党建引领片区治理的机制创新和实践路径

孙向谦

[摘  要]基层治理是城市治理的重心，当前基层社会中的矛盾和困境一定程度上暴露出基层治理碎片化、政府治理的条块分割和治理体系内在结构不平衡的问题。上海市徐汇区以党建引领片区治理提升治理效能，从治理单元、组织体系、治理方式和治理主体等4个方面推动治理模式创新，强化资源要素在片区整合，构建“扁平化”的治理体系。立足基层治理体系和治理能力现代化新要求，未来应在探索党建引领的工作机制、片区融合发展、治理机制范式创新、打造功能性枢纽平台上进一步推进片区治理创新发展。

[关键词]党建引领；片区治理；扁平化治理体系；融合发展

[中图分类号]  D261    [文献标识码]  A       [文章编号]  1009-928X（2023）04-0088-04

党的二十大报告指出，健全共建共治共享的社会治理制度，在社会基层要“完善网格化管理、精细化服务、信息化支撑的基层治理平台，健全城乡社区治理体系”。社区作为城市治理的基本单元，既是贯彻落实党和国家方针政策的“神经末梢”，又是回应人民急难愁盼、化解矛盾纠纷的前沿阵地。党的十八大以来，在中央大抓基层的鲜明导向下，城市治理的重心向街镇、社区下移，基层党组织的阵地功能不断强化，基层治理水平和能力得到显著增强。近年来，上海市徐汇区以党建引领片区治理为抓手，深入推进基层治理体系和治理能力现代化，结合如何在基层更好地配置治理要素、统筹治理资源、破解治理难题进行了诸多实践和创新，积极探索符合超大城市中心城区特点规律的社会治理新路子，取得了良好的成效。

一、基层治理的困境及原因

徐汇区是上海市中心城区，占地面积约55平方千米，常住人口110多万。区内共有住宅小区983个，分属于13个街镇的311个居委，住房类型多样，包括商品房、售后公房、混合住房和直管公房等。其中，2000年以前建成的老旧小区752个，占比76.5%。不同于商业住宅小区，老旧小区普遍存在公共空间小、规划不合理、基础设施落后、公共服务缺位等问题，这些问题因空间范围受限、牵涉利益广、涉及部门多等原因，成为社区治理中的“顽症”和居民矛盾的焦点，极大地影响居民的获得感、幸福感和安全感。从基层治理的角度思考这些问题长期存在的原因，主要有3个方面：

（一）基层治理的碎片化导致治理成本高。治理的碎片化源于居住空间的碎片化，碎片化的空间导致空间利用率低，社会资源在小区的封闭空间内无法充分流动和优化配置。同时，相邻小区间由于空间的分割而各自为政，缺少协同、合作和共享的精神理念，造成基层治理“内卷化”。近年来，由于政策驱动和资源倾斜，基层治理的局部创新虽时有亮点，但始终无法“连点成面”，造成创新的可持续性较差，最终导致政府提供公共服务和开展社会治理的成本提高。

（二）政府治理的条块分割造成问题回应性差。条块管理相结合是地方政府管理的一个主要特征，在基层治理中，由于街镇和各职能部门在管理目标、责任机制、激励机制、绩效考核上不一致，往往导致治理中的管理和决策权责不清。具体来说，当前基层治理虽然已明确“以块为主、条块结合”的原则，然而现实中以街镇牵头条线部门，无法覆盖到所辖全部区域，造成治理中的盲区，同时以社区为主导，无法调动治理资源下沉到底，成为治理的真空地带。特别是当前基层治理问题的混合性和复杂性，往往导致条块间单一的治理模式难以奏效，一种条块间高效联动、条线间紧密协同的治理机制亟待出现。

（三）治理体系内在结构不平衡致使群众满意度不高。基层治理关键是健全共建共治共享的社会治理共同体，实现政府治理同社会调节、居民自治良性互动。从实践来看，一方面，基层治理中居民群众和社区自治组织参与社区治理的机制有待健全，自治精神无法得到充分彰显。另一方面，区域单位、企业和各类“两新”组织参与社区治理的活力还未完全激活，共治力量无法体现。当前由社区居委主导、包办的管理方式导致行政化特征明显，在养老、公益、文体、慈善等服务领域无法发挥社会组织的专业优势，在事关居民切身利益的事情上无法集群智群力，社区治理的效率不高，导致群众满意度不高。

二、片区治理的提出和机制创新

面对基层治理难啃的“硬骨头”，早在2018年，徐汇区便开始思考如何突破社区的空间范围和组织单元，在更大的场域下配置各种要素资源，形成更加开放、多元的治理机制。面对提高生活品质和加强社会治理的迫切需求，徐汇区以基层治理创新推动社区有机更新和居住条件改善，先后选取了徐家汇街道乐山片区、凌云路街道417片区和漕河泾街道华富片区试点开展“片区一体化”综合治理。3个街道以项目化的方式组建一体化治理工作组，建立临时党支部，以组织嵌入治理，发挥综合治理的阵地和堡垒作用。通过拆除违建美化空间、片区一体重塑格局、环境提升优化服务、治理融合共同参与等举措，为片区面貌带来了整体性的提升改善，探索形成了各具特色的一體化治理模式。

