脱贫地区公共景区市场势力与公共产品悖论及门票价格分类规制

邹光勇，刘明宇，高 翔

（1.上海商学院酒店管理学院，上海201400；2.复旦大学企业发展与管理创新研究中心，上海200433；3.上海商学院财务金融学院，上海201400）

0 引言

脱贫地区指原国务院扶贫开发领导小组办公室曾确定的贫困地区，截至2020年11月，这些地区已全部脱贫摘帽①杨昭.全国832 个国家级贫困县全部脱贫摘帽全国脱贫攻坚目标任务已经完成[EB/OL].[2023-01-16].http://www.cac.gov.cn/2020-11/23/c_1607695840538979.htm.。很多脱贫地区尤其是少数民族地区、革命老区、边境地区和特困地区的资本和人才缺乏，资源单一，往往凭借公共景区特色资源来发展旅游业。但是，旅游投资成本高且财政收入有限，“输血式”“运动式”政府主导扶贫不能对公共景区持续投入，难以维持当地的可持续发展，脱贫地区公共景区的地域性差异在短时期难以改变。“公共景区”一词来源于《旅游法》，是“公共资源建设的景区”之简称（第四章第四十三条）。我国公共景区在A级景区中占比超90%，有文物保护单位、风景名胜区、自然保护区、自然和文化遗产单位、森林公园、地质公园、矿山公园、城市公园、博物馆、纪念馆等类型。洛桑学派最具代表性人物Léon Walras 指出，纯粹经济学的核心内容是价格分析②列昂·瓦尔拉斯.纯粹政治经济学要义[M].蔡受白,译.北京:商务印书馆,1989:1-10.，公共景区作为旅游核心吸引物，其门票支出是使消费成为旅游消费的关键，而且门票价格还折射出相关政策及其执行背后复杂的多主体关系，因此，脱贫地区公共景区合适的定价机制对协调多主体利益相容、建立公共景区运营提升与地方经济内生发展的相互促进机制非常重要。

从规制政策来看，2018 年国务院组成部门调整，组建文化和旅游部，不再保留文化部、国家旅游局，旅游业也由战略性支柱产业进入到幸福事业[1]的发展阶段；同年，为降低重点国有景区偏高的门票价格，国家发展改革委员会印发《关于完善国有景区门票价格形成机制降低重点国有景区门票价格的指导意见》，标志着我国门票价格规制由控增速、保稳定进入筑长效机制新阶段[2]，此后分类施策、创新价格管理方式成为各地政府推进的重点工作。到2021年，公共景区门票价格监管取得重要阶段性成果[3]，“逢三必涨”怪圈③每日经济新闻.怎么用5 块钱“打发”国家发改委？[EB/OL].[2018-09-14].https://www.163.com/dy/article/DQRTL50F0512B07B.html.被遏制，但与此同时，中央政府开展景区门票成本监审调查时，依然被指存在无据可依[4]的问题。降低偏高的门票价格是政策所趋，这有利于从依靠门票盈利向更多考虑全域旅游与民生福祉转变。《旅游法》第四十三条规定，公共景区严格控制价格上涨，拟收费或提高价格的，应征求意见，论证必要性、可行性。但是，各地如果一味降价或免费，也可能导致公地悲剧[5]，从而如瑞典学派创始人Knut Wicksell所指的那样，造成行业萧条和失业①魏克赛尔.利息与价格[M].蔡受百, 译.北京: 商务印书馆,2011:25-35.。公共景区价格规制与制造业多聚焦规模经济造成的垄断不同，其主要是源于公共景观资源的天然垄断及公共产品属性所造成的不同群体利益冲突，规制必须考虑如何权衡成本与收益及措施的现实性，脱贫地区因为财力有限，这种权衡更为必要。

脱贫地区内生发展是国家战略。2021年《国务院政府工作报告》提出，要继续支持脱贫地区增强内生发展能力以规避再返贫问题；自2021 年以来，中央一号文件均对脱贫地区发展提出指导意见；2022年党的二十大报告指出，要增强脱贫地区内生发展动力。但在2023年初，笔者调研发现半数以上脱贫地区景区连续亏损，不少处于持续关闭、休眠状态。脱贫地区对财政收入和地方发展愿望、属地公共景区及相关主体对盈利愿望都非常迫切。当下，这些地方尤其需要在中央政策大背景下，建立更加符合当地的门票定价政策体系，以更好带动当地发展。从已有文献来看，公共景区门票价格的设定原则、管制方法及高低影响等理论判断已基本清晰，也有基于不同方法与视角下的不同方案研究，但公共景区定价效率与公平性的矛盾关系仍未被认识清楚，现实中的地方政府多样化门票定价方案缺乏理论总结，中央政府规制与属地多样化门票定价方案的关系也缺乏机理分析。基于此，本研究首先讨论公共景区市场势力与公共产品悖论关系，然后将其与脱贫地区资源与政府规制动机结合分析，将传统的价格规制研究拓展到价格规制背后的政府动机及不同动机下的收益比较，并在运营成本上限规制下得出规制机制和原理，以此为脱贫地区政府规制策略选择提供技术性判定方法。本研究有助于丰富和完善运营成本为基础的门票价格形成机制，并有助于脱贫地区建立更加激励相容的系统规制方案。

