跨界环境治理中国家级新区与行政区互嵌式合作机制的生成逻辑——基于Z 流域黑臭水体治理的案例研究

张桂蓉 曹子璇（中南大学公共管理学院，湖南长沙 410075）

一、问题提出

作为国家区域协调发展总体战略的重要组成部分，国家级新区是由国务院批准设立，以相关行政区、特殊功能区为基础，承担国家重大发展和改革开放战略任务的综合功能区［1-2］。随着国家级新区政策试验的升级，新区与行政区经济领域上的合作优势凸显，然而，面对大气污染、河湖污染、公共卫生事件等跨界性和复杂性日益增强的公共事务治理工作，囿于没有独立行政地位的新区组织却面临多重掣肘，如无法行使社会管理职能而只能求助于原有行政区，国家级新区和行政区之间存在模糊行政［3］、体制摩擦［4］和利益抵触［5］。这些问题既阻碍了国家级新区参与跨界公共事务治理，也影响了新区组织的良性发展。

为了破解跨界环境治理困境，理论界和实务界都对我国跨界环境治理模式进行了深入探索，其中最核心的模式是合作治理模式。从权力向度出发，合作治理模式主要分为纵向权威主导合作和横向协调合作。例如，在中央政府的威权式统一领导下，京津冀及周边五个省市开展“大气污染联防共治”，这是较为典型的纵向权威主导的合作治理模式［6］。依赖于科层权威的合作模式表现出较强的被动性和任务导向，在一定程度上能够取得短期治理的成功，但忽视了跨界合作治理长效机制和治理能力的建设，难以真正跳出地方政府“以邻为壑”的困境［7］。横向协调合作则强调治理主体之间平等协商、利益共享的合作关系，关注资源共享和信任建立。例如，在泛珠三角地区水体治理中，政府之间通过定期举行协商会议、协调资金筹措，形成互信互惠的横向合作治理模式［8］。有学者质疑具有非正式性和非制度性特征的横向合作模式，认为常态化的利益博弈反而加剧治理主体之间的不信任［9］。综上，两种合作治理模式虽然能缓解跨界环境治理困局，但是两种模式都存在难以克服的自身弊病。以上讨论的跨界合作治理模式均是建立在行政管辖边界清晰的行政组织之间，或者属性区分度显著的治理主体之间的合作。

然而，具有模糊属性的功能区和行政区面对跨界公共事务往往难以建立持久稳定的合作治理关系。一方面，新区组织自成立起便秉持带动区域经济协调发展的理念，实践上更加重视经济领域的合作，相对忽视跨界公共事务领域的合作治理；另一方面，在我国职责同构的管理体制下，属地管理原则、管理层级复杂和多头指挥等导致跨界合作治理十分困难，尤其是直接导致功能区与行政区在跨界公共事务治理上权责不清和分工模糊，从而深陷跨界治理僵局之中。现有研究大多聚焦行政管辖边界清晰的行政区之间的合作，难以解释具有模糊属性的国家级新区与行政区在跨界环境治理中的动态变化过程。有学者对跨界环境合作治理的模式持竞争性的理论观点，认为纵向权威主导合作模式和横向协调合作模式难以兼容。那么，不存在行政隶属关系的功能区与行政区如何突破“以邻为壑”的集体行动困境？二者在何种条件下生成怎样的跨界环境合作治理机制?为了回答这些问题，本文对Z 流域黑臭水体的治理工程开展案例研究，深描国家级新区和行政区跨界环境合作治理过程，分析国家级新区与行政区在跨界环境治理中合作机制的生成逻辑。

二、文献综述

目前，学者已经对国家级新区的功能定位［10-12］、管理体制［13］、发展困境［14］等方面展开研究，部分研究分析了国家级新区、开发区、高新区等特殊功能区与行政区之间在空间、职能上的关系。这些研究成果对于理解新区组织的功能定位和体制机制有一定的帮助，但大多数研究将国家级新区视为一种发展战略，对国家级新区进行实体性分析，缺乏对国家级新区与行政区受困于跨界环境治理的关注。从已有关于跨界环境治理的研究来看，单独聚焦流域治理、空气污染治理等某一具体领域的跨界合作治理研究虽然已非常丰富了，但是对于此类具有模糊属性的国家级新区与行政区在跨界环境治理中合作机制的探究尚显不足。

