社会发展的生机活力，构建中国特色社会主义现代化高等教育制度体系等问题日益迫切。[1]根据管理主体的不同，教育管理分为学校外部管理与学校内部管理。其中，学校内部管理是学校组织运转和开展活动的基础，指管理者依据学校的政策规定、发展定位和相关理论而自主建构的管理系统，分为学校目标系统、学校组织机构系统、学校规划系统、学校评价系统等多个子系统。决策机制作为学校内部管理的主要运行机制，是各层次管理子系统得以运行的基础，即管理者运用科学的方法对解决问题的方案进行研究和选择的全过程。[2]早在20世纪70年代，美国管理学家赫伯特·A·西蒙（Herbert A.Simon）便在决策链条说中指出“管理是一个不断决策的过程”；此后，沃特·阿曼德·休哈特（Walter A.Shewhart）进一步将决策过程细化为计划、执行、检查和修正，并由此形成戴明环（The Deming Cycle）。由此可见，管理能力提升的背后需要构建有效的决策机制，而在当前我国推进治理体系建设和治理能力现代化背景下，高等院校如何完善与健全决策组织结构、如何科学有效地进行事务决策等议题值得深入探究。

随着现代管理理论的发展，目前世界上主要发达国家都率先实行了决策机制改革。其中，美国社区学院①由于致力于服务本地区社会生活与发展的基本属性，既受到地方政府的行政管控力量制约，又面临适应市场经济的自由活力诉求，故较为明显地表现出决策机制变革的复杂性。社区学院在其发展历程中，随着社会需求的不断变化及时地调整其职能定位，并由此衍生出在管控与自主之间呈现“钟摆现象”的决策机制演变轨迹，即从最初的科层制发展为松散结合，并最终转向双重系统的治理趋势。根据卡耐基高等教育委员会的定义，对于教育而言，治理区别于管理的显著特征在于“决策机制”，即不同利益的多方主体基于学校共同的发展目标，在静态层次上所作出的制度结构安排，以及在动态层次上具体事务的决策过程。[3]对于美国社区学院而言，在不同历史时期各利益主体围绕学校事务，对决策权力加以配置与行使，着重回答“谁来管理”与“管理什么”的问题。[4]美国学者爱德华·P·约翰（Edward P.John）认为，社区学院在历史进程中所呈现的决策机制变化，受决策过程三个角色之间相互权力关系的影响，分别是决策的规划者（policy formulation）、制定者（policy decision）以及实施者（policy implementation）。[5]从应然的角度而言，三者之间各自独立且相互贯通，基于决策运行的全局立场实现信息有效交流；从实然的角度而言，在社区学院外部环境与自身职能定位影响下，三者相互结合形成多种决策结构并呈现相应的决策运行过程。因此，本研究依据决策规划者、制定者以及实施者的结合方式变化，探寻美国社区学院决策机制的历史变迁及其规律。

一、“钟摆”的管控端：科层制管理组织下美国社区学院决策机制

德国学者马克斯·韦伯（Max Weber）在組织社会学基础上提出科层制，将管理权力按照职能和职位进行分工分层，基于规则实现决策机制等多个管理子系统的运行，呈现专业分工、等级集权的金字塔形结构。美国社区学院在早期经历了管理组织从无到有的发展，并受K-12教育影响而趋向于科层制管理。在此背景下，社区学院决策过程中三类角色分配以及相互关系发生了显著变化，形成了从初创时期的直线式决策机制到独立时期的集权式决策机制转变，趋于决策机制“钟摆现象”的管控端。

