论全面预算管理对行政事业单位的影响

文/周启荣（松滋市农业农村局）

自2016年以来，我们国家发布了许多的政策制度，为政府会计准则的构建提供了指引，构建起与我国实际发展需求相匹配的科学规范的新型政府会计体系，基本构建起了科学完善的内部控制框架体系。2018年，《中共中央国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》的出台，推动行政事业单位全面预算管理进入新的阶段，使预算管理覆盖到单位的所有工作流程当中[1]。作为国家治理和现代财政制度的重要构成内容，全面预算管理将单位战略目标与预算目标进行有效的结合，可以对资源进行合理配置，通过集中监督、责权分散、工程考核等措施对单位运营全过程进行管理。但是许多行政事业单位全面预算管理仍处于探索阶段，在具体实践中还面临着不少问题。因而，对事业单位全面预算管理体系的优化路径进行研究，对事业单位管理水平的提升具有积极的现实意义。

一、新预算法背景下行政事业单位预算管理的影响

第一，有助于单位全面预算管理的加强。新预算法的施行将行政事业财务收支都纳入监管范围，有利于全面预算管理体系的完善。新预算法有效拓展了预算管理的覆盖范围，包括社会公共保障、国有资本管理等，使预算管理更加的全面和完整。第二，对于资金的合理使用具有规范作用。新预算法的推行有助于财政转移支付制度的执行，使各个地方的资金差异化变小，推动了地域间财力的均衡，有利于区域的稳定发展[2]。同时，上级部门不能要求下属单位承担自身所需的配套资金，要结合实际额度的多少进行预算编制，使资金配置得到优化。第三，有助于财务管理的透明性和公开性。国家出台了一系列的政策制度，积极推进行政事业单位经营管理的信息公开，这是廉政建设的重要内容，也是依法治国的具体体现。新预算法中对财务公开制度进行了明确，保护了公众的知情权，使单位财务管理更加规范，提高了财政资金效用的发挥。第四，促进了转移支付机制的完善。新预算法的施行使行政事业单位财务管理的范围得到拓展，使办事流程得到优化，促进了财务管理效率的提升，使预算管理进行得更加顺畅。第五，有助于强化风险管理。新预算法的施行对行政事业单位的债务管理进行了重新规定，要求单位要注意举债行为的规范性，通过地方政府债券的方式，对债务主体进行了限制，尽量规避财务风险；同时，对资金偿还体系进行了完善，为债务预警体系的正常运行提供了保障。

二、全面预算管理在行政事业单位中的应用现状与问题

（一）预算编制相对粗放，与战略目标脱节

首先，编制流程方面。当前许多行政事业单位预算编制过于粗放，缺乏合理性和严谨性。开展预算编制工作后，各个部门提交自身需求，从自身部门角度出发依据上半年的数据进行金额和项目的安排，财务人员依据这些数据来编制预算。但实践中，部分部门为降低考核压力，将数据填报缺乏实践考察，导致预算编制的数据在真实性、全面性上都存在不足，基于此编制出的预算指标也不够细致、合理。而且财政部门进行预算审核时通常是与往年数据进行对比，零基预算理念无法体现，使得数据存在很大的压缩空间[3]。同时，一些单位预算采用“二上二下”模式，预算编制容易受到部门意志的影响，支出刚性无法压缩。上级主管部门主要针对项目完成情况进行考核，所以各个部门会将项目资金全部排满，导致资金使用效率较低。其次，预算编制方法过于单一。多数事业单位还是以增量预算为主，过于依赖历史数据，较少考虑内外部市场环境的变动，这也使得预算指标编制容易偏离实际。另外，部分行政单位预算编制基本支出已经建立起成熟的定额标准体系，由于项目预算过于复杂和专业，很难形成定额标准，一些专项资金需要结转到下一年度使用，或者发展类资金预估不足，无法为预算编制提供合理依据。

（二）预算执行过程刚性控制不足

1.资金使用进度较为滞后

首先，年初预算安排额度不够合理。许多单位采用的方法是在基数的基础上进行适当的增减，这一方法制定的预算缺乏数据基础，过分考虑考核指标的完成，使得各个部门编制的预算跟实际情况存在脱节。其次，预算资金分配不及时。行政事业单位编制预算时，通常财政年度调整已经接近尾声，各个部门制定的资金分配计划需要提交给上级部门进行审批，使得资金划拨延后。同时，一些上级部门负责拨付的项目到账时间较慢，使得一些单位专项资金无法使用。最后，上级部门转移支付专项资金结转规模较大。各个省市都有资金考核支付进度考核目标，突击下达的转移支付资金比例较大，使得单位资金分配不够及时，只能结转结余到下一年度的预算当中。

