乡村振兴战略下江苏省如东县农村地区食品安全问题治理探讨

瞿剑雄

（如东县市场监督管理局，江苏如东 226400）

如东县素有“中国海鲜之乡”的美誉，是名副其实的鱼米之乡。随着乡村振兴战略的深入推进，如东县依托丰富优质的农业资源和海洋渔业资源，以及“食品安全示范城市”和省级“农产品质量安全县”两块金字招牌，大力发展食品加工产业，不断推动传统产业转型升级。但是如东县大部分农村地区由于城乡发展中存在的经济和人文差异，食品安全问题仍然存在，成为当前面临的监管难题。

1 如东县农村地区各环节食品安全问题

1.1 食品生产加工环节

1.1.1 小作坊占比较高

以如东县（以下简称如东）岔河镇为例，共有29 家食品生产企业，其中14 家是小作坊。这些小作坊的共同特点是规模较小、投资金额有限、员工素质不高。同时，小作坊的加工环境简陋、设备老旧、技术能力有限，食品安全风险较高。

1.1.2 出厂检验不严谨

调研发现，如东县各乡镇大部分食品生产企业的食品检验室是为获证所建设，获证后检验室成为摆设，达不到检验出厂产品的标准。进货查验记录、出厂检验记录、销售记录形式主义严重，多为应付检查所记录。

1.2 食品销售环节

1.2.1 食品经营者在进货把关方面严谨性不足

如东县农村食品经营企业规模小且分散，大部分是由供货车来送货或是到副食批发市场进货，进货渠道无法保证，生产食品的质量安全无法保障[1-2]。笔者对如东县部分乡镇2018——2022 年的日常监督检查表进行统计分析，发现不能提供营业执照、食品经营许可证等供货商资质的农村食品经营企业占23%。

1.2.2 农村零售食品行业存在假冒伪劣现象

与食品经营户的访谈了解，正规厂家生产的食品利润较低，如伊利牛奶每箱只有1 ～3 元的利润，而部分不知名品牌牛奶的每箱利润都在8 ～10 元。为了获取不当利益，个别食品经营者会以次充好，甚至贩卖假冒伪劣产品。如东部分偏远农村商店常可以发现“达利圆”“伊力”等假冒伪劣商品[3]。

1.3 餐饮服务行业

餐饮食品加工处于消费链的末端，供餐方式各异，没有固定不变的加工程序，缺少最后的消毒检测环节，因此成为食品安全事件的高发区。在如东县的农村地区，小微型餐饮单位是餐饮行业的主要形式。以岔河镇为例，经查看监察系统，发现岔河镇共有餐饮单位174 家，其中小微型餐饮单位159 家，占总数的91.4%。大多数小微型餐饮单位负责人文化程度较低，对食品安全法律法规和知识了解甚少，不具备建立食品安全管理体系的知识和能力，无法有效管理和防范可能存在的风险。此外，由于大多数小餐馆客流量有限、设施较差，八成以上的餐饮经营者没有严格的消毒意识，日常卫生情况较差。

2 如东县农村食品安全问题成因分析

2.1 监管存在短板

2.1.1 法律法规执行不畅

部分农村食品经营单位无法承受法律规定的处罚额度。例如，在农村食品便利店无证经营的案件中，按照《中华人民共和国食品安全法》第一百二十二条规定，违法生产经营的食品、食品添加剂货值金额不足一万元的，并处五万元以上十万元以下罚款。处罚额度超过大部分农村地区食品经营单位的承受范围，难以施行处罚，因此执法人员面对类似无证经营问题时，只能开具责令改正通知书，并催促其尽快办理许可证。

2.1.2 基层监管水平不高

基层监管水平不高主要体现在两个方面。①基层市场监督管理分局（以下简称市监分局）的人员配置严重不足。如东大部分乡镇的市监分局只有2 ～3 名食品监管人员，需要负责监管500 家左右食品经营单位的日常监管巡查工作，还要参加各种会议和检查，承担“创文”“创卫”等任务。②监管队伍的专业素质有待提高。在机构改革后，市场监督管理局增加了食品、药品、特种设备等专业领域的监管职能。然而如东县的食品监管执法人员中，近70%并非食品相关专业毕业，大部分新录用的执法人员缺乏监管经验，专业知识掌握不全面，监管存在一定难度。

2.1.3 农村食品安全监管体系不完善

①各部门之间缺乏有效的协调机制。当前的食品安全监管工作需要农业农村局、卫健局、市监局等多个部门共同参与，不同部门之间缺乏协调机制，导致沟通和协调问题的出现。②乡镇政府在食品安全监管方面的队伍建设有所欠缺。虽然一些乡镇明确了相关分管领导，并设立了食品安全办公室，但工作人员多为兼职且不稳定，常被调整到其他职位，导致工作主动性和执行力不高。