（一）社区学院初创时期的直线式决策机制

1892年，威廉·哈珀（William Rainey Harper）在芝加哥大学（The University of Chicago）创办基础学院，用以承担大学前两年的教学任务并颁发副学士学位，此举引起了许多院校的效仿。加利福尼亚州立大学（University of California）、布雷德利工艺学院（Bradley Institute of Technology）分别于1892年与1896年，将各自四年学制的前两年设立为初级学院；之后，玛斯葛姆学院（Maskingum College）、德凯特浸会学院（Decatur Baptist College）先后将各自四年学制的后两年取消，转型为只有一、二年级的初级学院。与此同时，社会私人团体也出现创办初级学院的现象，如1896年的芝加哥路易斯学院（Lewis College of Chicago），独立于大学之外。直至1901年，第一所公立初级学院——乔利埃特初级学院（Joliet Junior College）在伊利诺伊州建立，标志着连接中等教育与高等教育的机构产生，并促进了密歇根州东区初级学院（East Side Junior College）与印第安纳州葛珊初级学院（Goshen Junior College）在中学的设立。[6]

1901年，全美共有8所初级学院，学生总数仅为100余名，平均每所学校招生不足13名。[7]由于学生数量少、学校规模小，初级学院内部事务管理较为简单直接，不存在分工明确的各类决策机构及其相互之间的复杂联系。在初级学院萌芽时期，这些学生在进行大学前两年基础知识的學习过程中，学院未能形成统一规范的教学标准与课程内容，多是根据师资配备让学生学习相应内容。在办学经费有限的状况下，这些师资多来源于所在地区的中学，数量较少、流动性较强，常常是一边任教于中学，一边在初级学院兼职。学校没有独立的经费获取渠道，只能向学生收取部分学杂费，主要还是依赖于所在的大学或中学，属于州政府或者地方政府的财政拨款。所属大学或中学管理部门经过讨论后，任命一名教师担任校长，既与其他教师共同负责初级学院课程的教学工作，又与其他教师共同管理其组织运行的一切事宜，从而在决策制定上快速精简，具有灵活性与创造性。因此，初创时期的初级学院在决策机制方面表现四个特征：第一，决策组织规模小，决策结构层级少；第二，没有形成统一规范的决策标准；第三，经费不独立；第四，决策主体单一集中。其中，决策的规划者、制定者与实施者三者相互合并，没有明确分工界限。这个时期初级学院内部组织成员虽然负有不同的专业职能，但是在管理方面没有形成正式的、规范的权力分配结构，相互之间使用直接的、个人的、非正式的交流。学校不存在严格意义上的规划者、制定者与实施者的角色之分，而是共同完成“设想（conception）-决策（decision）-评估（evaluation）-调整（reconception）”的简单直线型过程，鼓励内部成员的创新性观点，可能随时随地发生在午餐中、汽车里、办公室等场合。[8]

（二）社区学院独立时期的集权式决策机制

进入20世纪以来，美国初级学院得到迅速发展，一方面学校数量不断增加，由1900年的8所，增至1918年140所、1930年436所、1942年624所；另一方面，招生规模显著扩大，平均每校学生由1900年不足13名，上升至1930年170名、1940年387名、1942年504名。[9]这些变化促使初级学院内部管理面临愈加复杂的情境，如专业教师的聘任、招生录取的安排、课程内容的设置、经费物资的分配以及转学协议的制定等方面，原有的简单直线型决策机制难以负荷。此时的社区学院还未形成独立学区，处于中学学区的管辖范围之内，其行政管理机构为中学学区委员会兼任。自1921年加州从法律意义上赋予该州范围内的初级学院享有独立学区（Junior College District），经过20余年的发展，全美所有的初级学院最终脱离中学管理，成为独立的高等教育机构。[10]