2.预算调整方面

预算调整中，功能科目跟经济类别划分经常出现调剂问题。会计制度规范中，政府经济跟部门经济属于不同的类别，在指标设置方面，主要的标准是政府经济类别，但是两者之间存在一定的对应关系。而行政和事业单位在类别方面存在差异，因此，各个部门在调整预算时需要查找多项类别。第二，预算刚性不足、柔性不强，预算调整流程不够规范，审批不够客观。以人员经费为例，单位人员经费经常需要追加，尤其是新进和聘用人员经费方面特别明显[4]，但单位在审批上常考察预算合规性，而较少考虑预算调增的必要性，在定额范围内往往会轻易追加预算。

3.政府采购方面

一方面，政府采购周期时间较长。采购流程包括需求发起、采购预算初审、复核备案、报送采购计划、审核预算、支付和划拨资金等，许多货款需要垫付，对公务卡的还款时限存在影响。另一方面，采购缺乏严肃性。采购计划与实际执行之间存在较大偏差，容易出现将采购指标调剂为非政府采购指标进行资金清算的情况，影响了采购计划的有效执行。

（三）预算监督制度尚不完善

首先，缺乏有效的预算执行监督机制。事业单位预算管理将工作重心放在事前和事后监督上，缺乏对事中的管理，使预算执行中的问题无法得到有效处理。其次，监管较为分散，无法形成合力。行政事业单位监管主体包括单位内部控制、纪委和审计部门监管、上级专项资金跟踪、人大预算联网监督等，但是各种监督范围存在重叠，侧重点存在差异，影响了合力效果。最后，预算管理缺少考核和奖惩机制。单位在预算管理过程中没有对奖惩标准以及刚性约束进行明确，使得各个部门缺乏参与预算的积极性。

（四）预算绩效评价结果应用程度不高

第一，绩效目标设置不够合理。因为绩效目标的设置较为专业，要求项目立项和资金分配同时进行，许多单位绩效评价的考核要求、资金使用范围以及权重等因素缺乏科学性，影响了目标设置的初衷。第二，绩效管理无法覆盖专项资金。许多单位在进行预算编制过程中忽视了项目资金绩效目标的覆盖，仅关注一些部门专项资金。第三，绩效评价周期过长。一些单位从绩效评价选取到最终纳入需要较长的时间跨度，缺乏对绩效评价结果的科学应用。

三、行政事业单位完善和改革全面预算管理的措施

（一）推动目标融合，加强预算编制管控

1.加强预算目标与战略目标之间的融合

行政事业单位在进行预算目标的制定时，要在发展战略目标的基础上进行合理的细化和分解。要树立正确的全面预算管理理念，通过对预算目标的分解和量化，结合单位关键工作、部门职能、资金空间等进行发展目标的确定。单位要保证财政预算与战略规划之间的一致性，认清部门预算与单位整体预算之间的关联，部门预算要结合业务特点和实际需求进行编制，从而更好地为社会事业的发展提供助力。

2.制定预算定额标准体系

行政事业单位要进行预算项目支出定额标准体系的建设，使预算编制更加的科学合理。在预算编制过程中，针对内容相似的项目，可以相互协调、参照来编制预算目标。由于项目预算定额标准体系相对复杂和专业，事业单位既需要加大财务人员培养力度，也需要加深财务人员和业务人员的沟通，促使业务人员参与到定额标准编制中，也可以外包给专业的第三方机构。财政部门要对内部人员进行指导和监督，保证各项工作的顺利进行。通过完善预算定额支出体系，能够使单位的资源使用更加的科学，有利于单位资金使用效率的提高。

3.加强预算的前置可行性分析

在编制预算指标时，不但要综合考虑现有财力，还要保证财政底线任务的顺利完成。单位在进行项目编制前，要进行前置可行性分析，对于“面子工程”要拒绝给予资金安排。要依据自身实际情况进行零基预算的落实，依据单位发展的需求进行预算安排，促进资金使用效率的提高。单位要积极进行预算管理滚动项目库的建设，使项目向前端迁移，客观论证项目的合规性、合理性，规范项目设立流程和程序[5]。项目库要定期进行信息的更新，并对各个部门开放，提前进行资金安排可行性研究，做好社会服务项目储备建设，加快项目的进行和预算的落实，使项目获得预期的收益。

（二）强化对预算执行的刚性约束

1.构建预算执行月度跟踪机制

行政事业单位要构建月度跟踪机制，按月反馈预算执行情况，对执行完成情况进行科学的监督。假如单位专项资金的使用进程过于缓慢，需要及时给予警示，要求其加快配置效率，使单位资金得到合理利用。针对受到警示但是使用进度没有改变的部门，可以要求其上交资金，并调整其下一阶段的预算额度。同时，要定期考核预算指标的落实情况，作为下一阶段预算安排的依据。

