基于双重预防机制的道路旅客运输企业应急管理体系研究

杜元正

（济南市城市交通研究中心有限公司，济南 250031）

引言

近年来，随着部门整合和功能调整，原安监系统的工作扩大化，调整为应急系统管理。习近平总书记多次强调建立健全应急管理体系，提升国家应急治理能力，2020 年刚过去的全国两会也提出要推进应急管理体系和能力现代化，加强应急管理的规范化、制度化、法治化，各地交通运输主管部门也纷纷加强了应急管理工作。作为传统的交通运输行业之一，道路旅客运输行业是国家安全生产的重要行业，也是重特大事故易发领域。目前正处于转型升级过程中。2018 年出台的《道路旅客运输企业安全管理规范》对长途客运接驳运输、动态监控数据分析、预约定制客运条件、风险管控和隐患排查治理等方面都提出了新的要求[1]，充分展现了新形势下客运行业安全风险管理的新要求。本文基于安全生产风险分级管控和隐患排查治理双重预防机制(以下简称双重预防机制)的风险管理思维，结合2020 年济南市20 家道路旅客运输企业应急预案评估工作经验，对客运企业应急管理体系的建设流程进行了介绍，归纳了企业应急管理体系构建中易存在的问题，并提出了针对性的对策与建议。

1 双重预防机制与应急管理体系的关系

1.1 双重预防机制是具有中国特色的风险管理思维

双重预防机制是基于我国长期以来安全领域管理实践，在传统的风险管理链条上，重点强化了隐患排查部分的内容，使其成为具有中国特色的风险管理思维。双重预防机制下的风险管控和隐患排查是紧密联系的，缺失任何一方，都无法充分发挥作用。风险管控强调的是系统性，目的是建立一个科学的风险管理体系，管理的对象是危险源，通过持续性动态开展的危险源辨识工作，对危险源进行分类分级，并制定相应的管控措施，阻断第1 类危险源向第2 类危险源（即隐患）转化的路径。隐患排查属于缺陷性管理，通过不同类别不同层级的排查工作，对第1 类危险源管控措施的有效性进行排查，如果排查出存在第2 类危险源（即隐患），及时进行整改，防止隐患转化成事故。需要说明的是，双重预防机制界定的排查不同于检查，两者的区别在于依据不同。检查是一种常用的管理方法，其依据主要来源于过往经验，属于滞后性缺陷管理，与之相对的，排查的依据是基于风险管理确定的管控措施，属于超前性缺陷管理。双重预防机制在企业成功推广的前提是必须做好系统性风险管控和超前性缺陷管理的衔接[2]。

1.2 风险管理是应急管理体系建设的基础

在企业层面来说，风险管理的对象是企业在作业活动、设施设备、固定场所等不同类型风险点中存在的危险源。正常条件下，这些危险源被一些自然条件或企业实施的管控措施限制，使其处于相对稳定状态。在一定条件下，危险源的相关限制失效，就形成了隐患，进而有可能发展为事故。而应急管理体系的对象主要是突发事件。在一些具体行业（如铁路），会结合行业特点对自身突发事件进行界定[3]。唐歌腾等[4]将城乡客运的突发事件分为道路交通事故、车辆起火或爆炸事故、自然灾害事故、公共卫生事件、公共安全事件等，并划分了不同态势的突发事件等级。这里需要说明的是，在客运企业实际运营中，有些突发事件（如某些道路、恶劣天气等因素导致的交通事故）发生前是有明显征兆的，这些征兆类型的事件，也应该纳入应急管理体系进行管理。这类征兆事件本质上也属于隐患，但相对于其他类型的隐患，它的发生或是由某些突发性诱因引起，或在某种特殊条件下易出现的紧急情形，只有对其进行及时的干预，才能阻止后续突发事件的发生。如上分析，基于危险源的管控和基于突发事件的管控，分别形成了风险管理体系和应急管理体系，二者的关系如图1 所示，风险管理是应急管理体系建设的基础，应急管理体系是风险管理的有效延伸。