（一）功能区与行政区的关系

功能区与行政区关系的研究成果，多关注二者之间的矛盾冲突。有学者认为，开发区管理委员会（以下简称“管委会”）体制下的府际关系，长期处于“迷雾”状态，“镶嵌”在行政区的管委会，似乎成了“漂浮型”组织［15］。有的研究显示，在优惠政策制造“政策洼地”的粗放发展模式下，国家级新区不可避免地与其他区域的发展存在冲突。国家级新区与片区范围内的其他功能区、行政区之间的利益抵触，已经成为制约国家级新区发展的突出障碍［16］。还有研究发现，功能区与行政区“双轨制”使得功能区与行政区在空间上形成的互补关系，在职能上的分工合作关系是主要的，不良竞争是相对次要的［17］。要加快国家级新区尺度重组进程，关键是新区与原有行政区划的耦合程度［18］。

为了缓解我国功能区和行政区之间的矛盾冲突，学界对功能区与行政区的体制整合的必要性和整合路径进行了探索。有学者认为有必要充分利用行政体制和空间资源优势整合功能区与行政区，以推动功能区进一步发展［19］；基于功能区与行政区整合的内在制度动因，提出建立“区政合一”体制，把经济功能区行政化以缓解功能区与行政区之间的冲突矛盾［20］；整合功能区的行政管理体制既能为功能区的创新发展提供强有力的政策和资源支持，又能够削弱体制摩擦，厘清公共事务权限，提升政策的稳定性与可执行性［21］。相反，有些学者以苏州、青岛和无锡等三个高新区为例分析高新区与行政区整合过程中面临的体制惯性、路径依赖等问题［22］，认为功能区与行政区在整合过程中存在体制复归的风险［23］。

（二）跨界环境污染的合作治理

跨界环境治理是指不同治理主体以建立协商治理、合作治理、多中心治理等方式，对地方行政辖区具有管理权限的相关机构进行资源重组，以实现对跨越两个及两个以上行政辖区的环境公共事务的治理，最终达到区域内各方治理主体共同受益的目的［24-25］。基于组织理论、制度理论、资源依赖理论和网络理论等多样性的理论基础［26-27］，不同学者围绕跨界环境问题开发了一系列有关合作治理的模型和机制。在组织理论视角下，兼具复杂性和不确定性的任务环境是影响合作治理出现最为关键的条件，如气候变暖、自然灾害、水污染扩散、大气污染等“棘手的环境问题”。不同于组织理论，制度理论更强调合作治理所嵌入的制度环境，包括政治制度环境、社会环境、政治文化和意识形态等。整合模型突出了系统环境对于合作模式的影响，它包含系统环境、合作治理体制和合作动力等三个维度［28］。资源依赖理论则强调主体之间相互依赖关系是合作治理的前提条件。在“前提—过程—结果”模型中，相互依赖、资源稀缺和合作历史等因素作为影响合作的前提条件［29］。合作权变模型则从反面印证了资源依赖对于合作的重要作用，它强调权力、资源和知识的不对称将导致组织间的合作意愿和行动难以内生［30］。网络理论更侧重行动者行为的描述，政策目标的实现取决于多方行动者之间的互动和参与以及多方行动者在互动中形成的信任和信念［31-32］。