2.规范资金管理和预算调整程序

行政事业单位要加强对年度预算的统筹规划，并对结余结转资金加大回收力度，各个部门的结余资金或者连续两年没有用完的结转资金，要依据有关规章制度进行收回，避免出现资金的浪费或者限制。相关部门要加强事业收入以及非税收入的管理，将其与财政拨款共同进行安排。要快速地将结转结余资金进行消化，对年底结转资金的情况进行估算。预算管理要依据有关的法律法规和政策方针进行，并且与成本管理进行对接，从而保证其成效的充分发挥。针对追加预算的申请，要以现有的规章制度为依据，充分考虑现实情况，规范处理调整工作。一般而言，常态化项目的预算一经下达就不得更改，除非有极其特殊的情况出现。而非常态化项目，可以设定预算调整区间，设定规范的管理流程，杜绝随意调整预算[6]。

3.综合利用各种管理体系

行政事业单位要加快财务管理转型，建立规范化的部门财务报告制度，加强各个部门资产的管理，促进行政成本的降低和运行效率的提高，实现财政风险问题的防范和应对。有关人员要对收入费用、运行成本、债务负担、现金流量等数据进行全面搜集，为预算编制、执行监督等提供有力依据，并建立常态化的预算公开机制，促进单位财政管理透明度的提升。

（三）建立全员参与的预算考核监管机制

1.成立独立的预算管理部门

行政事业单位财务部门负责人，要加强对全面预算管理积极作用以及必要性的认识，将预算管理作为一项重要的独立事务进行落实，结合单位实际情况建立全面预算管理组织，将预算管理委员会作为单位的核心部门，其他部门定义为全面预算管理执行的职能部门。管理委员会的成员主要是各个部门的领导者以及专业的财务和审计人员，主要以财政部门作为各项工作的主体，通过部门间高效的合作与协同，高质量地落实全面预算管理的有关工作。

2.完善绩效考核奖惩机制

行政事业单位要对预算管理考核办法进行优化，建立配套的奖励惩罚机制，以各个省区市的有关预算管理文件作为参考，制定适合自身需求的预算管理办法。要打破传统的专项资金预算管理模式，结合全面预算管理规范化的流程和关键要素，从单位的员工配置、结转结余资金规模、落实流程等各个方面进行全面考量，与成本管理进行对接，从而建立起科学有效的预算管理办法，为预算目标的实现提供助力。

3.加强外部监督平台的利用

通过对政府审计、人大预算联网监督等外部监督平台的利用，对资金使用的流向进行规范，在全面预算管理各个流程、不同层面开展监管，通过配套的考核评价，使每一笔资金支出都有效果，没有效果就要追究责任，加强对事前绩效的评估，进行花钱问效、无效问责制度体系的构建，从多个维度推动行政事业单位全面预算管理体系的完善。

（四）绩效导向下实现评价考核工作提质增效

1.积极贯彻绩效目标理念

行政事业单位在进行预算执行效果的审计和考核过程中，要制定出科学合理的预算目标，要将工作重心放在预算工作的落实效果上，使单位各项业务与预算管理深度对接，打造互相促进和推动的良好机制。绩效管理体系要坚持花费必有效果、无效必须追责的原则，使预算绩效目标的管理与编制紧密关联，将预算绩效的执行与监控有效对接，将考核结果作为下一阶段的资金预算安排的依据。单位要选择零基预算作为主要方法，将定性和定量指标充分结合，构建起科学的预算指标体系，促进绩效目标编制的科学性和合理性提升，构建起绩效运行和预算执行双监控体系，使全面预算管理与绩效管理进行有效结合，把民生项目引入考核范围中，促进单位资金使用效率和质量的提升，为预算绩效管理夯实基础[7]。

2.加强绩效评价结果的应用

行政事业单位要加强对绩效考核结果的应用，实施整改通告制度，即根据评价考核结果通过整改通知方式反馈给问题部门，要求其在规定时间内完成整改，并将结果进行公开，起到警示作用。单位要将绩效考核结果与年终个人考核奖励以及评优进行对接，促进单位人员参与绩效管理的积极性提升。单位要将考核结果与下一年度的项目预算资金安排进行对接，对于绩效考核结果较好的部门要在资金规模上适当倾斜，对于考核结果较差的部门要启动责任追究程序，从而将绩效考核结果应用于预算管理、履职管理、政策更新等方面。

3.针对部门整体支出和政策绩效评价开展试点

健全财政资金使用效率考核评价机制，不但要对各个项目进行评价，还要对部门整体收支政策进行分析，将预算管理的实际效果作为考核的关键内容，提高质量，扩大覆盖面，构建起涵盖制度、流程、指标、数据、系统等不同管理要素的预算绩效管理体系。

四、结语

新预算法的施行对我国行政事业单位财政管理工作提出了更高的要求，促进了全面预算管理工作的落实，为提升单位财务管理工作的质量和效率提供了助力。行政事业单位要在全面预算管理的编制、执行、监督和考核等各个环节进行优化，积极落实新预算法的有关规定，为单位资金安全和充分利用提供保障。