1.3 基于双重预防机制的应急管理体系建设总体要求

综合以上分析，基于双重预防机制的企业应急管理体系建设应当充分结合双重预防机制建设成果，在对企业风险进行全面分析及系统评估的基础上，建立健全应急组织体系，编制并定期评估修订应急预案，同时加强应急预案培训和演练，推动应急管理体系持续改进。

2 应急管理体系建设基本流程概述[5-6]

2.1 建立健全应急组织体系

企业应建立健全应急工作组织体系，并设置应急指挥、警戒疏散、现场救援、后勤保障等专项救援工作组[4]。其组织机构应包括应急领导小组及下设的应急办公室、应急指挥部及下设的各专项应急救援组。

图1 风险管理体系和应急管理体系的内容及关系

2.1.1 应急领导小组

（1）人员组成

应急领导小组是应急管理常设机构，通常组长由企业主要负责人担任。对于大多数中小型道路旅客运输企业来说，只要成立公司级别的应急领导小组即可。对于集团性质的企业，可根据需要成立各级应急工作小组。应急领导小组下设应急办公室，办公室设在公司主管安全的部门（或科室），分管安全负责人兼任办公室主任；安全、财务等各部门（科室）负责人以及动态监控等岗位人员参加。

（2）职责

应急领导小组职责主要包括应急经费预算审批；应急预案审定；监督指导各单位应急工作运行情况；部署和总结企业突发事件应急年度工作；决定发布相应等级的预警状态，启动与终止应急预案；处置由企业负责的突发公共事件；配合上级部门参与超出企业处置权限的突发事件的相关应急救援工作等。应急领导小组下设应急办公室，负责组织起草、修订应急预案，相关法律法规的宣传教育工作，指导应急队伍的培训、演练等具体应急管理工作。

2.1.2 应急指挥部

（1）人员组成

突发事件发生后，根据突发事件等级和类型，由应急领导（工作）小组决定成立应急指挥部。对中小型客运企业来说，一般由其主要负责人任总指挥，分管安全负责人任副指挥。应急指挥部下设多个专项应急救援组，负责应急救援、警戒疏散、通讯联络、后勤保障等各项应急处置职能，由应急指挥部指定具体负责人任组长。

（2）职责

应急指挥部职责主要包括发生事故后第一时间指挥现场救援工作，协调各种应急资源，减少事故导致的人员和财产损失；指挥、调度现场救援车辆、机械设备、物料和人员；及时向上级报告应急工作的进展情况和处置结果；根据现场实际情况，向上级提出下一步应急救援行动及终止行动的建议等。

2.2 编制应急预案

企业应首先进行系统的安全风险评估，以及全面的应急资源调查，在此基础上，建立应急预案体系，制定符合GB/T 29639-2013[7]规定，并符合企业实际，具有针对性和可操作性的应急预案。应急预案是应急管理工作的作业指导书，也是评估应急管理体系有效性的重要依据。按照2019 年发布的应急管理部2 号令[8]规定，企业编制的应急预案应涵盖综合应急预案、专项应急预案、现场处置方案三个层级，对于事故风险单一、危险性小的企业也可只编制现场处置方案。编写的各层级应急预案之间应具有衔接性，某客运企业应急预案体系框架如图2 所示。需要特别指出，企业编制的各项应急预案也需与主管部门相关的应急预案相衔接。

无论编写哪个层级的预案，风险评估都是不可缺少的内容，风险评估方法有很多，评估对象以危险源风险评估为主，还有部分学者依据道路旅客运输的作业特点增加了线路风险评估[9]。相比于传统的风险评估，基于双重预防机制的风险评估具有全局性强，与隐患排查紧密结合便于落地的优势，可以为应急预案的编写提供有力的支撑。