2.2 经营者自我监管不足

2.2.1 安全意识和法律意识淡薄

农村地区的食品行业经营者和生产者往往年纪偏大，文化素质普遍较低，他们对食品安全的标准、规范以及相关法律法规缺乏认知，意识不到食品安全的重要性。

2.2.2 过度追求经济利益，忽视社会责任

许多食品生产经营者为了追求经济利益最大化，忽视了他们应承担的社会责任。例如，在2022 年基层市监分局查办的食品案件中，某馒头加工小作坊在制作馒头时，使用过量的食品添加剂改善食品的外观和口感，降低生产成本。这类低成本、低价格的食品在老年人群体中具有一定的市场，严重威胁老年群体的健康。

2.3 消费者参与的缺失

2023 年上半年，笔者对如东各乡镇共计100 位居民进行了问卷调研。调查结果表明，如东县农村地区居民对食品安全问题普遍较为关注。关于问卷中“遭遇过期食品等问题时会如何处理”的问题，近50%的被调查者表示会找商家协商理论，要求赔偿、退货，约20%的居民选择拨打12315 等方式向有关职能部门投诉，约30%的居民选择不做处理。当被问及“是否对食品安全监督管理提出过意见和建议”时，90%以上的被调查者均表示没有提过。问及原因时，70%表示不清楚建言渠道，25%的受访者认为提了作用也不大。由于如东农村居民传统观念相对较强，民风较为淳朴，大部分居民不愿主动投诉举报他人，导致全县农村地区食品监督氛围不强，消费者参与缺失明显。

3 农村食品安全问题的治理对策

3.1 推进依法行政以及依法监管

3.1.1 完善法律法规

有关部门应向省级立法机关申请完善如《江苏省食品小作坊和食品摊贩管理条例》等省市一级行业类监管的地方性法规。针对目前执法和监督的重点难点，比如农村宴席等基层监管遇到的盲区，及时出台指导意见，促成地区性规范尽快落实落地，从法律层面解决基层监管的实际问题[4]。

3.1.2 严格规范执法

要严格规范食品相关的执法行为，督促一线执法人员养成重执法形象、讲执法细节、严格执法程序的习惯，把案件办理、案卷制作的合法性、严谨性、规范性作为个人工作考核的重要指标。上级法治部门要严格监督执法人员的自由裁量权，决不能关系好的少罚不罚、关系一般的重罚严罚，要始终坚持处罚求真务实、客观公正，不以关系亲疏作为裁量的标准，力求秉公执法。

3.2 加强监管队伍建设

要合理扩充、调整各基层分局的执法人员。建议按照食品经营单位主体数，科学分配名额，充分发挥监管效能，还要加大执法人员培训力度[5]。食品安全监管需要更强的专业性判断和更科学的监管技巧，建议加大对食品条线执法人员的培训力度。

3.3 健全各部门间协调合作机制

食品安全治理是一项系统工程，需要党委、政府、各有关职能部门通力合作。应当充分发挥食品安全委员会的行政核心与政策中心作用，统筹协调，避免部门间相互推诿，产生监管空白。另外，要让乡镇政府在基层食品安全治理中多“亮相”、勤“出手”，调动提升乡镇政府参与食品安全治理的积极性和参与度，发挥基层乡镇政府“东道主”作用，充分落实属地责任。应当完善考核机制，将食品安全工作纳入县对镇、镇对村考核范围内。

3.4 提高经营主体食品安全意识和责任意识

3.4.1 食品经营者应积极转变观念

食品经营者要意识到自己既是监管对象也是食品安全治理者，以“主人翁”姿态参与到食品安全治理工作中，主动学习相关食品安全知识和法律法规，积极参加食品安全知识培训，坚持合法合规经营。

3.4.2 保证食品经营者食品安全培训质效

如东县办理食品安全许可证时，需要从业人员提供食品安全管理人员培训合格证明。因此，从业人员会在获证前参与食安培训，但该培训形式主义痕迹较重，培训效果浮于表面。针对农村从业人员文化水平普遍不高、接受知识能力较差等特点，应完善农村食品从业人员培训体系建设并严格落实。可以委托食品行业协会或是第三方中介，对申请从事食品经营的人员实行“先培训，后上岗”制度，从师资、培训内容等多方面保证培训课程质量，从考勤、考试等多角度完善培训考核机制，保证如东县食品从业人员懂食品法律、守食安底线。

3.5 提高农村消费者参与水平

如东作为农业大县，农村人口多，要真正让广大农村地区民众都重视食品安全，难度较大，需要常抓不懈、久久为功。乡镇政府和基层市监分局等部门在监管工作中要切实加强农村普法工作，在监督执法过程中及时向食品经营者阐述相关法律法规，通过微信、抖音等途径发布各类科普文章和警示视频，不断提升如东农村地区群众的食品安全意识和法治素养。要不断加大宣传力度，提高市场监管投诉举报热线“12315”的知晓度，畅通农村地区维权渠道，鼓励民众积极参与食品安全维权，全民参与食品安全治理。

4 结语

随着乡村振兴战略的深入推进，农村地区民众对食品安全的关注度和需求也不断提高。如东作为东部沿海地区较发达地区，食品产业转型发展较快，但是在广大农村地区，食品安全问题仍存在诸多隐患。市场监管部门应立足监管实际，不断完善队伍建设，提升依法监管水平，在工作中充分协调各方职能，形成合力，共同为提升农村地区居民食品安全意识、保障农村食品安全做出贡献。