这一时期的美国正处于工业化进程之中，且全世界都产生了较多新管理思想，如法国亨利·法约尔（Henri Fayol）提出的一般管理理论，德国马克斯·韦伯提出的科层制组织理论以及美国弗雷德里克·温斯洛·泰勒（Frederick Winslow Taylor）提出的科学管理理论。这些思想强调分工明确与权责明晰、非人格化与理性、工作运行的专业化与标准化、合法权威与等级制职位。在上述观点的影响下，初级学院的决策机制由校长及其董事会在中学学区委员会的合法性认可下，行使自上而下的集权化管理，具体有以下四个特征：其一，与上一阶段不同，此时的校长从教师的角色群体中独立出来，作为专门职业是纯粹的学校管理者，处理校内的大小事宜，处于绝对的权威地位，并对学校的发展负有全部责任；其二，在校长之下，各个职能部门各司其职，在决策运行过程中建立线性的管理层级，遵循标准化的流程规范，运用非人格化的正式交流，较少关心或参与整个学校组织的发展规划；其三，在学校外部，校长需要对地方政府的中学学区委员会负责，而面对内部，则与其他群体之间保持命令与服从的关系，缺少相互的交流与协商，很少接受教师等群体的反馈意见；其四，经费大多由地方政府与州政府承担，需要执行政府的宏观调控政策，定期向其汇报学校状况并接受各种评估检查。总之，决策规划者与制定者合并，由少数权威领导层把控，共同远离实施者。权威领导层从宏观层次负责学校的规划与发展，并在重大事务中具有最高决策权。相比之下，实施者承担学校管理的日常具体事务但没有形成结构化的管理层次，而更多地依赖于学校的院系学科。领导层不直接面对操作层面的事宜，而是根据外界输入信息与内部反馈建议来制定决策，进而指导实施者的工作。两者之间的信息交流基于总结报告、数值预算与分数标准等准确数据，呈现规范化、程序化的特征。[11]

二、“钟摆”的自主端：松散结合管理组织下美国社区学院决策机制

20世纪70年代，美国学者卡尔·维克（K.E.Weick）根据对组织的研究，提出了松散结合系统理论（Loosely Coupled Systems），并指出学校组织成员之间虽然相互依赖、相互影响，却又彼此保持着自身逻辑的独特性，相互之间的联系有限、反应迟缓。美国社区学院取得独立并不断扩大之后，学校内部各要素趋于成熟并在组织事务运行中表现强烈的独立自主性，故原有的科层制管理组织难以提供足够的权力让渡空间，逐渐演变为松散结合式管理。在此背景下，社区学院决策过程中三类角色分配以及相互关系再次发生变化，从扩张时期的控股式决策机制到转型时期的耦合式决策机制，趋于决策机制“钟摆现象”的自主端。

（一）社区学院扩张时期的控股式决策机制

以第二次世界大战为分界线，美国初级学院逐渐从中学学区中分离而出，并以独立形态成为高等教育领域中的组成部分。这一时期美国国内有两个标志性事件促使其决策机制的转型：一是联邦政府颁布《退伍军人权力法案》（Servicemens Readjustment Act of 1944，G.I.Bill），并在之后的十年里共计拨款55亿美元，资助约800万的退伍军人接受社区学院的职业技术教育[12]；二是杜鲁门总统高等教育委员会发布《美国民主社会中的高等教育报告》（Higher Education in the Service of Democracy，1947），将初级学院（Junior College）更改为社区学院（Community College），并将其归类为高等教育层次中的民主教育机构（demoncracys college education），由州政府出资创办，地方政府予以常规经费支持。[13]这两个政策以立法与拨款相配套的方式，极大地推动了社区学院迅速发展，深化了教育民主化理念。在20世纪70年代左右，社区学院的总数已高达1091所，学生总数逾247万，平均每个州有二十多所社区学院，平均每所学院有2260多名学生。[14]