2.3 加强日常应急管理工作

2.3.1 应急预案培训

突发事件应急领导小组以适当的方式对外公布应急预案及值班电话，应急领导小组办公室要指导、督促本企业采用面授或在线学习的方式进行定期的应急预案全员培训学习，掌握和提高应急知识、应急技能。有组织、有计划地向从业人员和社会公众广泛开展应急宣传教育活动，加强应急队伍的建设。

2.3.2 应急预案演练

每年要制定应急预案演练计划，根据本企业风险特点，定期组织预案演练，演练要从实战角度出发，发动从业人员参与，达到普及应急知识和提高应急技能的目的。每年至少进行一次综合应急预案演练，每半年至少进行一次专项应急预案或现场处置方案演练。

2.4 定期组织应急预案的评审论证与修订完善

应急预案签发前，需经过应急预案评审或者论证。同时，根据应急管理部2 号令[8]规定，应急预案应定期评审，并根据评审结果或实际情况的变化进行修订和完善，至少每3 年修订一次，如有组织架构、人员等变动需实时修订，预案修订情况应有记录和存档。除了应急预案评审、论证、评估外，应急演练中发现的应急预案相关问题也是应急预案修订的重要来源。

3 道路旅客运输企业应急管理体系存在的问题及建议

图2 某客运企业应急预案体系框架图（示例）

本研究样本为济南市20 家道路旅客运输企业，均为中小型企业，具有独立法人资格，车辆数为5-100 辆不等，业务多以旅游包车为主，也包含一些为其他企业提供的通勤班车服务。20 家企业中有18 家都在2019 年底开展了双重预防机制建设，有一定的风险管理基础。这些企业中有私营企业，也有大型国企下面的分公司，管理风格迥异，也给应急管理体系的建设增加了难度。

经过对样本企业应急管理体系调研，发现存在以下问题，并给出了相关建议。

3.1 应急组织体系混乱，应急管理有效性需加强

3.1.1 问题描述

企业未建立层次功能清晰的应急组织体系，企业主要负责人、分管负责人对应急组织体系的功能认知不全面、不充分，缺乏应急管理方面的专业人才，导致应急预防、准备、响应、恢复四个阶段组织混乱。

3.1.2 具体表现

常设机构与应急机构混淆，常设机构的日常职责与应急职责混淆，各部门岗位应急职责不明确，应急机构的专项职能不清晰，各岗位人员专业技术能力欠缺等。

3.1.3 对策

（1）组织企业主要负责人、分管负责人等领导班子成员，开展应急组织体系构建培训，使其充分了解掌握功能完备的应急组织体系的构建方法，理解应急组织体系构建的必要性和重要性，为后续以安全部门牵头开展的各项应急管理工作提供足够的支持。

（2）寻找有资质、有相应技术能力的专业机构进行应急管理体系建设咨询或者加强与标杆企业的交流学习，着力加强企业自身能力建设，打造一支能打敢拼、水平扎实的应急技术队伍。

3.2 应急预案体系不完整，部分核心要素缺失

3.2.1 问题描述

应急预案未按GB/T 29639-2013[7]要求编制，预案内容与企业实际不相符，现场应急处置不适用。

3.2.2 具体表现

（1）种类缺失。主要表现在专项预案和现场处置方案上。有的企业只有一个综合预案，或零星几个专项预案，缺失了一些必备的如消防、重大公共卫生、反恐方面的应急预案。

（2）层级缺失。预案未能包含三个层级的要求，主要体现在缺少现场处置方案。存在这类问题的企业其综合应急预案和专项应急预案常常脱离实际，内容虽多却较为空洞，涉及到现场应急处置的部分一带而过，内容欠缺无法支撑其编制现场处置方案。