1 公共景区的市场势力与公共产品悖论

1.1 公共景区的市场势力与公共产品特征

从资源形成方式上看，公共景区具有不可移动所形成的地域属性、资源稀缺性和难以切割性等特点，不可再生也不可替代[6]，国际上很多学者都称旅游资源是旅游目的地的垄断性资源[7]。根据中国证监会指定信息披露网站巨潮资讯网公司年报数据的实证研究表明，上市公共景区的成本次可加性指数在2.0 以上，远大于1②实证研究过程可向第一作者索取。，市场势力表现明显。而且，公共景区进退出不是自由的，游客所需的可靠和稳定的供给，通常也只能在这种市场势力条件下实现。《旅游法》第四十三条规定，公共景区实行政府定价或者政府指导价。《价格法》进一步规定，政府指导价、政府定价的权限和具体适用范围，以中央的和地方的定价目录为依据（第三章第十九条），而用于景区建设的公共资源在各省市区定价目录中有的被列入公益性服务，有的被列入公共事业③全国各省市定价目录，如上海市最新定价目录。详见：上海市发展和改革委员会.上海市定价目录[EB/OL].[2022-07-01].https://fgw.sh.gov.cn/fgw_gfxwj/20220701/f8d93f7a326945d983489b5a193841d2.html.，正如世界银行指出的那样，公共事业是天然垄断性的[8]。

除市场势力外，公共景区还具有公共产品特征，具体表现为非竞争性和非排他性，不少学者从公共经济学及公共品视角论述公共景区的公共性、公益性与准公共性特点，如谢茹2004年做过总结[9]，笔者2015年有过论述[10]。首先，从非竞争性特点来说，公共景区需求曲线具有纵向加总特征[11]，导致规模化经营平均成本快速下降，比如国家森林公园、博物馆、世界自然遗产类景区在不拥挤时，游客的增加并不影响观赏效果，也几乎无需增加任何成本。但公共景区非竞争性是有限的，不拥挤情况下具有非竞争性，随着使用程度和强度的增加又出现竞争性[11]。在旺季时，游客拥挤导致过度使用，旅游体验下降，并导致环境污染和资源破坏[12]，如垃圾增多、干扰野生动物等。其次，从非排他性特点来说，公共资源是自然馈赠或历史遗产。我国《宪法》规定，矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等资源属于国家所有。缺乏有效可行的私人产权约束导致了非排他性[13]，公共景区在未建成前，任何人都可观赏游憩，获得审美、科普和历史文化教育，但也产生过度需求和“搭便车”问题，少有动力投资于增加或维持供给[7]。

进一步，国务院办公厅《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》指出，凡适合社会力量承担的非基本公共服务领域都可以通过委托、承包、采购等方式交给社会力量承担，由政府按项目经营支出的情况为其提供资金补助，保证企业有足够营运能力和一定盈利。具有独占市场势力的业务通过合同承包制度强行构造争夺特许经营权的市场，使得垄断资源也能形成竞争，只不过是将事后竞争变为事前竞争，这有效解决了投资激励问题，但公共资源开发后提供主体的变化并不意味着其公益、公共属性的彻底改变。所以，公共景区排他性特征是有限的，公共景区必须要有收费及费用高低的理由，否则易遭致公众反对。总之，公共景区应平衡和解决好非排他性特征带来的收费公平和投资激励问题，并有效规避非竞争性的有限性对资源和环境造成的负外部性。

1.2 公共景区的市场势力与公共产品悖论

上述分析不难得出，公共景区具有市场势力，并且对门票价格施加影响，使需求曲线与价格线构成的三角形面积减少，消费者福利受损，也导致供给线、需求线和成交量线所构成的面积消失，从而整个社会福利受损，造成市场效率下降。如图1，在没有规制的情况下，具有市场势力的公共景区门票价格和销量分别为Pm和Qm，由此产生高于平均成本的利润，造成消费者福利受损和社会福利损失，而且资源稀缺性与规模经营程度越高，需求弹性越小，公共景区支配市场价格的力量就越强[14]，对消费者福利和社会福利损失的边界也就越大。作为具有公共或半公共产品特征的公共景区，为了保证公平性，需免费或低价开放，政府规制时的门票价格为Pc，但无法平衡平均成本AC，其平均成本曲线在规制价格Pc上方，公共景区需政府补贴才能维持长期运营，由此引起效率与公平的内在冲突，这不利于增强脱贫地区内生动力。而且，由于公共资源的价值具有公益性，但被委托、被承包或被采购以后，社会力量经营公共景区又具有营利性目的，公共景区在应对市场势力的效率规制与公共产品公平规制之间难以平衡。