在这种背景下，由于社区学院的规模增大，原本以校长及其高级管理层为中心的决策结构不再适用，而趋向于在保留一定程度科层性基础上增加决策层次，保障决策过程中被管理者的权利，加大与州立法机构、企业等外部力量的联系。这一决策方式的改变受到当时人本主义心理学的影响，尤其是美国心理学会主席亚伯拉罕·H·馬斯洛（Abraham H.Maslow）所倡导的人类动机理论与自我实现理论。基于“整体”与“动力”的心理视角，马斯洛将人视为遵循从生理需求到自我实现需求的递增方向，超越“经济人”范畴而最终实现精神需求满足的生命体。因此，决策的主要价值在于关注被管理者的需求与动机，激发他们在工作中的最大潜能。社区学院在决策机制方面的显著表现主要有四个方面：首先，校长等高级管理层的绝对控制权被削弱，一方面以法人的身份，与州地方的政府机构、社会企业、专业协会等外部力量相互联系，促进学校内外部的信息交流；另一方面扮演“家长”的角色，将学校视为各个群体联系紧密的“大家庭”，尊重被管理者的精神需求、注重权力下放与信息反馈。其次，各个部门的规模扩大、层级复杂、独立性很强，可以自主地制定决策，但同时需要承担相应的责任；相互之间很少依附，甚至为了争夺资源而发生竞争，容易造成工作的重复、推诿以及资源的浪费。再次，在拥有多个校区的大型社区学院数量不断增加的情况下，由校长授权给每个校区负责人自主决策，通过人才培养标准与教学教务绩效等方式从学校整体的角度宏观控制。最后，教师与行政人员的联结、教师与校长的联结、教学系统内部的联结等都是松散的。总之，扩张时期的社区学院在决策机制中合并规划者与制定者，将实施者分化为多个功能主体。尽管依然保留上下级权力关系，分工明确、缺乏交流，但是尊重各类决策实施者在自身职责范围内的自主空间，逐渐形成类似于“控股公司”的松散结合式决策组织。[15]

（二）社区学院转型时期的耦合式决策机制

中东战争爆发之后，美国经济遭遇困境，失业问题较为严重，社会阶级矛盾激化，不仅推动了民权运动的兴起，而且也促进了社区学院的进一步发展。该时期社区学院注重从外部支持系统中引进各种群体的协助，快速且精准地应对各种突发性、暂时性以及个别性的事宜。[16]这种管理方式一般发生在权力分布去中心化、标准化工作运行受到挑战、内外部环境密切联系的组织之中。相比于二十世纪五六十年代，这个时期的美国社区学院面对经济产业结构的调整，着力培养社会第三产业发展所需的、以电子计算机为主的信息服务人才，不断加强与外部企业的合作联系，缓解失业问题；与此同时，受到民权运动的影响，教师等群体在科层制体系中意识到自身的权利，并寻求外部工会组织的力量加以保障，从而摆脱已有的权力机构、革新标准化的工作规范。其标志性事件是职业教育法案（Vocational Education Act of 1963）的颁布，从法律层面上要求维护社区学院内部所有教职员工的权利，并借用企业工会的理念产生了社区学院的教师工会组织，行使集体谈判的权力。[17]

在美国社区学院的管理中，州或地方政府除非有专门性的法律授权，通常并不具备谈判主体的资格，而是交由校长及其所在的董事会，就学校内部管理的事宜与相应的工会进行协商，并最终产生在一定时间范围内具有法律效应的集体谈判协议。在实用主义哲学的影响下，工会组织以积极的服务意识、优异的服务水平以及多元的服务职能，受到社区学院的认可并迅速发展起来，如国家教育协会（National Education Association，NEA）、美国教师联盟（American Federation of Teacher，AFT）等。据统计，1974年全美具备谈判资格并在社区学院设立行使部门的工会组织有150个。[18]这些工会组织是独立于政府与学校的第三方组织，经费来源于教师缴纳的会费，主要职责是为其会员提供代理诉讼，表现出市场化消费行为的特征。一旦教师等群体对学校事宜存有异议，便可以借助工会组织的力量参与决策的制定之中，而不必拘泥于既定的标准化结果。但是这种外部支持力量的参与并非是常规化的管理方式，仅仅发生在与内部群体利益相关的事宜中，解决突发性与个别性的问题。因此，该时期社区学校的决策机制逐渐弱化校长的“家长式”代理职能，引入第三方的专业代理机构，形成基于不同群体权益的博弈过程。[19]其中，最为明显的表现是：一方面，教师的组织能力与决策能力受到关注，形成教师与行政人员之间的耦合；另一方面，学生的诉求得以凸显，表现为学生与学校决策组织各个功能环节的耦合。这些耦合仅仅依靠行政关系难以协调，会造成学校运转的失灵，而更多采用“学校发展愿景”“组织文化”等道德情感的维系，具有松散结合的组织特征。总之，学校决策机制在保留职能分工优势的基础上，试图克服科层管理中的程序繁琐、职能冗杂等困境：一是将规划者从制定者的角色中分离出来，用于分析来自外部环境的诉求与管理工作者的反馈；二是实施者分散为多个职能部门并各自聚焦于自身的职能任务，形成较为封闭独立的功能系统，相互之间呈现松散联结；三是制定者从校长等权威领导层拓展到实施者的功能系统中，并受道德等非理性因素影响出现相关功能系统的耦合。[20]