在中国自上而下的治理场景中，跨界环境治理合作的生成与权力、利益激励等政治性因素息息相关。纵向上级政府的压力传导和横向地方政府间的主动合作意愿构成了合作过程的力量源泉，共同催生出跨界环境合作治理模式。地方政府的合作意愿是实现地方政府之间开展合作行动的重要基础，地方政府间合作意愿的强弱直接影响了合作水平［33］。一方面，从外部因素看，大气污染、水体污染等各类公共问题具有流动性、跨界性和外溢性特征，导致“一荣俱荣，一损俱损”的局面，单一区域难以独善其身。跨界环境合作治理模式是不同治理主体在“避害”动机下的被动选择。有学者将此种在大气污染治理、流域污染治理等环境治理领域为避免损失而开展的、具有社会属性的合作称为“避害型合作”［34］。另一方面，从组织内部因素看，政府组织自身资源的稀缺性和组织之间资源的互赖性推动组织间达成合作意愿。地方政府的合作意愿建立在认知共识、利益互惠和相互信任的基础上，是综合权衡中央任务压力和自身合作成本的结果。

合作意愿的生成并不意味着合作过程的顺利以及合作结果的成功。学界围绕跨界环境合作治理模式展开了丰富研究并提出具有竞争性的观点。有学者认为跨界环境合作治理机制的形成聚焦纵向权力发挥作用的程度［35］，在地方政府合作积极性不足的情况下可以借助纵向约束机制［36-38］，例如，京津冀协同发展有赖中央政府的政治动员和强力介入；还有学者认为纵向行政高位推动的跨界治理无法摆脱地方政府保护主义的桎梏，应把更多着力点放在横向合作层面，激活横向治理主体之间的内生合作意愿，充分发挥治理主体的合作积极性，避免纵向权力过多干预［39］；更有学者以跨界大气污染合作治理为例实证跨界治理最关键的因素在于政府组织之间横向整合资源，合理分担责任［40-41］。实际上，在属地化管理体制的限制下，横向政府间合作关系往往被钳制于纵向行政结构。

综上所述，已有研究讨论了功能区与行政区之间的复杂关系和管辖边界清晰的行政区之间的合作模式，认为法律地位模糊、权责分配不清是新区组织运行困境的主要原因［3］［14］，大多认同改变功能区运行困难的重要途径是转化为行政区。针对跨界环境合作治理研究，不同的学者在深入挖掘政府间合作的条件和变量的基础上提出的相互竞争的理论和模型，仍不足以解释功能区与行政区在跨界环境治理中形成的特殊合作关系。功能区与行政区在跨界环境治理过程中为什么会形成合作意愿，合作意愿怎样转化成合作行动，涉及从意愿到行动的动态过程，在这一动态过程中包含很多变量，需要回答“为什么”“怎么样”的问题，适合运用案例研究方法。

三、案例研究设计

（一）案例选取

研究问题的挑战性和新颖性需要研究者必须以探索性方式把握和整理现实材料，而不是简单地利用原有的统计数据或问卷调查方式勾勒和解释［42］。因此，本文采用探索性案例研究方法。为了更好地契合研究问题，实现理论建构的目标，本文在筛选案例时采取以下标准：第一，案例具有代表性、典型性、启发性和历时性，能在一定程度上呈现新区组织与行政区组织之间关系的动态变化；第二，案例数据具有可得性，除了访谈等一手资料以外，新闻报道、网站资料，甚至相关政府机关内部档案等二手资料翔实，能够还原案例的真实情况，形成完整证据链。基于以上标准，本文选取H 省C 市S 新区历时四年从“貌合神离”到“情投意合”的跨界公共事务合作治理行动作为典型案例。

（二）案例资料的收集

多源数据能够提供更为精确的信息和更为稳健的理论结果［43］，本研究在资料收集环节严格遵循多来源策略以支持研究中的三角验证。课题组（共6人）先后5 次历时一年深入实地运用档案分析法、观察法和深度访谈法收集案例资料。案例资料收集经历了四个阶段：第一阶段，获取案例基本材料，确定深度访谈对象。首先，广泛收集与Z 流域黑臭水体治理相关的报刊资料、网站资料；然后，开展实地调研，2020 年7 月，课题组进行了为期15 天的S 新区管委会调研，在得到许可的前提下，查阅了丰富的政府档案资料和内部文件；最后，根据文本资料确定重点访谈对象。第二阶段，进行焦点访谈，获取案例的情境分析资料。2021 年1 月，先后对S 新区以及S新区片区范围内的A 行政区和B 高新区的相关政府官员进行了深度访谈，追踪了中央环保督察行动前后当地流域治理的变化。第三阶段，搜集案例事件的物化证据。2021 年4 月，深入Z 流域附近的X 社区直接观察，并与当地居民进行访谈，掌握Z 流域治理效果的证据。第四阶段，确认案例事件理解的深刻性、全面性，进一步深度访谈。与S 新区纪工委的C 主任在2021 年6 月、8 月、10 月有3 次详细和深入的交流，包括面对面访谈和电话访谈，相互交流对案例事件主体相互关系和事件发展缘由的判断。在所有正式与非正式交流之后，笔者均及时记录各类访谈资料，建立案例资料库。