图1 公共景区分别在市场势力无规制及有规制时的价格Fig.1 Pricing of public scenic spots under market power between non-regulatory and regulatory conditions

另外，近十几年来由于不断回购，政府投入建设和维护公共景区也是一大趋势。在景区管理委员会之类的管理体制下，公共景区行政力量与市场势力相结合，使得其更有可能依靠市场势力定价，在财政收入相对有限的脱贫地区，更为依赖门票经济这一预算外收入[15]，进一步造成效率规制与公平规制之间的平衡难题。实际经营和管制中，行政垄断未必存在，但非经济的行政力量难免存在，以往风景名胜区“逢三必涨”怪圈得以形成的原因，正是属地为了最大化财政收入而通过行政权力彰显了市场势力，以此实施门票高价；或出于景区经营者激励之类的动机，而对门票高价行为不加以规制。这其中，独闭式和嵌闭式公共景区更易于属地政府滥用优势行为以收取高价；独开式、开放式和风景道式公共景区①根据是否采用“大门+围墙”传统运营方式、非排他性强度和配套设施独立程度，公共景区实际上存在独闭式、嵌闭式、独开式、开放式和风景道式5种类型。详见参考文献[10]。收费易遭致公众反对，但依然存在利用行政势力来收费现象，如河北张北县草原天路景区。

2 脱贫地区政府对公共景区门票价格分类规制的动机

脱贫地区公共景区的公平定价与否不只取决于社会福利或游客效用，还要结合地域差异，兼顾当地经济发展和公共景区可持续发展。美国、英国等国际上很多市场国家亦规制公共景区门票价格，只是因为政府财政支持减少，收费才受到更多支持[2]。公共景区如果实行免费，关乎有限的财政收入能否对其持续投入，不能一概套用。基于规制理论，脱贫地区公共景区规制动机不同（图2），属地政府须在中央政策大背景下比较不同类别规制效果及脱贫政策影响效应，以此制定适合自身的分类规制政策。

图2 不同规制动机下的脱贫地区公共景区规制机制Fig.2 Regulation mechanism of public scenic spots in lifted-out-of poverty districts under different motivations of regulatory behavior

2.1 发挥公共景区市场势力的经营者利益最大化动机

根据以Stigler 为代表的利益集团规制理论，有的利益集团要求并得到政府保护②斯蒂格勒.产业组织和政府管制[M].潘振民,译.上海:上海三联书店,1996:87-102.，比如政治家为了获得连任或政治利益，利用行政权力，将具有公共特征的景区点作为发展地方经济合理盈利新增长点[11]，尤其门票收入作为非税收入可由地方政府自由支配时更是如此。由此，为了避免无力运营景区及直接提升资源入股、劳动入股型人口收入，从而代替政府维持和提升公共景区投入，脱贫地区更需要在中央规制基础上促进公共景区经营团体经济实力，具体表现为追求门票收入和商户租金之和减去景区成本之后的利润最大化。

2.2 地方政府的税收收入最大化动机

以Laffont和Tirole为代表的激励规制理论以委托代理理论作为分析框架[16]，关注企业产出绩效和外部效应[17]，当财政资金不足时，公共景区门票作为资金的有益补充易受到支持[18]。很多脱贫地区公共景区以财政资金和贷款方式获取投资基金[13]，财政短缺[19]问题普遍，这些地区只有获得财政收入才有能力解决贫困人口生活困难和特殊人口创业资金之类的需求。财政收入主要表现为全行业增值税和所得税收入，本文假设旅游景区和景区内商户均按收入5%交营业税，按利润25%缴纳所得税。

2.3 强调公共景区公共品属性的社会福利最大化动机

以Peltzman、Mitnick为代表的公共利益规制理论假设政府是道德人[20]，从公共利益出发[21]，主张制衡企业强势力量，保护原居民、社会组织与从业人员[22]及贫困人口利益。由于公共产品属性和市场势力的矛盾关系，出于为公众提供保护和寻求利益目的，地方政府需要提升资源配置效率、带动脱贫地区可持续发展。公共利益规制还可避免投资不足[23]与公共资源流失[24]，缓解游客拥挤对旅游资源的破坏[25]，解决公地悲剧（过度开发[26]）问题。社会福利最大化具体表现为消费者剩余、税收收入以及商户与公共景区经营者利润之和最大化。

此外，门票价格政策须有助于提高效率、公平和环境可持续发展[27]，合适的规制手段与策略必不可少，否则可能有悖社会公平或公益[28]。景区规制的具体手段与策略多样化，有产权[29]或回报率规制、拉姆齐定价（Ramsey pricing）、价格上限与参考价格、听证制度[30]、税费和信息披露规制[31]、特许投标规制、区域间标尺竞争机制、级别评定、土地控制、容量管理、牌照规制或绿色认证[32]、负调控[33]、交通规制、安全规制[34]等。规制的关键及强度也随着不同规制目标与动机而有所不同，如明令禁止、未明确表态和明确允许[35]等。