三、“钟摆”的平衡：双重系统管理组织下美国社区学院决策机制

美国学校管理和组织行为学领域专家罗伯特·G·欧文斯（Robert G.Owens）通过调研发现，20世纪80年代以来在治理理念与绩效管理的双重作用下，大多数院校组织不仅具有松散结合的特征，而且保留了科层制的部分做法，形成双重系统（Dual System）的教育管理组织。在此背景下，决策过程中三类角色分配以及相互关系进行新的调整，从多元化时期的治理式决策机制到整顿时期的协调式决策机制，趋于决策机制“钟摆现象”在管控与自主间的平衡。

（一）社区学院多元化时期的治理式决策机制

受《大学和学院治理声明》（University and College Governance Statement，以下简称《声明》）中共同治理（shared governance）理念的影响，社区学院决策机制缓慢趋于治理。实际上早在1966年美国大学教授联合会AAUP便已出台《声明》并在综合型大学产生了相应的变革，但却没有在社区学院形成即时性的影响。一直到1988年，加州社区学院委员会率先颁布AB1725法案，并在第五章（Title 5）部分明确规定该州社区学院应践行共同管理的理念，保障教职员工与学生享有参与学校内部管理的合法权益。[21]这22年滞后的原因是由于社区学院以教学服务为主，教师队伍的学历层次一般，难以像科研重镇的研究型大学一样，形成强大的学术权威力量去制衡行政管理。然而，随着社区学院规模的扩大与经费的紧张，产生了利益纷争，但工会的诞生并没有降低学校管理层与教职员工间的矛盾，反而时常引发法院纠纷的现象。为此，相关负责人员逐渐意识到学校内部不同主体的利益是多样化和复杂化的，与其在决策制定之后消耗大量精力与金钱去维权，不如在决策形成之前便采纳他们的意见进行协商，从而提高管理的效率与效果。此外，这个时期社区学院的职能较为多元化，包含转学教育、职业技能教育、一般教育、补偿教育和社区教育。这些职能的同时并进增加了社区学院决策机制的复杂性，既需要与更多大学签订便捷高效的转学协议，又需要推进利于学生就业的校企合作以及为社区居民开展日常生活服务与继续教育培训。因此，来自于政府部门、市场企业、社区居民、教职员工、学生及家长等不同主体的诉求增加，以利益相关者的身份介入校长及其行政管理系统的权力行使过程中。

在这种情况下，社区学院决策机制趋向于不同利益主体之间互为中心、互为依存、互为制衡的状况。以加州的社区学院为代表：其一，由家长、居民、教师、学生按照3∶1∶1∶0.5的比例构成学区委员会，参与其管辖范围内社区学院内部的重大事宜，如目标规划、学科增设、课程安排、经费预算、师资聘用等 [22]；其二，董事会领导下的校长负责制，受学术评议会与咨询理事会的牵制，三者联合决议方能通过学校日常决策；其三，决策系统注重外部信息的输入，不仅关注市场的发展方向，更加侧重家长、纳税人的需求，具有“服务社区”“消费主义”的长远考量。总之，这一时期社区学院决策机制中规划者与实施者合并为一个共享群体，与制定者保持双向交流，而制定者仅仅是负责决策讨论的发起角色以及相互合作的协调角色。这些实施者群体由不同职能管理部门的工作人员与代表不同利益需求的相关人员所组成，以利益相关者的身份面对学校各项组织活动事宜，从而践行共同治理的理念。决策机制既重视外部力量的影响（如当地居民的期望、企业的需求），亦注重保障内部不同主体的权利，减少管理的程序、加速信息的反馈、提升工作的效率。[23]