2022年，徐汇区委出台了党建引领基层治理的“1+6”文件，提出将片区治理作为推进徐汇区基层治理体系和治理能力现代化的重要抓手，在全区各街镇全覆盖构建片区治理工作机制，从顶层设计上明确了工作措施和相关职责。片区治理在街镇和社区之间构建“片区”治理单元，解决当前社区治理中存在的治理碎片化、条块分割、项目零散化和治理主体失衡的问题。通过成立片区党委统领片区发展，整合条块力量，强化党群、服务、管理资源力量在片区平台的统筹，建立“扁平化”治理体系，精准破解片区的治理难点和民生痛点问题，全面提升基层社会治理效能。为进一步地明晰片区在街镇和居民区之间的关系和定位，明确由片区主要承担街镇党政相关工作中指令传达、工作推进、资源调度、基层指导、项目督办等方面职责，特别强调要发挥好片区治理在复杂性问题中的攻坚克难作用和应急突发事件中的平急转换工作组织作用。

具体来讲，片区治理的突破和创新主要体现在以下4个方面：一是治理空间单元的重构。片区治理突破了社区的治理单元，在更大的治理场域内配置治理要素和治理资源，实现空间整合和共享，使服务布局不断优化、治理效能显著增强。徐汇区根据“地理空间相邻、块区面积均衡、居委数量合理、居民人口相近、区域特点相似”的原则，将全区13个街镇划分为64个片区。将保障性住房、人才公寓、酒店式公寓等新型居住形态，高校、园区、商务楼宇、商圈市场、快递外卖网点、酒店宾旅馆、在建工程项目等非居住区域一并纳入片区治理体系，有效覆盖了社区无法触及的治理盲区，实现了地毯式、整合性治理。同时，在片区层面的机制创新中有效规避了街镇和社区层面的行政体制性障碍，形成体制“虚”、功能“实”的一级治理层级，成为叠加在当前“两级政府、三级管理、四级网络”管理体制上的一种增量创新。

二是组织领导体系的再造。不同于一级行政组织，片区治理采取“行政政治化”领导方式，设立片区党委，构建“1+4+N”的治理架构。“1”是指片区党委书记兼片区长，由街镇领导班子成员担任，全面负责片区治理工作。党委委员由条线部门、区域单位、社会组织等党组织负责人以及居民区书记代表担任。“4”是指片区基层党建、公共管理、公共服务、公共安全“一建三公”的四方力量，同时将派出所、综合执法队、市场监管所等管理和执法力量，与街镇党建办、管理办、自治办等职能科室以及社区党群服务中心、事务受理服务中心、城运中心、卫生服务中心等党群、行政服务力量在片区深度融合。“N”是指多元协同治理主体，包括围墙内外区域单位、“两代表一委员”、党组织、社区工作者、志愿者、物业、业委会、社会组织等。在片区党委领导下，构建“处级领导包保、机关干部下沉、条线部门支撑、区域单位共建、多元力量参与”的治理组织架构。

三是治理要素资源的重组。片区治理改变了过去“头痛医头、脚痛医脚”的单一化、分散化治理方式，转变为统筹各方力量的一种全要素、系统式治理。片区作为整合各方治理力量的平台和载体，建立了“片区吹哨、条块报到”的属地主导型管理体系。由片区长牵头，定期召集职能部门、社区党组织、“三架马车”及居民代表等商议片区发展和治理的重点工作，形成“每周议事会、月度协调会、季度大走访”。围绕片区发展的整体性规划，以清单式管理的方式统筹力量、协调分工、明确责任，形成以任务为导向的一致性行动计划，做到问题和资源的精准匹配。为了更好地发挥“条支持块”的机制，区委将条线部门在片区工作中的作用发挥，作为条线部门考核的重要依据，强化条线工作的块上评价。同时，充分整合区、街镇的管理和执法力量，依托街镇“一网统管”城运平台，健全联治联管机制，建立问题清单销项管理，形成“发现—解决—反馈”扁平化处置模式。

四是治理主体的多元协同。片区治理构建并持续完善了党建引领的社会动员体系，努力打造人人有责、人人尽责、人人享有的片区治理共同体。片区如何更好地激活社会力量是社会治理可持续发展的关键。片区治理充分发挥片区党委的组织引领功能，推动在职党员、“两代表一委员”、群团骨干、退役军人等力量常态化到社区党群服务中心报到，协助做好矛盾纠纷化解、困难群众帮扶等工作。积极引导楼组长、社区能人、达人等力量担任片区志愿者，鼓励引导市场主体、社会组织、新社会阶层等群体参与片区治理。同时，依托“双报到、双报告”的工作机制，推动区级党政机关、企事业单位党组织与片区的日常联络和结对共建，推动党员干部深入片区、定点联系。在应急状态下，实现党员干部第一时间到联系片区报到，充实一线工作力量。