3 脱贫地区公共景区门票价格分类规制下的经济效果分析

3.1 公共景区门票价格分类规制理论建模与参数设定

令pS为门票价格，qS为旅游总人次；R为景区收取的商户总租金，r为平均租金，租金包括门面租金和物业费。公共景区包括国有和非国有两种类型①5A级景区国有占比将近85%，非国有景区占比不到10%，混合管理型极少。详见宋瑞, 孙盼盼.资源属性、管理体制、景区级别与门票价格——基于5A 级景区的实证研究[J].中国社会科学研究生院学报,2014,36(1):59-67.，两者目标函数一致，但运营成本不同②前人诸多研究中的假设，国有企业承担一些非市场功能业务，运营成本高。。kS为国有占比，平均运营成本cSS，非国有平均运营成本cSP，且cSS>cSP，景区平均运营成本cS=kScSS+(1-kS)cSP。运营成本是指景区日常维护支出费用，包括人员工资、职工福利费、日常运营维护资产设备折旧费、维修费、业务费、低值易耗费及必要的管理费、营业费和财务费用等。平均运营成本是指平摊到每位游客的人均运营成本。G为平均运营成本上限。pD为商户旅游产品价格，qD为商户旅游产品售卖数量，cD为商户平均运营成本。以公共景区合理运营成本为基础，在门票上限规制下，本研究以需求函数为基础来设定经济参数，运用收益最大化的一阶拉格朗日条件边际分析法，根据规制动机来组合求解。

脱贫地区还具有扶贫专项、转移支付及对口支援方面的政策优势，体现在公益设施建设与改善、职业教育与人员培训、贴息扶贫贷款、生态及遗址保护、道路建设、旅游发展基金、旅游项目援建与旅游产品推广平台搭建、品牌建设等方面。这些政策对公共景区需求函数的影响主要体现在参数a和b的变化上，对公共景区收益的影响反映在平均成本cS上。

3.2 脱贫地区公共景区经营者利益最大化动机下的规制效果与脱贫政策影响分析

第一，当公共景区的平均运营成本cS较低或者商户平均运营成本cD较高时，适合采取门票免费运营的方式。从西湖景区运营成本数据来看，公共景区万人平均运营成本在10万元～15万元以内适合免费经营①西湖自2002年逐渐免费开放，免费开放前，由总运营成本及游客接待量可知，万人次游客接待量的运营成本约为15万元。总运营成本数据来源于：张春霞.西湖景区成为中国惟一不收门票的5A级风景区[EB/OL].[2013-05-10].https://news.sina.com.cn/c/2008-11-17/114016669147.shtml.，考虑到脱贫地区的政策补贴，公共景区经营者激励动机下的平均运营成本可以适当偏高，所以免费经营范围更大。此外，如果公共景区有较多商业开发，商户平均运营成本也是免费开放与否的重要评判指标。如果是在门户型旅游目的地的标志性公共景区，地段好、人流量大、租金高，往往也适合免费开放。

第二，门票价格pSG及租金r随商户平均运营成本cD增加而减少；随自身平均运营成本cS与吸引力a增加而增加。例如凤凰古城一票制收费后，商户消费人数减少，商户平均运营成本cD增加，那么理论上说，商户利润πD会减少；公共景区门票pSG和租金（包括平均租金r和总租金R）也都减少。但事实上，公共景区门票和租金往往保持不变，在商户利润受损又没有适当补偿机制情况下，脱贫地区公共景区经营者与商户无法达成博弈均衡，商户利益受损，那么“商户罢市事件”这种极端情况就容易发生。

第三，直接降低平均运营成本cS的援助政策会降低门票价格，但用于品牌推广、平台建设乃至人才培养与道路建设等方面的援助政策如取得良好效果，也会提升公共景区的知名度和吸引力a，从而会增加公共景区门票价格。综合上述两种因素，公共景区经营者利益最大化动机下，援助政策既可能推动门票降价也可能导致门票提价，这要取决于援助资金投入方式及投入效果。

3.3 脱贫地区公共景区税收收入最大化动机下的规制效果与脱贫政策影响分析

那么，当4(cS+r)>5cD时，可得式（8）>式（5）②证明过程可向第一作者索取。，即表明门票上限规制（0

第一，公共景区如要采取免费运营，商户租金不变情况下③免费运营提升商铺吸引力，只是提升总租金，r 代表单位游客商户租金。，平均运营成本cS与商户平均运营成本cD相比应较低。多数学者使用景区面积衡量景区旅游空间[36]，如果旅游空间与平均运营成本成正相关，即景区面积越小，一般平均运营成本越少，那么根据免费开放的5A级公共景区经验数据④经笔者整理，截至2017年，全国免费5A级景区15个，其中独闭式和嵌闭式6个，包括面积1 km2以下4个和36 km2以上2个；其他均为独开式、开放式和风景道式。免费公共景区清单可向第一作者索取。可知：除了独开式、开放式和风景道式公共景区外，独闭式公共景区占比40%，这些免费公共景区面积在1 km2以下或36 km2以上。由于脱贫地区援助政策降低了平均运营成本cS，也会提升知名度和吸引力a，由此导致在税收收入最大化动机下，脱贫地区公共景区免费运营的范围会更大。