（二）社区学院整顿时期的协调式决策机制

21世纪以来，美国社区学院入学人数增长缓慢，且在美国金融危机结束之后迅速下降。根据AACC统计，社区学院入学总人数由2011年800余万人减少至2017年690余万人，至今依然呈持续减少的态势。[24]一方面，由于社区学院自身发展逻辑中便存在与经济发展变化周期相反的规律②，在2011年经济复苏之后便发展缓慢；另一方面，社区学院经费随着州政府与地方政府的拨款减少而逐渐丧失其奖学金对于学生的吸引力，导致高中毕业生及其家长对四年制大学的期望逐渐升高。[25]与此同时，社区学院在共同治理的实践探索中遇到了瓶颈：一是学生、家长、从业市场等消费者的利益诉求超出了社区学院现实条件下的发展阈限，造成学生管理混乱、就业形势低迷、家校矛盾显现等问题；二是占比不断增加、流动性强的兼职教师群体对学校的发展定位与内部组织较为生疏，不仅难以行使相关治理权力，而且常常与学校产生利益冲突。因此，基于缓解生源危机、完善内部管理的考虑，社区学院采取一系列经济补偿与教学改革的措施③。其中，加强与K-12教育合作以及实施绩效管理对社区学院内部管理产生了一定影响，促使双重系统的产生。

为了培养社会快速发展所需的多种技术人才，社区学院给予教师专业判断与决策的独立空间，能够不受其他管理力量的介入而自由决定教学事务。同时，为了学校管理的系统有序，保证学生接受常规性教育活动，以及避免共同治理所衍生的繁琐、私利等风险，在非教学层次建立学校的科层基础。因此，学校同时存在两类管理系统：负责实际教与学的专业技术组织，负有制度与管理职能的行政事务组织。在共同的学校发展目标下，教学与行政两个系统采用不同的手段，既保留了松散结合的独立自主性以培养优秀的学生，实施因材施教、启发性教学等，又保留了科层制的理性与分工，从而合理分配资源、提升学校运行效率。在这一背景下，社区学院决策机制中规划者、制定者与实施者相互糅合，并基于不同的事务交由相应人员处理。涉及非教学事务，教师配合行政人员按照科层制特点加以决策，达到上级规定；涉及教学事务，行政工作为教学服务，遵循松散结合特点加以决策，提高教学效能。总之，这一时期社区学院的决策机制基于学校共同愿景而协调两类管理组织，是合作与效率共存的双重系统。

四、美国社区学院决策机制发展的主要特征

在美国社会发展的大背景下，社区学院从单一转学职能向多元化职能转变并受到肯定，被誉为“20世纪美国的最佳特色与美国高等教育的伟大革新”[26]。这一百余年的发展历程中，美国社区学院决策机制顺应不同时期的职能目标，表现出具有显著特征的发展轨迹：从决策机制的萌芽到科层分工的探索，从官僚集权的困境到松散耦合的创新，从共同治理的失衡到双重系统的整合，打破管控与自主之间的界限，形成符合自身实际情况的决策机制。其中，社区学院决策机制的发展变迁在主体、结构以及动因方面体现如下三大特征。