三、推进片区治理创新发展的实践进路

片区治理立足基层治理体系和治理能力现代化的新要求，旨在构建一个更高效、更便捷、更实用的基层治理模式。片区治理要从项目化、運动式的治理走向一种长效常态化机制，形成可复制可推广的经验，可以从以下几个方面继续深入。

（一）探索党建引领片区发展工作机制。片区作为一个基层治理单元，既是治理资源下沉和治理要素整合的载体，又是集中力量解决老百姓急难愁盼问题的平台。党建引领是党组织领导各方力量完成片区各项任务的根本保证，片区党委作为领导主体要发挥好统揽片区发展全局和统筹各方治理力量的作用，探索与片区治理相适应的党建工作机制。首先，片区党建要始终发挥政治引领、组织引领和行动引领的功能，坚持系统治理，加强前瞻性思考、全局性谋划、战略性布局和整体性推进，推动各种治理资源要素在片区聚合，统筹横向、纵向上的条块关系，构建上下联动、纵横贯通的片区协同治理工作机制，形成多维度、全覆盖的片区党建和片区治理复合工作体系。其次，针对老百姓急难愁盼问题，片区要建立与居民之间服务供需对接的统一“端口”，以项目化方式重新整合治理要素，推进以治理重心下移和端口前置为特征的组织再造和流程再造，让“百姓围着政府跑”真正变为“政府围着百姓转”。

（二）推进片区一体化融合发展。片区治理关键是要在片区层面形成“共建共治共享”的社会治理共同体，片区是由不同的城市要素组成，包含生产、生活的各种形态、业态和文态。片区发展要统筹片区内各主体的利益关系，统筹发展、生活和治理三大目标，推动产、城、人在片区融合，建设宜居、宜业、宜商、宜游的高品质片区。首先，要发挥好协商民主，不断健全片区共商共建的制度性创新和机制性保障，尤其是充分激活片区社会资源和力量，不断放大区位经济、社会资源优势，将资源优势转化为治理效能。其次，以空间规划逐步打破隔阂，连通人心。在物理空间上可结合片区实际创造有利于社区、园区、商圈等各功能区融通交往的外部条件，如在空间边界上规划步道、公园、公共会客厅等，取代围墙等物理“硬”隔阂，探索构建片区主体之间相互依赖、相互融合、相互赋能的关系网络。再次，以文化建设强化片区的内聚力，充分挖掘片区内的文化要素和资源，通过特色文化标识、文化符号等不断塑造片区共同的价值，强化片区主体的归属感和认同感。

（三）聚焦治理机制范式的创新。片区治理是为了更好地回应当前基层治理的复杂性和艰巨性难题，不是传统治理方式在片区上的运用，而是一种治理理念和范式的创新。片区治理创新首先是理念创新，片区必须立足当前新型社会格局，立足基层治理现代化的要求，不仅满足于对过去治理经验的修补和完善，而是以全新的理念打破当前制约基层治理的藩篱，探索面向未来的基层治理新机制、新模式。其次是机制创新，片区治理的关键是突破行政化壁垒，聚焦片区工作的“条块协同”工作机制，以“扁平化”为导向在组织架构、平台建设、工作流程、考核监督等方面争取有所突破。再次是技术创新，利用街镇城运平台不断开发集成适用基层公共管理和公共服务的场景功能，做到“小事不出社区”，前台接单立办，“大事不出片区”，提交后台办结。

（四）打造片区功能性枢纽平台。当前，老旧小区改造、“15分钟社区生活圈”、旧住房加装电梯等民生项目是上海市街镇着力推动的民生项目，如何利用好片区这一载体为民生项目推进注入新的动能，需要进一步明确片区功能定位、理清思路方法，从而为高质量开展相关工作提供依据和支撑。片区范围的划分遵循了地域、人口、居委等因素，天然形成了城市公共资源配置的最优区域，向上整合资源和力量，向下对接项目和服务，片区在功能上应突出整合对接的“枢纽”。首先，在公共服务上，片区应定位为政府、社会和市场多方力量参与的多层次公共服务体系的平台，与社区中政府主导的基本性、托底性公共服务相互补充，共同构成基层公共服务的二级供应体系，打造“社区+片区”的基本公共服务“双圈”。其次，在基层治理上，片区应通过专业机构和社会力量的引入，构建“政社合作”的平台，通过片区营造等方式，助推社区的有机更新和可持续发展，增强各主体在基层治理中的参与感与获得感，营造自治共治的良好氛围。

作者系中共上海市徐汇区委党校讲师

（责任编辑：周紫檀）