第二，公共景区门票价格pSG随着平均运营成本cS的增加而增加，随商户平均运营成本cD增加而减少；门票价格及商户价格均随着国有占比kS增加而增加，该结论与激励动机相似。同样，脱贫地区援助政策对门票价格会有正反双重效应的影响，门票降低或是升高要取决于援助资金投入方式以及何种方式的影响效果更为显著。

第三，当12a+7r>2cS+17cD时，即景区吸引力a越大时，税收收入最大化动机下的门票价格越可能高于景区经营者激励动机。脱贫地区援助政策有助于降低平均运营成本cS，但也可能提升景区吸引力，最终影响效果要取决于援助资金投入方式以及投入效果。

3.4 脱贫地区公共景区社会福利最大化动机下的规制效果与脱贫政策影响分析

第一，当k=0，商户确定旅游产品价格pD，求社会福利W最大化，即：

第二，当k>0，这即是选择平均运营成本上限规制k和商户旅游产品价格pD以求社会福利最大化，求解：

综合可得以下结论。

第一，公共景区免费经营（k=0）时，社会总福利小于平均运营成本上限规制（k=1）时的情形。社会福利最大化动机下，门票价格应设定在平均运营成本水平。

第二，旅游产品推广平台搭建、品牌建设、金融支持以及人员培训方面的政策援助直接使脱贫地区公共景区平均运营成本cS减少，由此使社会福利最大化动机下的门票价格更低，但有效的推广平台搭建和品牌建设会增加公共景区的知名度和吸引力a，由此增加门票价格。所以，援助政策既可能推动门票降价也可能导致门票提价，这要取决于援助资金投入方式以及投入效果。

4 脱贫地区公共景区门票价格分类规制策略分析

4.1 免费开放规制下的具体策略及其适用条件

具有一定排他性特征的独闭式和嵌闭式公共景区，平均运营成本cS较低时，无论是经营者激励动机规制（条件为，还是税收收入最大化动机规制（条件为5cD>4(cS+r)），都适合免费或低价运营，但因为cS>cD+r，税收收入最大化动机下的景区免费适用条件非常有限。此外，脱贫地区援助政策如果只是降低景区运营成本，免费或低价运营范围进一步扩大，但如果同时提升了景区知名度和吸引力，则也会提升景区门票价格，所以，门票价格的影响取决于援助资金投入方式以及投入效果。

针对需免费的公共景区：第一，明令禁止或废除收费，如凤凰古城的做法；第二，价格与成本管理规制；第三，牌照规制，如国家公园的方式。另外，平均运营成本需要技术和经验判断，财务透明和第三方的专业机构审计做法值得肯定。

4.2 门票平均运营成本规制下的具体策略及适用条件

社会福利最大化动机下的公共景区规制政策比较明确，只需将门票价格设定在平均运营成本（k=1）水平。重点国有景区门票价格规制的理想效果是回归平均运营成本水平，回报率规制或参考价格规制都是适合的策略。公共景区内具有竞争性和排他性特征的景点和商户旅游产品则适用于采取特许投标规制方式。

4.3 门票价格变动下的规制策略及适用条件

有的脱贫地区公共景区实施一体化经营，比如安徽黔县宏村，当地政府多为经营者激励动机；有的脱贫地区政府通过景区运营盘活当地经济，多选择税收收入最大化规制动机。不管是经营者激励还是税收收入最大化，公共景区门票价格均与平均运营成本正相关，也随着国有占比增加而增加，但与商户平均运营成本负相关。此外，如果景区比较具有吸引力，即12a+7r>2cS+17cD时，税收收入最大化下的门票价格高于景区经营者激励动机，反之则反，但后一种情况下的适用条件非常有限。与此同时，脱贫地区援助政策由于存在正反双重效应，影响机制相对复杂。主要规制策略为，在游客接待量增加情况下，平均运营成本减少，此类公共景区门票可降价。换言之，重点国有景区游客接待量增加幅度大于总运营成本增加幅度，而景区门票价格又没有下降甚至保持上涨时，这类公共景区应明令禁止门票涨价以及采取区域间门票价格标尺竞争机制的方式进行规制。