（一）决策机制的主体趋于多元化

在历史演进过程中，社区学院决策机制之中所谓的主导地位日渐式微，逐渐趋于相互制衡与合作的多元主体。目前，美国大多数社区学院决策机制主要处于耦合式或协商式阶段。前者的决策制定者承担领导权力，实施者分散为多个部门，规划者专事接受外部影响与内部反馈，三者形成循环闭合圈；后者不仅将规划者从制定者的角色中分离出来，而且交由多个职能部门构成的实施者群体共同承担，以共享与民主的理念减轻科层管理中的官僚主义色彩。这两种决策机制的主体均体现以下四个方面的特征：第一，管理垄断的状况不复存在，多方主体的协同管理方式较为普遍；第二，“决策的制定者即规划者”，这一权力边界不清晰导致权力失衡的现象逐步消失；第三，决策的实施者渐渐地从“被动”走向“能动”，从“台前”来到“幕后”，将其在实践中体悟到的认知反馈至决策规划之中；第四，决策的规划者、制定者与实施者三者之间的交流趋于频繁并着力实现民主协商。因此，社区学院发展过程中决策主体日益多元并共同建构了完备的运行网络，表现出互为中心的特征。

（二）决策机制的结构趋于扁平化

美国高等教育组织被认为是学术专业力量、政治官僚势力、市场服务导向三个方面中多重因素综合作用的结果，美国社区学院也不例外。社区学院中各方力量的博弈尤其体现在政治与市场之间：一方面由于公立性质而难以避免地受到政府行政管理的介入，另一方面基于服务社区的教育宗旨而自发地服从市场发展的需求。因此，社区学院决策结构在发展过程中趋于扁平化，愈加注重各个元素之间的协调，即伯顿·克拉克④所提出的官僚制协调、政治协调与市场协调。首先，从社区学院独立时期集权式决策机制中规划者与制定者合并而且远离实施者，到擴张时期控股式决策机制中规划者与制定者合并，将实施者分化为多个功能主体并相互独立，呈现官僚制协调的特征。其次，从社区学院扩张时期的控股式决策机制到转型时期的耦合式决策机制，一方面，决策规划者、制定者和实施者各自独立行使权力，另一方面，各要素相互之间在服务市场的原则下平衡各自工作内容形成稳定的环形圈，体现市场协调的特征。最后，从社区学院多元化时期的治理式决策机制到整顿时期的协调式决策机制，不仅将规划者从制定者角色中分离出来，而且注重吸收外部诉求，并交由多个职能部门构成的实施者群体共同承担该角色，表现出以“共享”“民主”为核心的政治协调特征。从以上过程可以发现，社区学院决策结构由简单线性到开放共享，逐渐趋于扁平化以实现多种决策主体的权力协调。

（三）决策机制的发展强调适应性

美国社区学院决策机制的演变不仅具有内生性的发展逻辑，而且持续地与外部环境保持信息流通，适应外部环境的需求而做出相应转变。每一时期决策机制的形成并非是人为设计或政府安排，而是历史发展过程中根据学校内外部状况而自然形成。在创立早期，为了满足高中毕业生为升入大学做好充分准备，社区学院从依附于大学的基础学院逐渐定位于高中后的初级学院。为了适应K-12教育的传统，社区学院的决策机制由直线式转化为集权式。第二次世界大战之后，随着《退伍军人权力法案》等文件的出台，社区学院数量与入学人数迅速增加，办学职能逐渐从转学教育偏向职业教育。在此过程中，为了保证管理的高效性与多样性，社区学院决策机制从集权式趋向于控股式，缩小主要领导者的决策空间，细化职能部门的层次与功能。面对20世纪末美国社会的经济危机与工会运动，社区学院愈加重视服务社区的职能，将决策机制转化为耦合式以确保不同管理主体之间的相互协商与学校内外部的紧密联系。之后，随着《声明》所倡导的共同管理理念不断深化与实践，社区学院也在致力于打破科层制的影响，确保多元利益主体的参与，形成治理式与协商式决策机制。综上，社区学院决策机制演变历程反映了组织内部环境不断适应外部变化而自发完善的特征，具有较好的适应性。

