美国数字贸易政策三十年及启示

摘 要：以10年为一个观察期回顾美国从上世纪90年代到21世纪塑造“美式”全球数字贸易规则框架的历史。美国数字贸易规则是21世纪数字贸易的现代范本，对WTO数字贸易谈判和其他多边主义贸易协定都具有借鉴意义，新上任的拜登政府会在全球要求更开放和更具约束力的数字规则。清晰掌握美国数字贸易规则的发展根源和机理对于中国研判国际贸易格局变化、积极融入贸易自由化进程和参与到数字贸易规则标准制定中，具有重要意义。

关键词：数字贸易 贸易规则 美国数字贸易政策

过去30年，美国一直引领全球的数字贸易发展和数字贸易政策的制定。从1998年到2019年，美国发布了13部有关数字经济的主要报告，探讨了数字经济与数字贸易的发展前沿问题[1]，特别是美国国际贸易委员会[2]对数字贸易的概念界定成为数字贸易研究领域的主要理论;从2003年美国-新加坡FTA中出现第一个具有法律约束的电子商务专章，到2019年美国与日本签订独立的数字贸易协议，美国大力推广“美式模板”[3，4]，影响了全球数字规则。美国的数字贸易规则是如何产生并形成目前的体系？最初的政策设计理念是什么？其发展机理是什么？为了回答这些问题，本文以十年为一个观察期回顾其政策发展历史，厘清脉络和原则，以期更加了解未来的发展趋势以及对世界贸易规则可能产生的影响。

一、第一个十年（1991-2000年）：数字贸易政策的雏形期

20世纪90年代美国通讯和传播业经历了一次大变革，1996年美国总统签署的《电讯法》（The Telecommunications Act of 1996）让美国的电讯传播发展进入新纪元。同时，互联网的普及使原本依靠电话、传真和电子数据交换（EDI）等手段的电子商务迅速向以因特网为平台的电子商务转移[5]。

从1981年IBM首台个人电脑诞生、1985年window系統面世、1988年因特网开放商业应用、1991年网上商业用户超出学术领域用户到1995年亚马逊公司成立和1998年Google公司的成立，美国开始引领全球IT产业和电子商务的发展。据统计，1995年到1999年，美国的IT产业对真实GDP的贡献率达到了三分之一[6]。

正因为IT行业对于美国经济发展以及就业的重要性，美国企业界和政府都采取了积极促进IT发展的理念，并积极促使国际扩张。1995年克林顿政府开始拟定《全球电子商务框架》（The Frame Work for Global Electronic Commerce），于1997年生效，从此奠定了美国数字贸易发展的精神和原则，此后的政策都是在此基础上的扩展和延伸。

该法案确立了五大原则：1.电子商务应由民营企业主导;2.政府应避免过度干涉电子商务发展;3.政府参与的重点应是提供合理、一致以及简明的商务法规环境;4.政府相关电子商务立法与规定应体现因特网的分散性和由下至上的发展特征;5.应以全球化作为发展电子商务的基础。具体的数字贸易政策包括金融、法律和市场进入三方面共九条措施[7]：

1.金融方面：（1）海关与数字税：主张不对数字内容产品征收关税;（2）电子支付系统：主张不制定僵化和高度说明性的规章制度，在短期内对电子支付实验进行逐案监视而非监管;

2.法律方面：（3）电子商务统一商业法规。支持制定国际统一的商业法规以促进电子商务，包括认可电子合同、电子签名和其他认证程序;促进发展国际商业交易的替代性争端解决机制等;（4）知识产权：政府将解决数字贸易带来的新的知识产权冲突等法律问题;（5）隐私：支持私营部门主导、自我调节的隐私制度;（6）安全：政府与产业界合作加快基础设施的发展，使人们对加密技术产生信任，并提供用户和社会所需的保障措施;

3.市场进入方面：（7）电讯基础设施和信息技术：美国将在国际上努力消除贸易壁垒;（8）内容：政府鼓励行业自我监管，采用竞争性内容分级系统以及开发有效的、用户友好的技术工具（例如过滤和阻止技术），以使父母、教师和其他人有权阻止不适合自己孩子的内容;美国政府将寻求与贸易伙伴达成协议，消除构成非关税贸易壁垒的内容法规;（9）技术标准：市场而非政府，应该确定技术标准和其他互操作性机制;