（三）案例资料的分析过程

案例资料分析过程遵循了研究人员的三角验证原则。首先，4 位案例研究人员在案例资料搜集的各个阶段保持分享与讨论，力图防止案例研究目标发生漂移；其次，邀请该案例研究以外的其他研究人员和政府公务员参与案例原始资料的分析与讨论，确保案例研究的建构效度和案例分析的信度，以形成案例研究主题的完整证据链。

四、案例分析

（一）案例背景

S 新区是2015 年国务院正式批复同意设立的，是我国中部地区首个国家级新区。相比其他国家级新区，S 新区的体制机制比较独特，既不同于传统的某一层级政府，也不同于早期建立的国家级新区。H 省委、省政府负责管理S 新区发展规划、区划调整、重大产业项目布局和厅级领导干部任免等重大事项以及涉及省级事权的其他重大事项；C 市市委、市政府负责S 新区日常运行和管理，新区管委会主任由C 市市长担任。在管理体制上，S 新区属于“党工委管委会型”，其党工委、管委会分别是H 省委、省政府的派出机构。根据省委省政府以及市委市政府的授权，它拥有A 行政区（不含B 高新区）范围内的市级经济管理权限。S 新区片区范围内的A 行政区是区县一级的行政实体，由党委政府对辖区范围内的经济社会发展全面负责，有完整的政府机构，包括发改、城建、民政、教育、社会治安等政府职能。B 高新区是市委、市政府的派出机构，为加快高新产业经济发展而设立。在管理体制上，B 高新区也属于“党工委管委会型”管理体制，但它既与S 新区不同，其内部设置了不少行政职能部门，包括经济发展局、招商合作局和城管环保局等，也与A 行政区不同，B 高新区没有设置人大和政协机构。S 新区、A行政区和B 高新区之间的关系错综复杂，在空间、权力分配和组织运行上呈现不同的关系样态。在空间上，三区之间是重叠关系。在权力分配上，S 新区和A 行政区呈现权力互补的关系样态，B 高新区相对独立于S 新区和A 行政区。在组织运行上，S 新区负责经济发展，具备项目建设、土地管理等经济职能，辖区内的社会管理事务主要由所在A 行政区负责，B 高新区则可以独立运行。为了促进S 新区与B高新区之间的合作，B 高新区党工委书记兼任S 新区管委会副主任。可见，S 新区、A 行政区、B 高新区等三者之间既没有行政隶属关系，也不在同一行政圈层，类似房屋的错层结构，它们虽存在于同一空间，但又不在同一行政层级，本文称之为行政错层关系。

“在经济发展上，我们区是贫穷的婆家，婆家找了个有钱的媳妇，这个富媳妇就是S 新区。我们区没有土地财政权，新区把钱给我们，我们就替新区管家（A 行政区替新区处理社会管理事务）。”（对A 行政区工作人员D 的访谈，访谈编号：20210118D）

此外，S 新区积极探索“新区管委会+开发公司”管理模式，将国有资本作为关系纽带，控股成立了四个国有公司。S 新区管委会体制下府际关系网络呈现“回”字型结构，如图1 所示。

图1 回字型府际关系结构图

全长29 公里的Z 河位于H 省C 市西北角，流经A 行政区和B 高新区，贯穿S 新区全境。随着城区面积扩大、城市人口增加、工业迅速发展，配套管网、治污设施越来越无法承载，原本清澈的Z 河褪变为一条劣五类河流。