4.4 基于脱贫地区资源约束条件下的规制策略再分析

根据《风景名胜区管理暂行条例》行政管理相关规定①《风景名胜区管理暂行条例》于1985年颁布，第五条规定，风景名胜区须设立人民政府或管理机构，景区内所有单位须同时接受统一规划和管理。、《旅游区（点）质量等级的划分与评定》景区质量统一规定及相关文件可知，我国公共景区管理体制是自上而下[37]的中央政府与地方管委会同时控制下[38]的多机构网格化共享管理[39]系统。现实中，不同地方政府的资源约束条件不一样。能力约束方面，有的脱贫地区公共景区由于吸引力低而无法制定平均运营成本价格。交易成本约束方面，公共景区面临激励成本及信息不对称，因而无法准确获取经营成本信息。收入来源约束方面，独开式、开放式、风景道式等类型公共景区一般无法做到排他性收费。还有公益性的城市公园、博物馆、纪念馆等，除重点文物保护单位和珍贵文物收藏单位外，《旅游法》第四十三条规定，应当逐步免费开放。不同脱贫地区政府还受到公共景区开发时间早晚、社区利益、经济发达程度及民意导向等约束条件限制。有的脱贫地区公共景区则通过国有资产增值、税收收入或租金实现收益。政府还可能面临专业知识缺乏问题。

针对能力约束与收入来源约束的脱贫地区公共景区，免费开放、平均运营成本规制及其变动下的相关策略均有可能，但均在满足上述适用的条件下分类规制。针对交易成本约束的脱贫地区公共景区，规制策略设计中由于增加激励成本或高估经营成本，则原本适合免费运营的公共景区实际上变成了收费运营，平均运营成本规制变成了收取更高门票价格，平均运营成本变动也同样增加了门票价格。所以，针对这类公共景区，规制策略的设计中均需要对成本进行加权处理，并在门票设计中适当降低其价格。

5 结论和进一步建议

5.1 研究结论

第一，运营成本上限规制下脱贫地区公共景区需建立分类规制体系。

为了避免过度拥挤、资源破坏与“搭便车”产生的投资激励问题，我国采取合同承包方式开发建设公共资源，这种招商引资政策使得旅游景区运营方式有别于西方国家，但开发商拿到景区经营权进行开发并收取门票后，不管是否属于脱贫地区，中央政府均需按照运营成本为基础的门票价格运行机制来进行规制。

公共资源建设成公共景区后，公共产品性质不会从根本上发生改变，且主体公共景区②不包括娱乐之类竞争性产品的场所。在一定范围内具有非竞争性。在脱贫地区，建成后的主体公共景区可以成为免费开放的公共景区，也可以收费，需要根据具体类型分类规制。首先，门票价格规制有3大类别：免费开放、门票平均运营成本规制及门票价格变动下的门票区间或明令禁止规制。其次，免费开放需满足以下条件：税收收入最大化动机规制下，景区免费适用条件非常有限，不过脱贫地区的援助政策进一步扩大了免费公共景区的适用范围；经营者激励动机规制下，平均运营成本须较低，且商户成本不能太低，但脱贫地区的援助政策同样扩大了免费公共景区的适用范围。再次，门票价格设置在平均运营成本情况一般仅适用于社会福利最大化动机，脱贫地区援助政策对门票价格则会有正反双重效应，门票降低或提升与否取决于援助资金投入方式及投入效果如何。最后，在经营者激励动机及税收收入最大化动机规制下，门票价格均随着平均运营成本增加而增加，如平均运营成本相对较小，税收收入最大化动机下的门票价格相对更低，反之亦反。脱贫地区援助政策对门票价格同样有正反双重效应，门票降低或提升与否也同样取决于援助资金投入方式及投入效果如何。

第二，运营成本上限规制下脱贫地区公共景区规制策略受制于能力、收入来源和规制成本。

首先，公共景区缺乏吸引力时，免费开放、区间规制与明令禁止及平均运营成本规制策略均适用，独开式、开放式和风景道式公共景区则多适合免费开放；其次，公共景区选择免费运营时，地方政府可使用牌照规制、产权规制以及明令禁止收费等方式；再次，针对门票价格变动的公共景区，地方政府可根据需求及运营成本情况采取明令禁止门票涨价及区域间门票价格标尺竞争（竞争低门票价格）方式；最后，公共景区门票价格设置在平均运营成本时，地方政府可使用回报率规制或参考价格规制。平均运营成本规制的重点是容量管理及配套设施数量和质量。景区内收费景点及商户旅游产品则可采取特许投标规制方式。

5.2 政策建议

1）平均运营成本上限是垄断规制，脱贫地区可引入动态定价和竞争机制来平衡公平与效率问题。

竞争机制的引入与分类管理动态定价是为了应对市场势力与公共产品悖论。对于公平与效率的平衡问题，不同国家管理体制或门票规制方法有所不同，比如在美国和加拿大，国家公园由联邦直接管理，公共景区没有定价权[40]。加拿大国家公园、国家历史公园、国家海洋公园、世界遗产地等的收入由联邦政府统一分配。保加利亚、罗马尼亚和捷克等国家的公共景区则完全免费经营。我国的公共景区在开发环节，多以合同承包的形式低成本地将非排他性资源引入竞争机制。在门票价格管理环节，脱贫地区基于不同公共产品特征的分类管理制度可为公共景区提供兼顾效率与公平的解决方案，基于非竞争性的有限性这一特征的动态定价则进一步提升了社会福利。