（3）要素缺失。按照GB/T 29639-2013[7]综合应急预案应有九大要素，专项应急预案和现场处置方案分别有四大要素，部分企业这些核心要素缺失，特别是风险分析和应急响应这两部分比较薄弱。虽然各企业几乎都建立了双重预防机制，但尚未将双重预防机制风险管理的成果整合到应急管理体系中，导致风险分析内容过分简略甚至缺失。也有部分企业建立的双重预防机制模式化严重，不能正确反映企业风险管理状况，也就无法有效融入应急管理体系。

（4）应急资源调查内容缺失。一些反映企业应急资源状况的重要表格缺失，这主要暴露了企业在应急人员、物资管理方面存在态度不重视，工作不细致的问题。有些企业在应急物资统计方面弄虚作假，敷衍了事，亟待改进。

3.2.3 对策

应急预案的编制是一项科学性、系统性工作，既要符合相关法律法规、标准规范要求，又要充分考虑企业实际情况，构建能在企业组织架构下有效发挥作用的应急管理体系。这绝不是安全部门一个部门能做到的，要得到领导层的高度支持，协调各部门共同完成应急预案编制工作，同时应组织企业内部注册安全工程师等专业技术人员参与编制工作，有条件的还可以寻求专业技术服务机构提供应急预案编制及咨询服务。

3.3 应急预案培训演练不到位，修订不及时

3.3.1 问题描述

应急预案培训和演练形式主义严重，培训、演练内容陈旧重复，形式单一，缺乏有效的评估总结。对应急预案修订工作没有明确的计划，部分预案多年未修订，内容已不满足新技术条件下应急工作的需要。

3.3.2 具体表现

（1）部分企业安全管理人员缺乏对应急预案培训和演练的正确认识，认为相关工作只是为了向上级交差，过于注重形式，存在过度留痕问题，却忽视了最重要的培训和演练内容的有效性。部分预案内容一练再练，有的预案则束之高阁。

（2）部分企业主要负责人不注重应急预案的修订工作，认为应急预案的编制是一劳永逸的事情，不愿意为应急预案修订提供必要的持续性的支持。

3.3.3 对策

要通过培训、宣传等多种方式，让企业主要负责人、安全管理人员了解应急预案培训、演练、修订的重要意义，特别是从法律角度、从事故处理实际案例出发，让相关人员明确自己在所负责领域的责任，明确做好相关应急管理工作其实是在事故发生时对自己的一种保护，调动其积极主动开展应急管理体系相关工作的主观能动性。

4 结论

如前所述，把以双重预防机制为核心的风险管理思维与应急管理体系有机结合，将极大提高应急管理体系相关工作的针对性，更加凸显应急管理体系的全局思维。现阶段，包括山东、河北、河南等地很多城市道路旅客运输企业双重预防机制建设正在推广之中，已有很多企业初步建立并运行双重预防机制，这为建立基于双重预防机制的应急管理体系提供了条件。

通过对济南市道路旅客运输企业应急管理体系的调研结果来看，二者的结合仍有不少的问题，一方面是由于双重预防机制在企业扎根不深，与企业现有应急管理体系结合有一个过程。另一方面许多企业自身应急管理体系就存在很多问题，以及建立的双重预防机制也不成熟，不解决各自的问题也将严重影响二者的有机结合。对于大多数道路旅客运输企业来说，由于能力和资源所限，过去的应急管理工作主要是放养式，主要精力集中在查缺堵漏和应急处置上，现在要改成以风险管理为特点的圈养式，短期内各项投入是增加的，同时由于事故的小概率及偶然性，短期内效果可能也不显著。但从长远来看，改变过往“头痛医头，脚痛医脚”的滞后式缺陷应急管理模式，提倡基于双重预防机制的应急管理，是未来企业应急管理体系发展的必然趋势。

同时应该认识到，改革的过程必然存在阵痛期，但只要企业坚持不懈，真正将双重预防机制融入应急管理中，乃至各项日常安全管理工作中，就能充分发挥双重预防机制的风险管理关口前置作用，有效降低事故率及事故导致的各项人员、财产损失，提高安全绩效，最终实现企业应急管理价值最大化。