这个框架在当时具有很强的前瞻性和开拓性。政策拟定人之一的Ira C. Magaziner[8]回顾其原则基于：“美国政府内部并不确切知道电子商务在未来几十年中将如何发展，人类正在高速航行到未知的水域，人类经验并没有为数字时代做好充分准备。但是，即使在缺乏完美信息的情况下，也有责任制定发展电子商务的政策。”

这个法案从一开始就确立了要构建全球性数字贸易规则框架的使命。美国认为，从经济角度来讲，互联网是第一个生来就诞生于全球的市场，传统政府谈判模式已经行不通，必须由一个国际框架来形成一个无缝的世界市场。因此在该阶段，美国主要寄希望通过WTO完成《全球电子商务框架》确立的规则和政策。1998年2月，美国向WTO递交了一个议案，呼吁世贸组织成员之间达成“不对电子传输征收关税”协议。

二、第二个十年（2001-2010年）：数字贸易政策的探索期

从2001年到2010年是美国数字贸易的开拓期。2002年美国国会颁布了“贸易促进授权（TPA）法案”，为预期并防止在数字贸易环境中浮现的新贸易壁垒提出了一系列雄心勃勃的谈判目标，数字贸易政策更加具体。该法案的数字贸易政策包括IT产品贸易、数字服务贸易、数字产品的电子商务和数字时代的知识产权保护四个方面[6]：

1.IT产品贸易：确保贸易伙伴加入世贸组织的信息技术协议（ITA），扩大ITA产品覆盖范围，减少或消除对IT产品的非关税贸易壁垒。对于在实体载体上交付的数字产品，贸易伙伴应同意根据承载媒介的价值而非内容征收关税;

2.数字服务贸易：在可能的情况下，确保使用最自由的形式来安排贸易承诺（负面清单法），以便新的服务自动被旧的承诺所覆盖，并确保不出现对数字服务歧视。（1）视听服务：①不要求贸易伙伴取消现有的文化和内容产业的财政支持计划。美国只要求取消扭曲贸易的补贴和其他财政支持计划;②不要求贸易伙伴消除歧视外国内容的现行规定，只被要求冻结它们在一个特定的水平（例如50%的地方广播内容配额）;③美国要求承诺提供新的视听服务，如视频点播、新形式的内容分发等;（2）电信服务、计算机及相关服务：深化和扩大对基本电信、增值电信（如在线信息服务、数据库检索等）和计算机及相关服务的承诺。确保这些承诺涵盖不断发展的IT产品（包括娱乐游戏和软件）;（3）可通过电子方式提供的其他国际贸易部门深化和扩大对跨境贸易的承诺;（4）金融、商务、专业等服务;

3.数字产品的电子商务：（1）确保世贸组织规定的当前义务、规则、纪律和承诺适用于电子商务;（2）确保以电子方式交付的货物和服务在贸易规则和承诺下得到的优惠待遇不低于以实物形式交付的同类产品。确保此类商品和服务的分类，确保尽可能提供最自由的贸易待遇;（3）确保各国政府不采取妨碍电子商务的贸易措施。如果合法的政策目标要求制定电子商务的国内条例，则应承诺贸易限制最少、不歧视和透明与促进开放市场环境的原则;（4）延长世贸组织对电子交易关税的暂停期;（5）应明确承认保持信息自由流动的重要性;

4.数字时代的知识产权保护：（1）确保《与贸易有关的知识产权协定》的加速、全面实施和执行;（2）确保美国签订的任何有关知识产权的贸易协定都反映出与美国法律类似的保护标准。

5.对体现知识产权的新技术、新产品的传播和分销方式提供强有力的保护：（1）确保保护和执行标准与技术发展同步，特别是确保权利人拥有法律和技术手段，通过互联网和其他全球通讯媒体控制其作品的使用，并防止未经授权使用其作品。

1997年的《全球电子商务框架》主要侧重于确定美国支持数字贸易发展的基本原则，具体政策更多倾向于国内产业发展，2002年TPA法案则更多地出现了具体的贸易规则，增添了数字服务贸易、信息自由流动、数字贸易非歧视和透明原则等重要谈判目标。