（二）“貌合神离”的三区治水

S 新区管委会高度重视所辖区域内Z 流域的黑臭水体问题，根据属地管理原则，积极牵头开展综合整治工作，承接了Z 流域黑臭水体的治理工程，并由S 新区控股成立的国有公司XJ 集团作为工程实施主体。2016 年和2017 年，C 市政府陆续印发了《关于建成区黑臭水体整治工作的通知》和《关于进一步加强建成区黑臭水体整治和排水口维护的通知》。

为了加强黑臭水体整治工作的督促和督办，S新区多次在管委会主任办公会议、管委会专题会议中明确要求A 行政区和B 高新区加快实施Z 流域部分河段的整治工作，并针对相关工作进展进行多次通报。A 行政区和B 高新区开会发言非常积极，会后却不执行S 新区制定的Z 流域黑臭水体方案，严重影响了Z 流域黑臭水体整治进度。

行政区在处理跨界公共事务时，一般会把影响本行政区利益的事务摆在第一位，把主要精力放在与晋升紧密挂钩的政绩工作上。处于上游的B 高新区会把注意力优先分配到绩效明显、时效短的事务上，把更多的资源投入促进本区经济发展的领域；处于下游的A 行政区缺失土地财政权，考虑到财政压力，在没有得到充分补偿的情况下，A 行政区同样会把有限的资源集中在有利于发展的重要工作上，不会主动采取污水治理行为，而且处于下游的A 行政区认为，正是B 高新区的污水排放导致了Z 流域的黑臭水体问题，理应由上游负责。

“B 高新区在上游，A 行政区在下游，新区夹在中间。B 高新区在上游没处理好污水，遭殃的是我们下游。”（对A 行政区工作人员D 的访谈，访谈编号：20210118D）。

由于S 新区掌握了A 行政区的“钱袋子”，2016年下半年，为支持A 行政区开展Z 流域部分河段黑臭水体治理，承载着区域协调发展战略的S 新区承接了原来由A 行政区负责的部分河段治理工程，由国有公司XJ 集团作为工程实施主体，配合A 行政区开展上、下游同治。自从XJ 集团实施河道清淤、生态修复工程以来，市生态环境保护委员会、市河长制办公室等部门就将本应该由A 行政区负责的部分河段认定为S 新区责任河段。在流域环境治理中，虽然污染在河里，但问题存在于河流两岸。由于没有河流两岸的社会管理职能，S 新区住建环保局多次要求A 行政区完成黑臭河段岸上的社会管理工作。处于下游河段的A 行政区在财政经费不足的情况下，认为黑臭水体治理工作是S 新区和B 高新区的主要责任，A 行政区与B 高新区之间又相对独立，三区之间难以协调。

在职责模糊的情况下，各主体在治水过程中出现互相推诿与规避责任的心理，A 行政区和B 高新区很难主动承担起治理的责任，导致Z 流域的黑臭水体的治理效果始终不尽如人意。

（三）“内外兼顾”的合作意愿

当组织任务和治理资源不匹配时，组织之间可能会寻求合作，以改变资源劣势，适应任务环境，并完成组织任务。因此，新区组织与行政区之间达成合作意愿既需要各个组织内部资源之间可以相互补充，又会受到组织任务和任务环境的影响。在组织经济学代理理论中，激励设计和任务属性决定了代理人执行任务的行为［44］。组织运行的外部任务环境是导致组织之间关系模式演变的重要原因。威廉·R.笛尔（William R.Dill）［45］认为，任务环境是指那些与目标的设定和实现相关的或者潜在相关的环境组成部分。在中国压力型体制和目标责任制的治理情境下，中央政府通过对不同任务提供不同激励为各项任务执行提供动力，同时塑造了任务执行过程的不同图景。在本文中，任务环境是指组织运行过程中与执行组织任务相关联的外部约束、制度规则和程序。组织任务和组织任务环境共同塑造了组织行为和组织间关系。