首先，独闭式和嵌闭式公共景区是门票价格规制的重点。我国中央政府推进完善国有景区门票价格形成机制的主要动机在于促进社会福利最大化。该动机下的公共景区规制目的非常明确，即将门票价格设定在平均运营成本水平，免费并不是社会福利最大化规制目标，而脱贫地区的援助政策有助于降低公共景区门票价格，且提升了社会福利。不过非竞争性意味着只要旅游人次在临界点内，边际成本就很低，甚至可以忽略不计，在经营者激励动机和税收收入最大化动机下，对于一些需求弹性高且为非拥挤性或者淡季时的公共景区，当地门票价格可以鼓励设置在较低甚至免费水平，通过采取门票搭售、夜游及二次消费产品开发来吸引更多客流，提升全产业链消费水平。如果借鉴发达地区的西湖经验，免费条件大约是万人次平均运营成本在15 万左右，而考虑到脱贫地区的政策补贴，经营者的平均运营成本可以适当偏高，所以，免费经营的条件更为宽松。一般来说，一些门户型、枢纽型旅游目的地的著名景区更具有这种效应。税收收入最大化动机下，免费经营的可能性非常低，多适合于无需固定成本且平均运营成本较低的景区。在经营者激励与税收收入最大化激励动机下，游客接待量增加幅度大于总运营成本增加幅度，而门票价格又没有下降甚至保持上涨时，可采取明令禁止门票涨价及区域间门票价格标尺竞争机制（竞争低门票价格）的规制方式。

其次，独开式、开放式和风景道式公共景区多适合免费开放，但有的脱贫地区依然利用行政垄断势力来收费，原则上需明确制止。如由于道路开发、维护和运行费用缺乏，应特别征求游客意见，并论证其必要性、可行性，如美国西部有的地区也在对联邦土地征收全地形车的道路使用费[41]。

再次，公共景区非竞争性有临界点，门票价格规制更易产生拥挤和资源破坏问题，而社会福利提升的政策正是需要以帕累托改进为前提，因而减少拥挤和资源损害也是脱贫地区公共景区门票价格规制考虑的因素。如果游客愿意付费用于环保，就更愿意支持门票政策[42-43]；强烈的反对则意味着不认可。

不管何种定价策略，公众对收费的态度很重要，为此景区也可在宣传方面想办法增强游客付费意愿[44]。从国际经验来看，社会习俗和传统习惯同样是形成社区观点的强有力论据，应加以尊重。

然后，公共景区内竞争性和排他性的产品和服务可以引入竞争机制。比如美国黄石国家公园的餐饮、住宿、娱乐等设施通过特许商业经营处批准，由特许承租人经营，其财务收支与公园管理机构无关，是国际上运营的成功典范。不过《旅游法》第四十三条同时规定，公共景区“不得通过增加另行收费项目等方式变相涨价”“另行收费项目已收回投资成本的，应当相应降低价格或者取消收费”。

最后，对于免费景区是否收费或门票价格是否提升，脱贫地区应在《旅游法》第四十三条框架和要求下，作出更为详实的论证和判定。可行性分析报告应重点包括如下分析指标：综合资源约束、能力约束、交易成本约束、收入约束、援助资金、开发时间、社区利益、经济发达程度、景区生存状况、经营一体化状况、社会形象、门票价格、需求弹性、经济性质、景区与商户的平均运营成本和利益相关者意见。

2）脱贫地区政府应加强公共景区政策援助资金投入方式与价格规制的协同建设。

脱贫地区援助资金的投入使用方式对公共景区的固定成本、变动成本、公共景区的吸引力和知名度建设以及需求价格弹性的影响不同，由此对于不同规制动机下的门票价格影响也不同，公共景区价格规制需要同时考虑援助资金的投入使用及效果情况。首先，景区有必要分析和公示援助资金对其变动成本、固定成本及周边配套和游客带动效应的影响。其次，援助资金投入分配及影响效果应纳入门票规制机制中来考虑。比如考虑到援助资金的作用，脱贫地区公共景区的免费运营范围要扩大；不同动机下的门票价格究竟是否降价，除了考虑运营成本、景区吸引力、体制因素等外，还要对援助资金投入方式及投入效果做出综合分析。比如援助政策如果只是降低了运营成本，则门票价格更低，而如果同时提升了景区吸引力，则景区门票价格也可能提升。