五、结语

本文梳理了自20世纪初以来美国社区学院的決策机制，依据决策过程中规划者、制定者以及实施者的承担主体变化以及相互之间协调关系的发展而形成具有显著特征的决策结构与决策过程。从早期的集中化主体、简单型结构、直线式运行，到当前的多元化主体、双重式结构、协调式运行，美国社区学院的决策机制表现出从科层制到松散结合到双重系统的转变，在管控与自主之间取得平衡，呈现出“钟摆现象”。该现象与社区学院自身发展密不可分，尤其是随着办学规模的扩大与职能目标的变化，社区学院更趋向于服务本地区经济产业发展与居民生活幸福，在国家与市场的双重作用下着力实现决策过程中的分权、自治与效率。受K-12教育的影响，传统社区学院决策机制中规划者、制定者与实施者之间并不平衡，由少数行政权威力量所把控；随着治理理念的渗入，这种单向管理关系逐渐被消弱，趋向于多元力量间的协调共治，并在规划者、制定者与实施者之间寻求有利于各主体利益最大化的平衡与合作。但是，这种自治并非是无限度、无秩序、繁琐低效的活动，而应该在合理的制度框架下激发利益相关者进行观点表达与交换，在利益博弈过程中寻求最佳解决方案，在治理能力基础上实现高质量的决策，即“有效治理”。这种治理要求学校不仅赋予相关人员职责并建立完善的治理结构与运行机制，而且增强各个决策主体的参与治理能力，并在相互之间形成组织信任与责任感，从而保证整个决策体系充分考量学校发展的整体利益，而并不是个人的、私人的、片面的利益。因此，面对管理主义传统与新自由主义潮流，当前的社区学院作为社会公共部门既没有直接沿袭管理主义的官僚繁琐与权威服从，也未盲目效仿新自由主义的个人中心与自由放任，而是在管控与治理之间寻求平衡，合理定位学校内部中行政人员与教职员工的决策机制与权限职责，做到决策事务中需管控的归管控、需治理的归治理，恪守服务社区发展的根本职责。

注释：

①根据美国社区学院协会（American Association of Community College，简称AACC）2021年数据统计，美国拥有社区学院1050所，其中公立社区学院942所，独立学院（Independent college）73所，部落学院（Tribal college）35所。由此可见，公立社区学院占比最大，是美国社区学院的主要力量。所谓的公立性质，是基于学校的办学经费来源而言，借鉴了以州立大学为主体的“公立大学”概念。这部分学校的特点在于，一方面受到联邦政府、州政府或当地社区等多元主体的拨款资助，另一方面不能以营利为办学目的，而是服务于地区的经济社会发展。相比之下，占比仅为10.2%的独立学院与部落学院，多是私立创办的、具有营利性质的机构，数量较少、规模较小。因此，本研究中的社区学院指向于多数的、公立性质的社区高等教育机构。

②在美国社区学院发展历程中，出现多次经济衰退背景下社区学院发展速度提升，而经济腾飞背景下社区学院发展缓慢的状况。如二战、中东战争爆发之后，美国社区学院均实现了大规模发展与职能目标转型。为此，美国一些专家分析其原因并指出，经济遭遇危机后会衍生大量失业与裁员的现象，而这些失业者倾向于把社区学院作为其职场的“空窗期”，以学习新的就业技能。

③在经济补偿方面，政府出台多项措施缓解社区学院的经费压力。此外，美国政府还加大对社区学院奖学金的额度、优化社区学院学生的税收抵免政策、改革学生贷款制度等。在教学改革方面，社区学院实行“注册学徒制”“学徒制扩展”等计划，旨在提升人才培养的质量，促进学校与企业的教学合作。

④美国学者伯顿·克拉克（Burton Clark）将美国高等教育组织系统的协调分为四个类型：官僚制协调、政治协调、专业性协调与市场协调。其中，官僚制协调指政府对权力分层与工作分工的安排；政治协调是社会公众借助多种渠道表达自己的诉求；专业性协调指教师基于自身的专业性对学术事务做出的判断；市场协调指市场供给链条对学校内部管理所产生的影响，包括消费者市场、院校市场以及劳动力市场。

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（责任编辑陈春阳）