1.制度规范约束下达成合作意愿

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视生态文明建设，我国环境保护和生态文明建设进入新的历史时期。为了改善城市水生态环境，促进城市生态文明建设，2015 年4 月，国务院发布了《水污染防治行动计划》；同年9 月，住房和城乡建设部发布了《城市黑臭水体整治工作指南》。C 市政府随后制定了《C 市黑臭水体整治工作实施方案》。该方案按照属地管理原则要求S 新区管委会在黑臭水体整治中负责综合调度工作，其他责任单位在每月月底之前向S 新区管委会反馈工作任务进度以及实施过程中存在的困难和问题。持续强化的政策与制度促使A 行政区和B 高新区开始重视对Z 流域黑臭水体的整治，在省委省政府以及市委市政府的约束下，S 新区考核工作领导小组逐渐加大对Z 流域黑臭水体整治工作的考核和督察。

“国家省市对治水的要求高，作为治水的参与者，我们也非常希望能够尽快改善水质。上级来了很多文件，我们三个区都开始意识到治水的紧迫性。压力变成动力，新区会更加严格地考核Z 流域黑臭水体的整治情况。”（对S 新区工作人员Z 的访谈，访谈编号：20210108Z）

2.权力资源和配置资源的嵌套关系内生合作意愿

组织运行内部治理资源的稀缺性约束迫使组织间必须相互合作，资源依赖是促成合作的内在要素［46］。安东尼·吉登斯（Anthony Giddens）［47］把治理资源区分为配置性资源和权威性资源，配置性资源是支配物质工具的能力，而权威性资源则是支配人类自身活动形式的手段。配置性资源主要关涉合作的治理物资和技术，权威性资源主要涉及合作的法理性权威。与其他行政组织相比，S 新区被赋予市级经济管理权限，往往能够获得更多的自主探索空间，在土地、资源、税收、金融等方面得到上级政府的更大支持。2015—2019 年，S 新区的主要经济指标均高出全省、全市平均发展水平，但由于S 新区与A行政区、B 高新区之间的府际关系是“回字型”结构，S 新区与A 行政区在配置性资源（如经济资源获得能力）和权威性资源（如经济开发权力和社会管理权力）方面存在深度镶嵌关系；B 高新区即使相对独立，也在配置性资源（如水电煤气等公共事业资源获得能力）和权威性资源（如主要领导交叉任职产生的权力资源）方面，与S 新区和A 行政区之间存在浅度镶嵌关系，这类资源上的镶嵌关系类似于画图表时在已有的表格、图像或图层中再加进一个或多个表格、图像或图层，因此，本文把两个及以上组织在配置性资源和权威性资源上的镶嵌关系定义为配置资源和权力资源的嵌套关系。S 新区与A 行政区、B 高新区在权力资源和配置资源上的嵌套关系，使他们在面临国家战略与政治政策的压力时，为了完成组织任务，对合作目标产生相同的预期，生成内在合作意愿。

（四）“情投意合”的合作行动

当组织间合作意愿不足、合作行动的积极性不高时，上级政府会通过多种途径施加压力，促使地方政府采取合作行动以推动组织间合作进程。新区与行政区之间虽已达成合作意愿，但仍未形成有效合作行动。随着外部任务环境压力不断强化，催生了组织间的有效合作行动。

1.群众举报和上级督察强化上下压力传导

2018 年5 月18—19 日，在全国生态环境保护大会上，习近平对加强生态环境保护、打好污染防治攻坚战作出重要部署，特别强调要把解决生态环境问题作为民生优先领域，要深入实施水污染防治行动计划，保障饮用水安全，基本消灭城市黑臭水体，还给老百姓清水绿岸、鱼翔浅底的景象。近年来，政府部门逐步加大环境规制力度，致力于减少污染物排放量，提高区域环境效率，以期改善人们的生产生活状况以及经济发展状况［48］，对此，C 市市委、市政府以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，按照H 省委省政府建设生态强省的部署要求，不断深化对生态环境保护的认识，持续加大生态环境保护力度，大力改革生态环境保护工作体制机制，一批在环保问题上不作为的官员被约谈和问责。在生态环境部向H 省C 市政府发出督办函后，H 省的督察组指出，Z 流域目前部分河段存在黑臭现象，周边群众生活受到严重影响，群众反映强烈。在环保督察和群众举报的双重压力下，S 新区管委会为了打破三区各自为政的治水僵局多次召开主任办公会议专门研究Z 流域水环境治理。2018 年7 月20 日，S 新区组织召开黑臭水体治理的专题会议，A 行政区和B高新区都派主管领导参加会议，在这次专题会议后，三区就Z 流域治理问题达成共识。