美国本来计划通过WTO机制实现这些谈判目标，但是尽管WTO在1998年启动了电子商务工作计划，由于针对数字产品的归类、规则适用问题等分歧，谈判几乎没有进展，使得美国在国际上推行自己的数字贸易政策受阻。2002年，欧洲发布了隐私权的指令和对数字内容产品征收增值税的指令，让美国更觉无法在WTO实现他的数字贸易政策。美国开始把目标转向双边贸易协定。

从2001年到2010年，美国一共签订了9个双边贸易协定。尽管2001年12月生效的美国-约旦自由贸易协定第7条为电子商务，有简短的3项内容，但它更具描述作用，并不具有法律约束力，只能算一次非正式的实验。真正有进展的是2003年签订的与新加坡和智利的双边协定，实现了美国TPA数字贸易目标，为未来创立了范本。

美国-智利贸易协定第十五章为电子商务，共6条，包括将服务数字化提供electronic supply of service） 界定为服务类别、数字产品关税、数字产品非歧视原则、电子商务合作以及术语解释。美国-新加坡贸易协定第十四章为电子商务专章共4条，数字产品有专条。这两份贸易协定除了全面实现了美国数字贸易政策谈判目标，最大创新之处还在于它们都包含了具有法律约束力和保护电子商务知识产权的章节，为设置数字时代的版权保护开了先例。

美国与智利新加坡达成的数字贸易协定只是美国数字贸易雄心的开始。此后，2005年的美国-澳大利亚贸易协定中电子商务专章共8条，增加了认证和数字证书、在线消费者保护和无纸贸易管理;2009年的美国-秘鲁贸易协定电子商务专章共8条，增加了透明度条款。

三、第三个十年（2011年-2020年）：高速发展期

当二十一世纪进入第二个十年，全球数据流动增长推动全球化进入新阶段[9]。据麦肯锡2016的调查，2014年全球的数据流动是2005年45倍，大部分的成就来自于2010年之后。

2011年美國可数字化交付的服务已经占美国服务出口的60%以上，约占美国商品和服务总出口的17%。20世纪90年代和21世纪初成立的IT公司已经成为巨大的跨国公司，美国借助它们确立了在数字贸易领域的领先地位。在美国境内，这些公司政治作用已大大增强，它们通过游说、竞选捐款和其他形式的政治活动形成了推动美国数字贸易政策发展的主要力量。2018年，Google/Alphabet在游说方面的支出超过2100万美元，成为个人支出最高的公司[10]。

奥巴马是这些ICT公司的支持者，他被称为美国历史上第一位“技术型总统”，他的21世纪贸易议程中最重要的方面就是数字经济和数字贸易。在此期间，第一个双边协定是2012年与韩国协定的自由贸易协定，电子商务在第十五章，共9条。美韩协定是美日双边协定生效前对数字贸易规定最严格的双边协定，并且是第一个包含关于跨境数据流条款的协议（第15.8条）[11]。该条款不鼓励设置跨境数据流动的障碍，但并未明确提及本地化要求。同时，该协议规定了接触和使用因特网的原则（第15.7条），强调了互联网自由开放原则。

美国国际贸易委员会在2013年7月和2014年8月分别发布了报告《数字贸易在美国及世界经济中》第一部分[2]和第二部分[12]，第一次对数字贸易进行了界定，第一次识别了诸多针对数字贸易的贸易壁垒。2015年，TPA法案获得国会重新授权，反映了美国国会希望确保奥巴马政府和未来政府在谈判贸易协定时保持数字贸易政策的持续性，提出的数字贸易谈判目标远远超出了2002年TPA法规。根据这些谈判目标，美国贸易代表办公室在2015年5月出台了数字贸易议程“数字十二条”[13]，成为了美国在TPP中谈判的标准。2017年，美国国会建立了两党“数字贸易核心小组”，专门推动数字贸易政策的制定和谈判。

数字十二条包括：促进免费开放的互联网、禁止数字海关关税、确保基本的非歧视原则、确保跨境数字流、防止本地化障碍、禁止强制技术转让、确保技术选择、采用先进的认证方法、提供可行的消费者保护、保障网络竞争、开发创新的加密产品和建立自适应数字框架。“数字十二条”于2016年2月更新为第二版，扩充为“数字二十四条”[14]，最明显的变化就是美国将产品关税、投资、市场进入等规则也一并并入了数字贸易政策，确立了数字贸易在美国贸易谈判中的核心地位。