3）脱贫地区公共景区规制有必要区分市场势力和地方政府非经济强制力。

公共景区市场势力建立在公共资源难以分割这一自然条件基础上，以经济效率为目的，平均成本是不断下降的，这意味着可以通过公共景区运营规模的扩大来进一步降低成本、提高效益，规制的焦点不是规模，而是门票价格问题，而且政策应鼓励公共景区并购整合。而地方政府非经济强制力量易造成市场竞争机制扭曲，“九龙治水”的条块分割垄断的根本目的不是扩大规模、提高效率，而是保护部门或地区利益。实际经营中，有的脱贫地区地方政府由于财政收入不足，往往混淆市场势力与行政势力界限，从而导致区域专营控制和社会矛盾。当然，公共景区市场势力导致的市场化并购整合不等于无限制扩张，规模大到一定程度时，运营成本更为隐蔽和复杂，公共景区产品创新动力下降，商户专营控制加剧，行业高壁垒设置、产品规划相似性、休闲设施低投入等问题会带来进一步垄断规制的必要性和相关难题。

4）脱贫地区公共景区开发及门票价格调整需关注负外部性问题，尤需考虑低收入群体的利益。

有的脱贫地区在由免门票改为一票制后，政府如果能在公共景区门票及商户租金上有所降低，这有利于冲突事件的缓解甚或避免。而且公共景区由于旅游开发导致当地房产及生活成本（房价与物价）上涨，公共景区实行降价或免费经营后，人流量增大，工作量增多，而景区内工作人员尤其是公务人员受体制所限收入往往并没有变化。理论上讲，房价与物价的上涨会带来当地税收的增加，地方政府如何利用税收收入对景区工作人员和当地受影响居民进行反哺也是值得注意的问题。此外，不管是免费、按平均运营成本收费还是降价，公共景区配套设施数量和质量规制都不可偏废。配套设施应全面满足游客休闲需要，为此可根据景区等级及类别作引导性规定，甚至建立标准体系。

5.3 进一步讨论

本研究为脱贫地区公共景区门票价格规制提供了一个分类规制的分析框架，脱贫地区政府在对具体公共景区制定政策时，需根据实际情况调整应用。

首先，中央政府在对脱贫地区公共景区进行价格规制时，对地方政府的矛盾关系问题应予以剥离考虑。中央政府价格规制的重心不是考虑当地利益相关者矛盾如何平衡，而是通过运营成本为基础的价格形成机制和监审制度打破行政垄断，提高整体的社会福利水平。脱贫地区由招商引资形成的租赁、承包经营方式导致的利益相关者矛盾应自行消化。从国际趋势来看，公共景区门票也多采取成本定价的方式。

其次，脱贫地区公共景区门票规制重点不是价格高低或区域差异，而是定价效率与公平。脱贫地区公共景区门票价格规制的本源在于公共景区市场势力与公共产品悖论，以及由此引致的公平与效率及社会福利影响，规制的基本原则是根据能力、收入来源和规制成本选择规制动机，并由此确立分类规制体系。公共景区门票价格及其与老百姓的收入相比是否过高，门票收入占营业收入比重是否合理以及东中西部地区的实际差异究竟如何等问题毫无疑问是社会各界关注的重要问题，但上述所有问题的真正厘清都需以运营成本为基础的门票价格监审及分类规制制度为基础。因为以平均运营成本为基础的定价是源于市场势力规制的自身要求，若只以运营成本为基础来进行定价，公共景区经营者最多只是获得正常利润，那么上述所有问题都不会只是门票价格规制问题，更是运营成本问题。当然，东中西部地区门票差异性究竟是源于旅游发展模式差异还是财政税收差异抑或旅游回扣激励差异等，这还涉及地方政府竞争战略，而地方政府的竞争问题应该交给地方自己去消化解决。

再次，不同脱贫地区与不同公共景区在不同时期的门票规制动机如何考虑，这需和当地经济发展水平、制度因素及政府掌握的资源等联系起来。比如笔者调研发现，凤凰古城2012年实际税收不到应收的10%，80%以上商户没有证照，也不交税费，这种情况地方政府难有税收最大化动机。贵州西江千户苗寨在2008年刚开发时，村民是最大的社区主体，景区收益显然不包含商户租金，景区经营者激励动机易导致景区经营矛盾，为此西江苗寨采取利益共享机制，以门票收入18%发放给村民①。再比如，2020 年《国家发展和改革委员会办公厅关于持续推进完善国有景区门票价格形成机制的通知》提及“各地区经济发展水平及景区规模等级差异”，区分景区不同经营管理模式，并考虑新冠疫情影响以保障景区正常运转，这不只是社会福利最大化动机，也兼顾了地方政府税收收入及经营者收益。此外，为了激励脱贫地区景区经营者，门票也未必一定要设定高价。门户型旅游目的地的标志性公共景区，平均运营成本较低，且商户租金高导致其平均运营成本高，门票免费是可行的。当公共景区知名度高，但游客不多或固定投入特别大导致平均运营成本高时，收费是更好的选择。