“我是在这条河边长大的，（以前）夏天的时候很多人在河里游泳，还可以钓到鱼。后来这边真是臭气熏天，住在这边真的受不了。现在好了，政府采取了一系列治理措施，这个鼓气机就是让河水流动起来，不至于成一滩死水。然后从入江口引河水，用管子抽水，让水流动起来。”（对Z 流域周边群众A 的访谈，访谈编号：20210101A）

“以前Z 流域就是城市里的臭水沟，群众举报一直都存在。现在中央办公厅，省委组织的环保督察组都来督察，还有暗访巡查发现了好多问题。我们必须重视起来，现在三个区经常开会研究，新区自主在做Z 流域水环境治理统筹工作。”（对S 新区工作人员Z 的访谈，访谈编号：20210108Z）。

污染防治成为影响地方官员晋升的“负向强激励”，中央的督察、上级的频繁检查、百姓的投诉举报等作为一种刚性约束力，使各区在强大的政治压力下不得不转变行动逻辑。

2.目标考核和捆绑问责催生有效合作

环保督察以督察压力有效激发了“科层制”高度组织化的动员模式，针对中央环保督察提出的问题和整改要求，C 市政府于2018 年7 月制订了问题整改方案。方案明确了要对中央环保督察组指出的5处存在问题的水体完成整改，并对24 处黑臭水体整治工作进行“回头看”。黑臭水体整治工作的完成情况将纳入市政府对市直部门、各区县政府的绩效考核，对推进不力、进展缓慢的项目将采取约谈责任人、挂牌等方式予以督办；同时，通过问责强化参与黑臭水体治理的各组织主体的目标一致性，只要黑臭水体没有治理达标，不管是S 新区，还是A 行政区和B 高新区都必须共同承担责任，以防止职能部门的本位主义、消极主义倾向，对被动参与甚至拒绝、逃避履行流域治理职责的职能部门负责人一并纳入问责范畴，本文将这种把责任相关行政单位（部门）捆绑在一起进行问责的形式称为“捆绑问责”。为了确保各项工作按期有序推进，S 新区管委会同有关部门对工作进展及完成情况定期检查和通报，对任务完成不力的单位及其个人提请市政府予以追责。

2018 年8 月，C 市生态环境保护委员会办公室组织召开Z 流域黑臭水体治理问题责任追究调查进驻会，成立了Z 流域黑臭水体责任追究调查工作领导小组。调查组通过调度会、现场核实、资料查阅、个别谈话等方式，在综合分析论证的基础上，认定相关单位（部门）在落实黑臭水体整治工作中存在慢作为、工作不力等问题，并对S 新区在落实Z 流域黑臭水体整治工作中存在统筹协调不力的单位和相关责任人进行了问责。

“我们区以前只管自己的一亩三分地，但现在三个区都是一根绳上的蚂蚱。我们区必须与新区和A行政区有交流协商。如果Z 流域黑臭水体没被治理好，我们三个区都逃不了干系。如今上级问责将三个区捆绑在了一起，所以我们必须合作，共同治水。”（对B 高新区工作人员L 的访谈，访谈编号：202101 19L）

3.信息共享和统一规划落实流域良治

合作治理的过程必然是一个信息共享、沟通协商的互动过程，通过充分的表达和沟通，促进信息流动，进而实现多元主体间的共同行动。S 新区管委会颁布了《Z 流域综合治理一期工程实施方案（2018—2020）》以及任务铺排计划，明确了Z 流域综合治理实施方案、S 新区核心区污水处理设施建设和应急工程等事宜。S 新区提出按照“流域统筹、系统治理、整体设计、属地负责、分期分区实施”的原则系统推进Z 流域综合治理，由S 新区管委会作为牵头统筹主体，A 行政区和B 高新区等属地政府作为实施责任主体，并要求各区定期向新区汇报黑臭水体整治工作完成情况。