新增加的规则包括：保护关键源代码、促进网络安全合作、维护市场驱动的标准化和全球交互操作性、消除所有制造产品的关税、对投资和跨境服务包括数字交付达成稳健的市场准入承诺、确保更快更透明的海关程序、促进透明度和利益相关者参与制定法规和标准、确保与国有企业的公平竞争、促进严格和平衡的版权保护和执行、推进现代专利保护、打击贸易秘密盗窃和确认合格评定程序。

奥巴马政府深知将这些问题纳入WTO框架的进展有限，则将“二十一世纪贸易协定”（尤其是跨太平洋伙伴关系（TPP）和跨大西洋贸易与投资伙伴关系（TTIP））视为实现新的数字贸易政策的重要步骤。TPP被美国贸易政策制定者描述为“有史以来最雄心勃勃，最有远见的数字贸易协议”。2016年生效的TPP仍然采用电子商务专章，一共18条，相比之前的双边贸易协定中出现过的所有条款，增加了国内电子交易框架、个人信息保护、电子商务访问和使用互联网的原则、数据跨境流动、互联网互连费用分担、数据本地化、垃圾邮件、网络安全、源代码和争端解决条款。TPP当初受到美国数字行业的强烈游说，批准后的TPP电子商务章节满足了该行业的许多需求，数字贸易二十四条政策主张全部都在TPP中得以实现，被视为美国在亚太市场治理数字问题的重要一步，也被视为区域多边规则的模板。

特朗普上台后，贸易政策方向从多边主义向双边主义转变，美国正式退出TPP。TTIP、TISA等多双边协定目前也处于暂停状态。特朗普政府退出TPP被美国IT业界认为是美国数字贸易发展的重大挫折，他们强烈游说政府将行业需求作为弥补纳入NAFTA的修订中。同时，2017年美国贸易代表办公室发布的《2017年贸易政策议程和2016年年度报告》[15]和美国国际贸易委员会发布的《全球数字贸易1：市场机会和主要贸易限制》[16]都指出美国企业由于别国封堵或不合理地限制数据和数字服务的流动以及窃取交易秘密而受到损害，要求美国政府利用所有可能的杠杆鼓励其他国家开放市场，给美国企业提供公平、互惠的市场准入[17]。

USMCA没有让美国IT企业失望，在承袭以TPP为代表的数字贸易规则“美式模板”的基础上还实现了规则升级，是美国目前所签订的区域贸易协定（RTAS）中最能体现美国数字贸易核心诉求的[18]。

USMCA一共18条，最明显的变化是：1.第一次采用以“数字贸易”为名的章节。这种语义上的变化是从美国自2003年新加坡协定以来的重大变化。“电子商务”可能导致某些人仅想到在线销售的商品和数字产品，而“数字贸易”包括更广泛的经济活动，以反映其更广阔的前景;2.与TPP一样它禁止各国要求公开源代码，但又进一步禁止各国政府要求公开“该源代码中表达的算法”，除非监管机构要求对该信息进行“特定调查、检查、检查执法行动或程序”;3.USMCA还根据《数字千年版权法案》第512节的规定，重新为互联网服务提供商提供了TPP的安全港，以保护他们对用户行为的版权责任;4.USMCA比TPP中有关数据本地化的规定更为严格，甚至禁止有关金融服务的数据本地化;5.USMCA遵循TPP要求每个国家制定个人信息保护法律，尽管该法律的内容和执行方式由每个国家决定。虽然没有设置强制性的最低保护标准，但并不排除一个国家采用严格的隐私保护。

USMCA的数字贸易章节代表了迄今为止已谈判的最强有力的数字贸易条款。2019年10月7日，美国与日本签订了数字贸易协定，与USMCA数字贸易章节中的条款相似，也是对TPP框架下数字经济规则的升级。但最大的创新则是数字贸易不再是贸易協定中的专章，而是独立的协定文本了。