“以前都是非常被动地在推动，各自说各自的。现在三个区经常坐在一起开会协商治水方案，我们都形成了系统性的方案。原来出现问题第一反应就是推卸责任。推来推去，问题没解决，还被问责。现在环保部门来督察，我们都不回避问题。治水就是一个发现问题和解决问题的过程，治水效果好了后我们也很有成就感。”（对A 行政区工作人员W 的访谈，访谈编号：20210118W）

在三区的共同努力下，2019 年，治污项目完成，Z 河入江口水质稳定达到地表Ⅳ类以上；2020 年，Z河干流水质较2019 年同期明显改善，水质达标率由50%提升至100%，整体水质已稳定达到Ⅳ类标准。Z河黑臭水体治理成效显著引起许多新闻媒体的关注。2020 年，《人民日报》《红网》等多家新闻媒体正面报道了S 新区、A 行政区和B 高新区合作治理Z河的成效，赞扬三区合力共治，强力推进流域治理，不断提升老百姓的获得感、幸福感、安全感。

（五）互嵌式合作机制生成

案例分析展示了国家级新区、经济开发区与行政区从相互推脱到相互合作治理黑臭水体的过程，如图2 所示。国家级新区、经济开发区等功能区与行政区在合作完成跨界环境治理任务时，其组织内部资源的嵌套关系构成了资源上的相互嵌入，是合作意愿产生的基础条件，但是合作意愿的强弱又受到组织任务和组织任务环境的影响。当环境保护的制度规范处于弱约束时，合作意愿不足以转换成合作行动，功能区与行政区虽有共同铺排任务，开会讨论治理问题，但实际上是各自规划治理方案，打着“貌合神离”的“小算盘”；当环境保护的制度规范处于强约束时，群众举报和上级督察强化了合作意愿，目标考核使得三区在环境治理目标上相互嵌入，而捆绑问责则实现了三区在环境治理责任上相互嵌入，目标考核和捆绑问责抑制了消极合作行为，催化了合作行动。H 省委省政府明确要求S 新区统筹Z 河黑臭水体治理工作，统一规划治理方案，搭建了沟通协商平台，达成对跨界治理责任和利益的共识，实现了三区在环境治理行动上的相互嵌入，形成互嵌式合作治理机制。

图2 互嵌式合作治理机制

五、结论与讨论

本文采用探索性案例研究方法刻画了S 新区、A 行政区和B 高新区在环境治理中合作行动的生成逻辑，发现类似国家级新区、经济开发区这样的功能区与行政区在资源上的互嵌关系是他们产生合作意愿的前提，目标互嵌和责任互嵌关系是合作意愿转化为合作行动的条件，协商一致的行动互嵌关系是合作目标实现的保障。功能区和行政区之间的资源互嵌、目标互嵌、责任互嵌和行动互嵌相互作用，确保了环境治理中互嵌式合作治理的成功实现。

一个流域内往往会涉及不同的行政区域，流域治理需要不同行政区域的合作［49］。而功能区与行政区之间的互嵌式合作不同于以往行政区之间的纵向或者横向要素驱动的合作［50］，它既需要纵向权力约束，也需要横向责任分担。互嵌式合作行动的生成逻辑改变了具有模糊属性组织之间难以合作的判断；虽然国家级新区、经济技术开发区与行政区之间的“回字型”结构关系，使得三区在完成流域污染治理任务时面临权威模糊性和目标模糊性，但是捆绑问责能够消弭权威模糊性和责任模糊性对合作的负面影响，基于互嵌关系的目标和行动的共识能够避免目标模糊性导致的合作治理失败。因此，功能区与行政区在合作完成跨界环境治理工作时，可以实施互嵌式合作治理机制。