四、结论与启示

从上世纪90年代确定的保护企业创新、自由开放的互联网以及无障碍贸易的数字贸易原则到21世纪美国政府针对识别出的数字贸易壁垒积极制定新的数字贸易政策为本国IT企业扩张扫清道路，塑造“美式”全球数字贸易规则框架，都显现出美国极力保持其数字贸易在世界领先地位的努力，并可以推测，新上任的拜登政府在数字贸易规则的制定和实施上，为了回应硅谷科技公司的诉求，美国会要求更开放、明确和更具约束力的数字贸易规则，并加大在全球的推广。

美国数字贸易规则是21世纪数字贸易的现代范本，对WTO数字贸易谈判和其他多边主义贸易协定都具有借鉴意义。但全球的数字鸿沟必然引发各国在数字贸易和互联网治理政策上的分歧。新冠疫情对全球经济的影响，也为各国的贸易政策带来不定因素。对于我们来讲，如何在复杂的国际贸易格局中，研究清楚各国数字贸易规则的发展根源和机理，以帮助制定促进我国数字贸易发展的政策，一方面积极融入贸易自由化进程，一方面参与到互联网治理和数字贸易规则标准制定中，是今后研究的重点。

参考文献：

[1]蓝庆新，窦凯.欧美日数字贸易的内涵演变、发展趋势及中国策略[J].国际贸易，2019（06）：48-54.

[2]USITC.Digital Trade in the U.S.and Global Economies，Part 1，https：//www.usitc.gov/publications.2013

[3]李杨，陈寰琦，周念利.数字贸易规则“美式模板”对中国的挑战及应对[J].国际贸易，2016（10）：24-37.

[4]沈玉良，李墨丝，李海英，陈历幸.全球数字贸易规则研究[M].复旦大学出版社，2018.

[5]Bacchetta， Marc et al. Electronic commerce and the role of the WTO.https：//www.econstor.eu/bitstream/10419/107052/1/wto-special-study_2_e.pdf .1998.

[6]Sacha Wunsch-Vincent.The Digital Trade Agenda of the U.S. Parallel Tracks of Bilateral， Regional and Multilateral Liberalization ？ Aussenwirtschaft， Vol. 58， Vol. 1， March 2003.

[7]Whitehouse. The Frame Work for Global Electronic Commercehttps：//clintonwhitehouse4.archives.gov/WH/New/Commerce/ 1997.

[8]Ira C. Magaziner， et al. The Framework for Global Electronic Commerce： A Policy Perspective[J]. Journal of International Affairs .1998. （51）： 527-538Vol. 51， No. 2.

https：//papers.ssrn.com/sol3/papers.cfm？abstract_id=393961

[9]徐奇渊 ，赵海.从全球化三个阶段来理解中美博弈的演进逻辑.http：//chinawto.mofcom.gov.cn/article/br/bs/202001/20200102931968.shtml. 2020.

[10]Shamel Azmeh ，Christopher Foster .The TPP and the digital trade agenda： Digital industrial policy and Silicon Valley's influence on new trade agreements .https：//pdfs.semanticscholar.org/

[11]CRS . Digital Trade and U.S. Trade Policy . https：//fas.org/sgp/crs/misc/R44565.pdf. 2019.

[12 ]USITC. Digital Trade in the U.S. and Global Economies， Part 2.https：//www.usitc.gov/publications. 2014.

[13]USTR. The digital dozen . https：//ustr.gov/sites/default/files/USTR-The_Digital_Dozen.pdf. 2015.

[14 ]USTR. The digital dozen2. https：//ustr.gov/sites/default/files/Digital-2-Dozen-Final.pdf. 2016.

[15 ]USITC. Global Digital Trade 1： Market Opportunities and Key Foreign Trade Restrictions . 2017.https：//www.usitc. gov/publications.

[16]USTR. Trade Policy Agenda and 2016 Annual Report . https：//ustr.gov/sites/default/files/files/reports/2017/AnnualReport/AnnualReport2017.pdf. 2017.

[17]楊筱敏.美国数字贸易规则和措施新动向. https：//www.sohu.com/2017.

[18]陈寰琦，周念利.从USMCA看美国数字贸易规则核心诉求及与中国的分歧[J].国际经贸探索，2019（6）：104-112.

（王唯薇，重庆科技学院）